Archivé - Audit des congés

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Janvier 2014

1.0 Introduction

L’Agence des services frontaliers du Canada (ci-après l’ASFC ou l’Agence) s’affaire tous les jours, 24 heures sur 24, à assurer la sécurité du Canada en gérant les entrées et les sorties de personnes et de marchandises. Cette exigence opérationnelle entraîne une certaine complexité dans l’aménagement des ressources et des horaires relativement à la gestion de la frontière du pays.

Organisme décentralisé, l’Agence possède une administration centrale (AC) et sept régions. Son effectif s’élève à plus ou moins 15 000 employésFootnote 1 de 32 groupes professionnels couverts par 16 conventions collectives, répartis en 39 points du globe outre 1 200 endroits au Canada. De cet effectif, 80 % environ est distribué dans les sept régions.

Un congé est défini comme une absence autorisée. Les congés à l’ASFC sont régis par les conventions collectives et par plusieurs documents du Conseil du Trésor : la Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales, la Directive sur la rémunération des cadres supérieurs, la Politique de gestion des cadres supérieurs, la Politique sur les conditions d’emploi et la Gestion de l’incapacité dans la fonction publique fédérale.

Dans son ensemble, la gestion des congés est une tâche partagée entre plusieurs intervenants. Les employés doivent déclarer fidèlement tous leurs congés à leurs gestionnaires, qui eux-mêmes portent la responsabilité d’administrer, d’approuver et de surveiller lesdits congés pour veiller au respect des règles. La Direction générale des ressources humaines (DGRH) supervise l’administration et l’interprétation des conventions collectives, s’occupe des ressources humaines dans les Systèmes administratifs d’entreprise (SAE) et gère le traitement des transactions de congés à l’AC. Dans les régions, les Divisions des services intégrés et aux programmes (Direction générale des opérations) traitent les congés et les feuilles de temps. Finalement, la Direction générale du contrôle s’occupe de tous les paiements rattachés aux congés.

Pendant l’exercice terminé le 31 mars 2012, l’Agence a dépensé en salaires et en avantages sociaux 1,1 milliard de dollars, ce qui représente 73 % de ses dépenses de fonctionnement. Les congés payésFootnote 2 au cours de l’année financière ont totalisé à peu près 4,1 millions d’heures.

Les SAE sont le système officiel de l’Agence pour la gestion des autorisations, des soldes et des transactions de congés. En 2012, cette dernière a lancé deux portails libre-service, interfaces avec les SAE ayant les fonctions suivantes :

  • le Portail du libre-service des employés (PLSE), grâce auquel tous les employés peuvent visionner leurs soldes de congés en plus de déclarer leurs heures et leurs activités par voie électronique;
  • le Portail du libre-service des gestionnaires (PLSG), grâce auquel les gestionnaires peuvent examiner les soldes de congés de leurs employés en plus d’approuver les heures et les activités déclarées.

Les employés de l’ASFC soumettent leurs feuilles de temps par voie électronique, ou sur papier si ce n’est pas possible. À l’AC, la plupart utilisent le PLSE pour produire des feuilles de temps électroniques qui seront acheminées automatiquement à leur gestionnaire délégué selon la structure organisationnelle, puis chargées dans les SAE sitôt approuvées. Dans les régions, en revanche, les difficultés d’accès aux portails et la complexité des ententes sur les postes à horaires variablesFootnote 3 (EPHV) font que le PLSE et le PLSG ne peuvent servir qu’à visionner les soldes de congés; les employés des régions remplissent des feuilles de temps papier dont les données, une fois examinées et approuvées par la direction, seront saisies manuellement dans les SAE par des personnes désignées à qui la DGRH a accordé des droits d’accès spéciaux. L’Agence fait le nécessaire pour instaurer en 2014-2015 les feuilles de temps électroniques à l’intention de tous les employés qui travaillent par quarts.

On peut diviser les déclarations de congés entre les feuilles de temps papier et électroniques, mais aussi de la manière suivante :

  • La déclaration positive, pour ceux et celles qui s’adonnent à plusieurs activités, répartissent leurs heures entre des projets précis ou sont visés par des EPHV – soit pour environ 60 % de l’effectif. Ces employés soumettent à la direction une feuille de temps qui comptabilise intégralement leurs présences, leurs congés, leurs heures supplémentaires et leurs tâches supplémentaires.
  • La déclaration négative : ceux et celles qui s’adonnent à la même activité semaine après semaine ne soumettent de feuille de temps que s’ils ont pris congé, fait des heures supplémentaires ou exécuté des tâches supplémentaires.

Alors que le rapport déclarations papier / déclarations électroniques varie géographiquement, le rapport déclaration positive / déclaration négative est pratiquement le même dans l’ensemble de l’Agence.

2.0 Importance de l'audit

Les personnes nommées à l’administration publique centrale ont droit aux congés garantis par leur convention collective ou leurs conditions d’emploi. De même, l’ASFC doit gérer les absences des employés de façon à assurer en temps opportun une application exacte, équitable et transparente des règles prévues;Footnote 4 si elle ne le fait pas, elle devra prendre les frais à sa charge en plus d’assumer la mauvaise publicité qui pourrait découler d’une mauvaise gestion des congés.

Le présent audit devrait intéresser la direction, puisque les transactions de congés à l’Agence sont nombreuses et se gèrent de façon décentralisée.

L’audit des congés avait pour objectif de savoir si la gestion des congés repose sur des processus, pratiques et contrôles adéquats, propres à garantir, entre autres, l’intégrité des données

3.0 Énoncé de conformité

Le présent audit est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. La stratégie et les méthodes d’audit respectent les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme le veut la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor.

4.0 Opinion de l'audit

Bien que l’Agence dispose de pratiques et de procédures pour gérer les congés, la conception et l’efficacité de son cadre de contrôle interne ne sont pas optimales. Il y a moyen d’améliorer, d’une part la justesse et la rapidité de l’administration des congés, et d’autre part les pratiques de surveillance et de déclaration, pour que les mesures de redressement se prennent en temps utile.

Cela se traduit par une exposition au risque modérée-élevée pour l’Agence.

5.0 Principales constatations

L’ASFC possède en matière de congés un mécanisme de délégation de pouvoirs au niveau de la haute direction et en dessous. Les gestionnaires délégataires ont pour responsabilité principale d’assurer l’administration des affaires courantes et la gestion des congés. Il est toutefois difficile de savoir de qui, au sein de la Direction générale des ressources humaines, relève la surveillance de la gestion des congés pour le compte de l’Agence.

Il y aurait moyen d’améliorer les procédures et les conseils existants pour les titulaires des pouvoirs délégués, afin que les congés se gèrent uniformément dans toute l’Agence et soient entrés fidèlement dans les Systèmes administratifs d’entreprise (SAE), puis approuvés en temps utile.

Si la plupart des bureaux font de la surveillance et des déclarations au niveau des transactions, la surveillance panorganisationnelle, en revanche, n’est pas exhaustive. L’ASFC pourrait mieux surveiller la gestion des congés si elle adoptait des pratiques de surveillance et de déclaration axées sur les risques aux divers paliers de gestion des centres de coûts.

Les transactions de congés sont généralement préautorisées, et approuvées avec l’instrument de l’Agence pour la délégation de pouvoirs. Or, nous avons découvert que 8 transactions sur 72 ne sont pas enregistrées dans les SAE. La DGRH n’éclaire pas beaucoup les gestionnaires sur la documentation à conserver pour étayer les transactions de congés. Quant aux bureaux qui utilisent les feuilles de temps électroniques, nous n’avons pas pu y faire d’échantillonnage ni tirer de conclusions sur leur niveau de conformité.

La DGRH prévoit des paiements en argent obligatoires pour gérer les congés accumulés au-delà du maximum reportable selon les règles afférentes. À cet égard, elle doit absolument clarifier le processus et les comptes à rendre sous le régime de la Loi sur la gestion des finances publiques, article 34. Il y aurait moyen de détecter proactivement les employés susceptibles de dépasser le plafond susmentionné, pour limiter autant que possible les paiements en fin d’exercice.

6.0 Résumé des recommandations

Nous faisons cinq recommandations :

  • Identifier le cadre supérieur de la Direction générale des ressources humaines responsable de la surveillance de la gestion des congés pour le compte de l’Agence;
  • Améliorer les procédures et les conseils existants pour les titulaires des pouvoirs délégués, afin que les congés se gèrent uniformément dans toute l’Agence et soient entrés fidèlement dans les Systèmes administratifs d’entreprise (SAE), puis approuvés en temps utile;
  • Adopter, pour la gestion des congés, un cadre de surveillance axé sur les risques propre à détecter les problèmes pour qu’on puisse les régler rapidement;
  • Instaurer une surveillance continue des soldes de congés au-delà des maximums reportables, pour limiter les paiements en fin d’exercice;
  • Clarifier le processus et les comptes à rendre pour les paiements obligatoires sous le régime de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

7.0 Réponse de la direction

La Direction générale des ressources humaines (DGRH) est d’accord avec le rapport d’audit des congés et accepte ses recommandations. Ce rapport d’audit fait ressortir les possibilités d’amélioration dans les domaines de la gouvernance du programme des relations de travail et de la gestion des congés.

La DGRH a récemment entériné des évaluations programmatiques dans divers secteurs en vue d’effectuer des changements à la gouvernance du programme. À cet égard, la DGRH apprécie les constatations du rapport car celles-ci s’harmonisent bien avec les initiatives en cours visant à renforcer la gestion des programmes des relations de travail et de la rémunération au sein de l’Agence.

Ainsi qu’il est fait mention dans plusieurs documents ministériels, la gestion des congés relève du programme des relations de travail. À ce titre, le leadership fonctionnel est exercé dans le cadre des responsabilités de la vice-présidente, Direction générale des ressources humaines, et plus particulièrement, du directeur général, Direction des relations de travail et de la rémunénation, ainsi que du directeur exécutif, Direction des services du groupe de la direction, du leadership et de la gestion des talents. Ce modèle de leadership est compatible avec ceux utilisés par d’autres ministères et organismes de l’administration publique centrale.  

8.0 Constatations de l'audit

8.1 Cadre de contrôle

Critères d’audit :

  • Le cadre de contrôle de l’Agence est bien conçu.
  • Les congés respectent les règles applicables.
  • Les gestionnaires assurent une surveillance continue des congés. Ils étudient régulièrement les anomalies liées aux congés, pour y donner suite.
  • Il existe des mécanismes de surveillance panorganisationnels pour détecter et communiquer les abus, les problèmes et les risques. Les gestionnaires sont prévenus en temps utile.

Un bon cadre de contrôle pour la gestion des congés implique des rôles, des responsabilités, des pouvoirs et des mesures de contrôle clairement définis. En outre, les titulaires de pouvoirs délégués ont besoin d’outils, de conseils et de procédures pour les aider à bien faire leur travail. De même, on est en droit de s’attendre à des processus adéquats pour surveiller les congés et en rendre compte.

8.1.1 Rôles et responsabilités

La Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales du Conseil du Trésor définit les rôles et les responsabilités en matière de gestion des congés.

  • Les gestionnaires et les superviseurs qui détiennent le pouvoir délégué d’approuver les congés, sont en même temps les premiers responsables de la gestion et de l’administration des congés. Il leur incombe de soupeser d’abord les facteurs opérationnels, pour n’accorder de congés ensuite que dans le respect de leurs propres pouvoirs, des conventions collectives et des conditions d’emploi.
  • Pour leur part, les cadres de la Direction générale des ressources humaines doivent :
    • s’assurer qu’existent la structure organisationnelle, les ressources, les procédures, les systèmes et les contrôles nécessaires à l’application et à l’administration fidèles, rapides et sécuritaires de tous les types de congés;
    • établir et réviser périodiquement divers processus, procédures et contrôles pour que la gestion des congés respecte les autorisations pertinentes;
    • prendre en temps utile les mesures de redressement qui s’imposent.

Les gestionnaires délégataires ont pour responsabilité principale d’assurer l’administration des affaires courantes et la gestion des congés. Il est toutefois difficile de savoir de qui, au sein de la Direction générale des ressources humaines, relève la surveillance de la gestion des congés pour le compte de l’Agence.

8.1.2 Politiques, procédures et conseils

L’audit a permis d’évaluer dans quelle mesure les politiques, les procédures et les conseils étaient accessibles et propres à faciliter la gestion des congés.

Soutien relatif à la gestion des congés au niveau de l’Agence

Atlas, l’intranet de l’ASFC, donne accès à une foule de politiques, d’outils et de textes d’application :

  • Dans le « Salon des gestionnaires », la section sur les congés renvoie à tous les instruments de politiques du Conseil du Trésor, de même qu’aux conventions collectives qui exposent les droits de congés en fonction du groupe (classification).
  • La page sur les pouvoirs délégués en matière d’opérations, de rémunération et de relations de travail montre qui est chargé d’administrer et d’approuver les congés des cadres et des non‑cadres.
  • Finalement, la page des outils et des ressources en libre-service explique en détail comment se servir du portail libre-service des employés (PLSE) ou du portail libre-service des gestionnaires (PLSG).

À cela s’ajoutent la formation de la DGRH sur les portails PLSE et PLSG, et les courriels qu’elle envoie de temps en temps. Mais ceux-ci, une fois envoyés, ne sont pas faciles à récupérer.

L’Agence pourrait améliorer la section du site intranet Atlas sur la gestion des congés, pour rendre les conseils plus aisément accessibles.

Conseils pour les titulaires des pouvoirs délégués

En matière de congés, bien que les gestionnaires titulaires de pouvoirs délégués puissent se tourner vers des conseillers en ressources humaines, l’audit a révélé qu’ils reçoivent très peu de conseils panorganisationnels pour une gestion uniforme de tous les types de congés dans le respect des autorisations pertinentes. De tels conseils pourraient porter, par exemple, sur la documentation à conserver pour faire le rapprochement des congés entrés respectivement dans le PLSE et les SAE, ou sur ce qui constitue une utilisation acceptable des congés pour soins dentaires ou médicaux. Il y a certes quelques conseils officiels sur la fréquence pour dresser les feuilles de temps, les examiner, les approuver et les entrer dans les SAE, mais les gestionnaires des bureaux que les auditeurs ont visités disent ne réclamer les feuilles de temps qu’une fois par semaine.

Il y a lieu d’officialiser et de communiquer dans toute l’Agence des conseils sur la fréquence pour dresser les feuilles de temps, les examiner, les approuver et les entrer dans les SAE, et ce, pour tous les types de congés.

Pratiques de gestion des congés sur place

Les gestionnaires des points d’entrée et autres bureaux visités ont créé eux-mêmes diverses procédures, et ils gèrent les données de congés avec les outils disponibles : modèles papier, agendas, calendriers Outlook, feuilles de calcul Excel, rapports du Système d’aménagement des horaires informatisés (SAHI)Footnote 5 et SAE. Dans certains bureaux opérationnels, les gestionnaires communiquent leurs instructions de vive voix, par courriel, par écrit, et parfois sur les écrans du Système de gestion des bureaux d’entrée (SGBE)Footnote 6.

Plusieurs facteurs orientent l’évolution des pratiques locales, dont les besoins opérationnels, la distribution papier/électronique et positive/négative des déclarations de congés, ou encore la rigueur des gestionnaires de centres de coûts. Aussi, d’un centre de coûts à l’autre, les pratiques ne sont pas les mêmes, non plus que le volume de données justificatives conservées.

Procédures semi-automatisées

Le PLSE achemine directement les feuilles de temps au gestionnaire responsable de chaque employé, pour les faire approuver selon la structure organisationnelle, mais contrairement à d’autres systèmes de gestion des congés, le PLSG ne prévient pas les gestionnaires quand une demande de congé attend leur approbation : ils doivent donc se brancher régulièrement au système pour passer les demandes en revue et les approuver.

De par leur configuration, les SAE et le PLSE gèrent les droits et les soldes de congés de chaque employé selon les conventions collectives et les autorisations pertinentes; ils opposent un message d’erreur à quiconque demanderait un congé supérieur à son solde, ou auquel il n’aurait pas droit. L’analyse des données effectuée lors de l’audit confirme qu’en général, les contrôles sont établis et fonctionnent adéquatement au moment de la saisie des données sur les congés dans les systèmes.

Les fonctions sont automatisables dans une certaine mesure, mais une intervention humaine n’en reste pas moins nécessaire pour vérifier que les données sont exactes, complètes et approuvées à temps.

  • Pour les employés qui fonctionnent par déclaration positive, les SAE et le PLSE détectent toutes les journées n’ayant fait l’objet d’aucune feuille de temps, mais les gestionnaires délégataires doivent tout de même confirmer si l’employé était au travail ou en congé pendant les heures manquantes.
  • Certains retards de traitement tendent à fausser les soldes de congés dans les SAE. Ils s’expliquent par le temps qu’il faut :
    • aux employés pour dresser leurs feuilles de temps, puis les soumettre aux gestionnaires;
    • aux gestionnaires pour étudier et approuver les feuilles de temps (au quatrième trimestre de 2012-2013 par exemple, la DGRH a constaté qu’au moins 100 000 entrées de feuilles de temps, envoyées par le PLSE, attendaient leur approbation dans le PLSG);
    • aux employés désignés pour entrer les feuilles de temps papier dans les SAE;
    • à la DGRH pour corriger les problèmes détectés.

À cause du délai de traitement, les employés risquent soit d’oublier de déclarer leurs congés, soit de dépasser leur solde dans les SAE. Certains gestionnaires ont créé des systèmes parallèles aux SAE et au PLSE pour gérer ce risque en s’assurant que les congés déclarés soient exacts, complets et conformes aux autorisations. Il n’en tient qu’à la DGRH d’élaborer et d’implanter des normes pour que se fassent en temps utile la préparation des feuilles de temps, leur soumission, leur examen, leur approbation et l’entrée de leurs données.

8.1.3 Responsabilisation

Tout cadre de surveillance et de déclaration des congés devrait prévoir non seulement l’évaluation continue des résultats, mais également des mesures correctives pour parvenir à une bonne gestion. L’ASFC a la responsabilité d’établir et de réviser en continu les processus, les procédures et les contrôles nécessaires pour conformer l’administration des congés aux autorisations pertinentes, pour que cette administration se fasse avec justesse en temps utile, et pour que les mesures de redressement qui s’imposent ne tardent pasFootnote 7.

Surveillance au niveau de l’Agence et des directions générales
L’Analyse trimestrielle du volume des Services internes et le Rapport mensuel sur les ressources humaines de la Direction générale des opérations résument ce qu’il en est des congés avec étalement de revenus et des congés de maladie payés ou non. Or, bien qu’ils désignent les dix plus grands utilisateurs et les régions où le taux de congés de maladie dépasse la moyenne de l’administration publique centraleFootnote 8, l’audit ne révèle pas beaucoup de signes qu’il y ait eu un suivi pour trouver les causes et prendre des mesures au besoin.

Surveillance au niveau local
Dans les bureaux visés par l’étendue de l’audit, la plupart des gestionnaires dressent chaque jour une feuille d’absences, qu’ils comparent avec les feuilles de temps quand elles arrivent. Certains comptabilisent chaque semaine les feuilles de temps qui manquent. La surveillance, la déclaration et le suivi ne sont pas partout aussi étendus ni aussi officiels.
L’audit a permis de constater une surveillance minutieuse dans la région du Sud de l’Ontario. En 2012, celle-ci a étudié en profondeur les congés de maladie, les soldes négatifs de congés de maladie, les soins dentaires ou médicaux et le recours aux heures supplémentaires. La direction a donc mis le doigt sur les problèmes de présence, et pu gérer les tendances récurrentes en matière de congés. En même temps, on a pris conscience dans la région que les gestionnaires surveillaient les congés.
Autres exemples de surveillance
Certaines des analyses effectuées dans le cadre de l’audit visaient à trouver des pratiques que la DGRH pourrait adopter en vue d’une meilleure surveillance, notamment :

  • Surveiller les congés pour soins dentaires ou médicaux : d’après le Secrétariat du Conseil du Trésor, les congés de cette catégorie se limitent normalement aux rendez-vous préventifs, c’est-à-dire, les visites médicales annuelles, les examens dentaires et les examens de la vue. Les conventions collectives mentionnent également les rendez-vous chez le médecin pour le suivi des femmes enceintes. Alors que l’employé moyen déclare dans les 15 heures par année, 260 en 2011-2012 et 226 en 2012-2013 en ont déclaré plus de 37,5 en congés pour soins dentaires ou médicaux. Toutefois, ce type de congés est rarement surveillé.
  • Surveiller les soldes négatifs : 
    • L’analyse des soldes négatifsFootnote 9 a révélé que pendant le délai d’approbation des demandes de congés et des paiements forfaitaires dans les SAE, le même solde pouvait être à la fois monnayé et dépensé en congés — ce qu’aucun contrôle des SAE, à l’heure actuelle, ne peut prévenir.
    • Certains employés ont plusieurs banques de congés de maladie. D’après la direction, c’est parce que certaines banques n’ont pas été fermées quand leur titulaire, soit a quitté l’Agence, soit est devenu inactif. La deuxième banque, créée à la réactivation de leur profil dans le système quand ils sont revenus, nuit à l’intégrité des rapports de congés.
  • Vérifier l’intégrité des congés de maladie avec certificat médical : sur 18 congés de ce type, 15 s’accompagnaient d’un certificat médical valide. Pendant l’audit, la DGRH a rappelé aux gestionnaires que les congés dits « avec certificat médical » devaient effectivement s’accompagner d’un certificat valide.

Les pratiques de surveillance et de déclaration en vigueur à l’Agence ne sont pas exhaustives. Pour une supervision plus efficace de la gestion des congés, il y aurait moyen d’adopter des pratiques axées sur les risques à différents niveaux de la gestion des centres de coûts, avec entre autres des suivis pour expliquer les anomalies et des mesures pour les corriger en temps utile.
En conclusion, l’audit a permis d’observer des éléments d’un cadre de contrôle à l’appui de la gestion de congés, mais la DGRH pourrait améliorer les conseils et les procédures pour les titulaires des pouvoirs délégués de sorte que les congés soient gérés uniformément dans toute l’Agence, enregistrés fidèlement dans les SAE, et approuvés promptement.

Recommandation 1 :

La vice-présidente de la Direction générale des ressources humaines doit indiquer le nom du cadre supérieur des ressources humaines responsable de la surveillance de la gestion des congés pour le compte de l’Agence.

Réponse de la direction

La Direction générale des ressources humaines (DGRH) accepte la recommandation. Ainsi qu’il est fait mention dans les divers documents ministériels, y compris les descriptions de travail, la Direction générale s’engage à reconfirmer qu’il incombe au directeur général, Direction des relations de travail et rémunération (DRTR), et au directeur exécutif, Direction des services du groupe de la direction, du leadership et la gestion des talents, de donner des conseils fonctionnels et de surveiller la gestion des congés. La DGRH communiquera les rôles et les responsabilités pour la gestion des congés liés aux perspectives du programme, de la gestion financière, des systèmes de la technologie de l’information et de la déclaration de l’emploi du temps.    

Date d'achèvement : mars 2014

Recommandation 2 :

La vice-présidente de la Direction générale des ressources humaines doit améliorer les procédures et les conseils existants pour les titulaires des pouvoirs délégués, afin que les congés se gèrent uniformément dans toute l’Agence et soient entrés fidèlement dans les Systèmes administratifs d’entreprise (SAE), puis approuvés en temps utile.

Réponse de la direction

La Direction générale des ressources humaines accepte la recommandation. La Direction générale effectuera un examen du cadre de contrôle existant, identifiera les possibilités d’améliorer la direction fonctionnelle, et établiera une stratégie multimédias qui misera sur la technologie au moyen duquel se révélera l’orientation à suivre. 

Date d'achèvement : septembre 2014

Recommandation 3 :

La vice-présidente de la Direction générale des ressources humaines doit adopter, pour la gestion des congés, un cadre de surveillance axé sur les risques propre à détecter les problèmes pour qu’on puisse les régler rapidement.

Réponse de la direction

La Direction générale des ressources humaines accepte la recommandation. À cet égard, la Direction générale mettra en œuvre un cadre de surveillance axé sur les risques à deux volets qui permettra d’identifier et de traiter les questions liées à la gestion des congés. Ce cadre fournira l’information liée aux activités de surveillance tant au niveau régional qu’au niveau national.

Date d'achèvement : juin 2014

8.2 Conformité des transactions de congés

Critères d’audit :

  • Les transactions de congés prévus sont préautorisées.
  • La direction approuve les transactions de congés.
  • Les transactions de congés sont enregistrées dans le système.

Dans le cadre de l’audit, des tests ont été faits avec les transactions pour juger dans quelle mesure le recours aux droits de congés payés sélectionnés était préautorisé comme il se doit, approuvé par les titulaires des pouvoirs délégués, puis entré fidèlement dans les SAE. Notre échantillon choisi à desseinFootnote 10 comportait 72 transactions de congés provenant de cinq régions et de l’AC, dont 33 congés prévusFootnote 11 et 39 congés imprévus;Footnote 12 il avait été prélevé dans les dossiers de présences opérationnels et administratifs, remontant jusqu’à l’entrée de chaque transaction dans les SAE.

La DGRH n’éclaire pas beaucoup les gestionnaires sur la documentation à conserver pour étayer les transactions de congés. Alors que les bureaux régionaux ou à déclaration positive tiennent des dossiers relativement complets, ceux qui utilisent les feuilles de temps électroniques tendent à effacer les demandes de congés dès que les transactions sont approuvées dans le système; c’est pourquoi, pour ces bureaux, nous n’avons pas pu échantillonner les transactions de congés ni tirer de conclusions à leur sujet. Ils sont tout à fait absents de l’échantillon susmentionné

8.2.1 Préautorisation

Les personnes ayant le pouvoir délégué d’approuver les congés doivent prendre en considération tous les facteurs opérationnelsFootnote 13. En plus de faciliter la planification, préautoriser les congés prévus aide les gestionnaires à maintenir l’efficacité opérationnelle quand les employés s’absentent par choix, évite que les employés oublient de déclarer des congés déjà pris, et réduit la possibilité de congés non déclarés.

Dans les 33 transactions de congés prévus étudiées, des preuves attestaient que les congés avaient été approuvés au plus tard le jour même de l’absence.

8.2.2 Approbation

« Toute absence du travail doit être autorisée par la personne ayant le pouvoir déléguéFootnote 14. »

Dans 69 transactions sur 72, les congés avaient été approuvés par le gestionnaire compétent titulaire des pouvoirs délégués. Dans les trois autres, la feuille de temps au dossier de l’employé n’était pas signée, mais les transactions figuraient tout de même dans les SAE, comme quoi les contrôles étaient soit absents, soit mal communiqués, soit mal compris.

8.2.3 Enregistrement des congés dans les SAE

« Les congés de travail et les modalités de travail spéciales sont gérés de façon à assurer en temps opportun une application exacte, équitable et transparente des règles prévuesFootnote 15. »

L’audit a révélé qu’au moment des tests, 8 transactions liées aux congés sur 72 entrées dans les registres de présences opérationnels et administratifs des 3 à 5 mois précédents n’étaient pas inscrites dans les SAE. En effet :

  • Dans un cas, l’employé gérait ses congés avec son gestionnaire sans passer par les SAE.
  • Dans un autre cas, après avoir vu un congé de maladie non comptabilisé dans les SAE, les auditeurs ont poussé un peu les recherches pour se rendre compte qu’une foule d’autres congés de maladie à des dates très différentes n’étaient pas comptabilisés non plus, contrairement aux heures supplémentaires de l’employé sur la même période.
  • Dans les six autres cas, les transactions figuraient dans les registres de présences opérationnels et administratifs, mais pas dans les SAE.

Il faut entrer tous les congés dans les SAE, car les transactions de congés payés non comptabilisées sont faciles à perdre de vue, avec pour résultat la surévaluation des droits de congés.
Dans l’ensemble, les transactions de congés de l’échantillon d’audit étaient dûment préautorisées et approuvées, mais huit d’entre elles ne se trouvaient pas dans les SAE. Quant aux transactions des endroits où l’on utilise le PLSE et le PLSG, nous manquons de données pour juger si elles sont complètes et préautorisées.
La direction doit s’assurer que les améliorations au cadre de contrôle par suite de la recommandation no 1 corrigent ces questions d’observation.

8.3 Procédures en fin d’exercice

Critères d’audit :

  • Il existe, dans toute l’ASFC, des processus pour le paiement forfaitaire des congés en fin d’exercice.

8.3.1 Processus de paiement forfaitaire

Les conventions collectives et la Directive sur la rémunération des cadres supérieurs donnent les maximums de congés reportables au prochain exercice. Elles indiquent que les employés devraient utiliser leurs congés annuels; les conventions collectives ajoutent que la direction peut aménager elle‑même les congés des employés. La gestion des surplus de congés est censée limiter les paiements forfaitaires autant que possible, mais divers facteurs opérationnels font que les employés n’arrivent pas toujours à prendre tous leurs congés chaque année. Les surplus sont payables en fin d’exercice.

C’est à la fin de 2011-2012 que l’Agence a créé pour la première fois un mécanisme pour le paiement forfaitaire obligatoire des surplus de congés. En avril, la Division de la rémunération a trouvé les employés qui avaient reporté plus que la limite; elle a ensuite envoyé son rapport aux régions et aux directions générales pour le faire valider. Les surplus de congés ont été payés dans les premiers mois de l’exercice suivant.

La Directive sur la vérification des comptes exige que le montant de tout paiement ou autre règlement soit attesté comme exact en application de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Or, pour le paiement des surplus de congés, deux interprétations existent à l’ASFC. À l’AC, les directions générales du Contrôle et des Ressources humaines disent que les paiements de congés n’ont pas besoin d’attestation, puisqu’il s’agit de dépenses obligatoires en vertu des conventions collectives et de la Directive sur la rémunération des cadres supérieurs. Donc, les paiements à l’AC ne sont pas attestés comme ils le devraient. Dans certaines régions en revanche, des bureaux attestent les paiements de chaque employé, sur les instructions des Finances.

Les gestionnaires peuvent surveiller les surplus de congés de leurs employés sur le Portail du libre-service des gestionnaires, mais rien ne les invite explicitement à une gestion proactive. La DGRH dit qu’elle prévoit leur annoncer les passifs de congés trois mois avant la fin de l’exercice; c’est assurément une bonne manière de les alerter des excédents, mais ils n’auront pas nécessairement le temps de gérer l’utilisation des congés.

La DGRH prévoit des procédures de paiement forfaitaire pour gérer les congés qui dépassent les maximums reportables au sens des textes pertinents. Il n’en reste pas moins nécessaire de clarifier à cet égard le processus et les comptes à rendre sous le régime de l’article 34 de la LGFP. Il y aurait moyen aussi de repérer plus tôt dans l’exercice les employés susceptibles de dépasser les maximums reportables : la direction pourrait alors s’entendre avec eux pour qu’ils utilisent leurs congés en surplus pendant les accalmies, et les paiements forfaitaires en fin d’exercice s’en trouveraient diminués.

Recommandation 4 :

La vice-présidente de la Direction générale des ressources humaines doit instaurer une surveillance continue des soldes de congés au-delà des maximums reportables, pour limiter les paiements forfaitaires en fin d’exercice.

Réponse de la direction

La Direction générale des ressources humaines accepte la recommandation. La Direction générale élaborera une stratégie de communication qui fournira des directives aux gestionnaires sur comment effectuer l’examen des soldes de congés au-delà des maximums reportables de leurs employés et qui leur donnera des conseils relativement à la façon de réduire les incidences de reports de congé.      

Date d'achèvement : juin 2014

Recommandation 5 :

La vice-présidente de la Direction générale des ressources humaines doit clarifier le processus et les comptes à rendre pour les paiements forfaitaires obligatoires sous le régime de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Réponse de la direction

La Direction générale des ressources humaines (DGRH) accepte la recommandation. En vertu des processus de rémunération courants, les conditions de l’approbation de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) ) sont respectées lorsque les gestionnaires délégataires signent la lettre d’offre afin de nommer une personne à un poste de l’ASFC. Dans ce contexte, la question à résoudre est de savoir si un processus d’approbation en double serait nécessaire dans le cas du paiement forfaitaire obligatoire des congés annuels en fin d’exercice. La DGRH consultera les responsables de la Direction générale du contrôle afin d’assurer que la liquidation obligatoire des congés annuels est conforme aux exigences de la LGFP.  

Date d'achèvement : mars 2014

Annexe A – À propos de l'audit

Objectifs et étendue

Le présent audit des congés avait pour objectif de savoir si la gestion des congés reposait sur des processus, pratiques et contrôles adéquats, propres à garantir entre autres l’intégrité des données.

Le Comité de vérification de l’Agence a autorisé le présent audit dans le cadre du plan de vérification axé sur les risques pour les exercices 2013-2014 à 2015-2016.

Quant à l’étendue, elle s’étend à toutes les pratiques et à tous les processus en place pour gérer les congés des employés admissibles ou non aux heures supplémentaires, et ce, dans toute l’Agence, pour la période du 1er avril 2012 au 30 juin 2013.

Évaluation des risques

À la phase de planification, l’évaluation des risques a permis de dégager les principaux secteurs à risque ci-dessous.

Cadre de contrôle

Il y a un risque :

  • que les politiques et les procédures nécessaires à une gestion cohérente des congés dans toute l’Agence soient inexistantes, floues, incomplètes ou mal communiquées;
  • que les pratiques internes et l’application des politiques, à l’égard des congés, ne cadrent pas avec les autorisations pertinentes, les règles du Conseil du Trésor et les conventions collectives;
  • que des lacunes dans la conception, la mise en œuvre ou l’efficacité du cadre de contrôle nuisent à l’intégrité des transactions de congés, tel qu’indiqué plus loin.

Transactions de congés

Il y a un risque :

  • que les transactions de congés ne soient pas dûment préautorisées, comptabilisées fidèlement et approuvées;
  • que les SAE de l’Agence ne rendent pas compte fidèlement de tous les congés que prennent les employés;
  • que l’utilisation des congés ne respecte pas les conventions collectives, les conditions d’emploi et les politiques du Conseil du Trésor.

Surveillance et déclaration

Il y a un risque :

  • que les congés ne fassent pas l’objet de rapports et d’analyses de tendances adressés régulièrement aux gestionnaires;
  • que certains dépassent leurs droits de congés ou en abusent;
  • que l’ASFC manque de processus pour détecter et signaler les abus, irrégularités et autres problèmes de congés; et que ceux-ci ne soient pas déclarés à la direction.

Stratégie et méthodes

Pour la phase d’examen du présent audit, nous avons procédé comme suit :

  • Prélèvement d’un échantillon choisi à dessein (33 transactions de congés prévus, et 39 de congés imprévus) sur la période du 1er avril au 30 juin 2013 pour juger dans quelle mesure l’utilisation des droits de congés payés des catégories ci-dessous était dûment préautorisée, approuvée par les titulaires des pouvoirs délégués et enregistrée fidèlement dans les SAE.
    L’échantillon provient de divers registres administratifs et opérationnels : rapports du SAHI, rapports de quarts, courriels et feuilles d’absences et de présences. Les auditeurs sont remontés jusqu’à l’entrée de chaque transaction dans les SAE.
    Les catégories retenues sont les suivantes : vacances, congés de maladie sans certificat, congés pour soins dentaires ou médicaux, obligations familiales, congés personnels et de bénévolat.
  • Prélèvement, sur la même période (du 1er avril au 30 juin 2013), d’un échantillon de 18 congés de maladie avec certificat. Dans les SAE, nous avons choisi au hasard cinq transactions par bureau visé, vérifiant qu’à chacune correspondait soit un certificat médical valide, soit un formulaire approuvé d’indemnisation des travailleurs.
    Là où il y avait moins de cinq congés de maladie avec certificat, nous les avons tous examinés.
  • Analyse des données de congés sur la période du 1er avril 2012 au 31 mars 2013, pour voir si les conventions collectives et les autorisations du Conseil du Trésor étaient respectées.
  • Entrevues avec les gestionnaires, recherche et étude de pratiques locales et panorganisationnelles servant à orienter et à faciliter la gestion des congés.
  • Visite de deux directions à l’AC et de cinq bureaux répartis dans trois régions; étude de deux autres bureaux à distance, pour un total de neuf zones de responsabilité. Nous avons choisi les endroits à visiter de sorte que soient représentés dans l’échantillon autant les utilisateurs de la feuille de temps papier que ceux de la feuille de temps électronique, autant la déclaration positive que la déclaration négative, et autant les points d’entrée que les autres bureaux.

CRITÈRES D’AUDIT

Nos critères d’audit viennent de Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion : outil à l’intention des vérificateurs internes, publication du Bureau du contrôleur général; des hypothèses du Manuel de l’ICCA (Institut canadien des comptables agréés) et du cadre du Conseil sur les critères de contrôle (CCC) de l’ICCA.

Secteurs d’intérêt Critères d’audit
Cadre de contrôle

1.1. The Agency’s control framework is designed effectively to manage leave in compliance with relevant authorities.
1.2. Les congés respectent les règles applicables.
1.3. Les gestionnaires assurent une surveillance continue des congés. Ils étudient régulièrement les anomalies, pour y donner suite.
1.4.  Il existe des mécanismes de surveillance panorganisationnels pour détecter et communiquer les abus, les problèmes et les risques. Les gestionnaires sont prévenus en temps utile.

Transactions de congés

2.1. Les transactions de congés prévus sont préautorisées.
2.2. La direction approuve les transactions de congés.
2.3. Les transactions de congés sont enregistrées dans le système.

Procédures en fin d’exercice 3.1. Il existe, dans toute l’ASFC, des processus pour le paiement forfaitaire des congés en fin d’exercice.

Annexe B - Sigles

ASFC
Agence des services frontaliers du canada
DGRH
Direction générale des ressources humaines
EPHV
Ententes sur les postes èa horaires variables
LGFP
Loi sur la gestion des finances publiques
PLSE
Portail du libre-service des employés
PLSG
Portail du libre-service des gestionnaires
SAE
Systèmes administratifs d’entreprise 
SAHI
Système d’aménagement des horaires informatisés

Note de bas de page

Footnote 1

Rapport ministériel sur le rendement (RMR) de 2011-2012.

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Footnote 2

Ce qui, aux fins de l’étendue du présent audit, comprend les vacances, les congés de maladie, les congés pour obligations familiales, les journées de bénévolat, les congés personnels ainsi que les congés pour soins dentaires ou médicaux.

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Footnote 3

La plupart des agents des services frontaliers affectés aux points d’entrée ont des EPHV : contrairement aux journaliers, qui travaillent habituellement 7,5 heures par jour du lundi au vendredi pour une semaine de 37,5 heures, ils font 75 heures sur deux semaines avec des journées de travail variables et des jours de repos non conventionnels.   

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Footnote 4

Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales, section 5.2.

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Footnote 5

Système opérationnel, le SAHI donne aux surintendants les quarts de travail prévus, les congés enregistrés et les heures supplémentaires de chaque employé. Tous les points d’entrée ne l’utilisent pas, et le cas échéant, ce n’est pas partout de la même manière.

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Footnote 6

Système de signalisation numérique, le SGBE affiche les horaires de travail, les alertes et bulletins de renseignement ainsi que de l’information administrative pour les agents en première ligne et les surintendants.

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Footnote 7

Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales, section 6.3.1.

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Footnote 8

Au Secrétariat du Conseil du Trésor, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines recueille, résume et déclare des données de ressources humaines (ce qui comprend les congés) sur toute l’administration fédérale. Ministères et organismes peuvent ensuite employer ces données dans leurs propres analyses.

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Footnote 9

Sous réserve de l’approbation du gestionnaire, l’employé peut demander qu’on lui paye ses heures supplémentaires en argent ou en congés compensatoires. 

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Footnote 10

« Choisi à dessein » se dit d’un échantillon (sous-ensemble d’une population) non représentatif choisi dans un but précis.

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Footnote 11

« Prévus » se dit des congés payés planifiés d’avance, qui peuvent appartenir aux catégories suivantes : vacances, obligations familiales, bénévolat, personnels, soins dentaires ou médicaux, congés de maladie demandés d’avance.

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Footnote 12

« Imprévus » se dit des congés payés inattendus, pris sans préavis ou presque pour cause de maladie ou d’obligations familiales.

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Footnote 13

Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales, section 6.2 et annexe A, section 1.

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Footnote 14

Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales, annexe A, section 1.

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Footnote 15

Directive sur les congés et les modalités de travail spéciales, section 5.2.

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Date modified: