Archivé - Évaluation du Programme du renseignement - Rapport final

Avril 2014

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Sommaire

Contexte

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a pour mandat de faciliter le mouvement des voyageurs et des marchandises légitimes et d'intercepter les voyageurs et les marchandises qui représentent une menace pour le Canada. Le Programme du renseignement aide l'Agence et d'autres partenaires d'exécution de la loi à relever les risques potentiels à l'égard de la sécurité des personnes et des marchandises en leur fournissant, en temps opportun, des renseignements stratégiques, opérationnels ou tactiques recevablesNote de bas de page 1. En 2012-2013, l'ASFC a traité plus de 100 millions de voyageurs dans ses points d'entrée, saisi des drogues illicites valant plus de 300 millions de dollars et renvoyé plus de 18 000 immigrants illégaux, dont près de 2 000 grands criminelsNote de bas de page 2. Le budget principal des dépenses 2013-2014 du gouvernement du Canada a attribué 46,8 M$Note de bas de page 3 au Programme du renseignement de l'ASFC, lequel compte 458 équivalents temps plein.

Objectif de l'évaluation

L'évaluation du Programme du renseignement de l'ASFC fait partie des priorités du Plan d'évaluation quinquennal (2013-2018) de l'Agence que le Comité d'évaluation de la haute direction a approuvé en juillet 2013. L'évaluation avait pour objectif de vérifier la pertinence et le rendement du Programme du renseignement conformément à la Politique sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor. Les données recueillies selon diverses méthodes, tant quantitatives que qualitatives, ont été triangulées pour dégager les constatations. Les recommandations formulées s'inspirent de ces constatations. La Division de l'évaluation des programmes de l'ASFC a effectué les travaux de recherche de l'évaluation de décembre 2012 à juin 2013. La méthodologie est décrite à l'annexe D.

Résumé des constatations

Pertinence

Le Programme du renseignement est-il toujours nécessaire et est-il conforme aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement du Canada, ainsi qu'aux priorités de l'ASFC?

Le Programme du renseignement de l'ASFC est toujours nécessaire puisque le renseignement lié à la frontière opportun, utile et prévisible est essentiel pour déterminer les risques liés à la frontière et constitue un outil indispensable pour protéger la frontière contre la criminalité. Le Programme est conforme au mandat et aux priorités de l'ASFC et satisfait à ses obligations à l'égard du gouvernement du Canada et des engagements internationaux.

Rendement

Le Programme du renseignement s'adapte-t-il aux menaces et aux risques nouveaux et courants?

Le Programme du renseignement répond au besoinNote de bas de page 4 d'établir des priorités nationales du renseignement et de l'exécution de la loi, comme en témoignent les priorités intégrées actuelles de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et de l'ASFC de 2011-2012 à 2013-2014. Bien que les priorités puissent grandement aider à gérer les ressources humaines et financières, le nombre de priorités (17) est une source d'incertitude quant à l'orientation efficace des activités d'exécution de la loi et du renseignement. Il faut davantage de directives ou de précisions pour établir l'ordre des priorités et pour savoir où centrer les activités et les ressources.

Le Programme du renseignement fournit-il aux intervenants internes et externes des renseignements opportuns, exacts et recevables?

Un renseignement recevable signifie que les décideurs à tous les paliers peuvent l'incorporer dans leurs délibérations. Pour ce faire, il doit être utile et opportunNote de bas de page 5. Les utilisateursNote de bas de page 6 du renseignement sont satisfaits de nombreux produits et ont dit que ceux-ci sont utiles dans le cadre de leur travail, mais qu'ils ne sont pas toujours recevables. L'avis de surveillance est un produit du renseignement tactique qui sert à intercepter les personnes ou les marchandises constituant une menace pour le Canada. Toutefois, bien que la valeur des marchandises saisies compte pour 38,6 % de la valeur totale des saisies de 2010-2011 à 2012-2013, le nombre de saisies de marchandise découlant du renseignement représente 5,2 % de toutes les saisies de marchandiseNote de bas de page 7. À l'heure actuelle, l'ASFC ne rend pas compte des résultats des avis de surveillance de l'immigration issus du renseignement. Tel qu'il est indiqué dans l'Audit des avis de surveillance – Mode des voyageursNote de bas de page 8, les statistiques sur les personnes interceptées et les résultats des examens ne sont pas recueillis. Les résultats des marchandises et des personnes interceptées à la suite d'un renseignement sont essentiels pour définir l'efficacité du renseignement à déterminer les risques liés à la frontière.

Bien que la plupart des produits du renseignement soient utiles, les utilisateurs ont indiqué qu'ils souhaitent également recevoir des produits plus adaptés à leurs besoins, plus accessibles et plus rapides. Les agents de liaison de l'ASFCNote de bas de page 9 notamment veulent connaître la gamme complète de l'orientation et du soutien à leur disposition. Lors des consultations menées dans trois régions auprès des agents des services frontaliers, le personnel de première ligne des points d'entrée veut avoir des séances d'information sur le renseignement plus fréquentes et recevoir plus de produits du renseignement propres à leur point d'entrée ou à leur région. Le Programme du renseignement offre également une orientation et un soutien au personnel de CIC qui se dit satisfait dans l'ensemble des produits du renseignement qu'il reçoit, mais ils ne répondent pas à tous ses besoins, surtout en ce qui a trait au renseignement stratégique.

Bien que le personnel du Programme dans les régions et à l'Administration centraleNote de bas de page 10, de même que les agents de liaison de l'ASFC, fournissent une foule de renseignements tactiques, opérationnels et stratégiquesNote de bas de page 11, un soutien et une orientation, l'équipe chargée de l'évaluation est incapable de désigner un seul secteur ou groupe consacré à la collecte, à l'archivage et à la tenue à jour de l'inventaire de tous les produits de l'ASFC, ce qui fait obstacle à l'accessibilité. Il n'est donc pas possible de se servir des renseignements pour prendre une décision éclairée. De plus, à l'exception des services de l'agent des relations avec les clients offerts expressément aux cadres supérieurs et à la haute direction de l'ASFC et de CIC, l'équipe chargée de l'évaluation n'a pas été en mesure de déterminer un processus clair pour recueillir de l'information sur les besoins particuliers d'un client avant d'élaborer un produit et des services. Bien qu'une fiche de commentaires soit annexée aux produits pour assurer un suivi, les clients la remplissent rarement.

L'utilisation non uniforme et l'absence de surveillance de deux outils importants dont se sert le personnel du renseignement se répercutent sur la capacité de fournir des renseignements opportuns et recevables, ainsi que sur la capacité d'examiner et de surveiller les résultats. Le Système de gestion du renseignement (SGR), utilisé par le personnel du renseignement,  sert à échanger de l'information sur les activités et les résultats et à gérer le déroulement des travaux. Le Système de rapport des occurrences (SRO) est le principal mécanisme que le personnel de première ligne (les agents des services frontaliers), les enquêteurs criminels et les agents d'exécution de la loi dans les bureaux intérieurs utilisent pour transmettre des observations et des indices au Programme du renseignement.

Toutes ces difficultés combinées nuisent à la disponibilité et à l'opportunité des renseignements, ce qui a une incidence sur la façon dont le Programme du renseignement peut aider l'Agence à intercepter les marchandises et les personnes à risque élevé dans le continuum frontalier. Le processus décisionnel fondé sur le renseignement est considéré comme un risque dans le Profil de risque d'entreprise de l'ASFC 2013Note de bas de page 12.

Dans quelle mesure l'intégration des fonctions du Renseignement, de l'Exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et des Enquêtes criminelles contribue-t-elle à une plus grande efficience qui donne des résultats positifs?

Depuis l'intégration, quelques régions ont élaboré de nouveaux processus opérationnels simplifiés et intégrés qui ont le potentiel d'améliorer l'efficience, par exemple la mise sur pied d'unités de triage qui servent de guichet unique pour la réception des renvois et l'attribution des dossiers. Le remaniement à l'Administration centrale en octobre 2012 a permis l'élaboration de nouveaux outils, comme le plan d'action pour le rendement optimal, pour améliorer l'intégration dans l'ensemble du pays. La collaboration des trois secteurs d'activité a contribué au succès des activités d'exécution de la loi.

Efficience et économies réalisées

Les activités du programme sont-elles exécutées avec efficience?

La collecte des données financières et des données sur la mesure du rendement par le Programme du renseignement comporte des lacunes, ce qui limite l'évaluation de l'efficience et des économies réalisées, et par conséquent, de l'« optimisation des ressources » du programme.

Recommandations, et réponse et plan d'action de la direction

Malgré le nombre de produits du renseignement élaborés, il n'existe pas un seul secteur ou groupe consacré à la collecte, à l'archivage et à la tenue à jour de l'inventaire de tous les produits de l'ASFC, ce qui fait obstacle à l'accessibilité. Il n'est donc pas possible de se servir des renseignements pour prendre une décision éclairée.

À la lumière de ces constatations, pour assurer le suivi des produits du renseignement, pour fournir un point de référence aux clients et pour rendre les produits plus accessible pour les clients et les utilisateurs de l'Agence, il est recommandé que :

Recommandation 1 :

La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, accroît la transparence des services du renseignement au sein de l'Agence, notamment en cernant les clients qui pourraient bénéficier des conseils et des produits des services du renseignement, en procédant régulièrement à l'analyse des besoins pour orienter la préparation de produits du renseignement en lien avec les priorités de l'Agence à cet égard et en améliorant le mécanisme qui permet aux clients de donner leur avis sur l'utilité du renseignement. Il y aura aussi des protocoles pour nommer, sauvegarder et retrouver les produits du renseignement ainsi que pour les transmettre aux clients de façon sécuritaire et en temps voulu.

Réponse de la direction

Approuvé. Les programmes de l'exécution de la loi et du renseignement s'assureront que les produits du renseignement sont adaptés aux besoins des clients et facilement accessibles.

Plan d'action de la direction Échéance
Les clients du Programme du renseignement de l'ASFC seront bien définis. Février 2014
Une évaluation des besoins à jour sera effectuée pour chaque groupe de clients distinct. À l'interne : mai 2014
À l'externe : septembre 2014
Les équipes de l'exécution de la loi et du renseignement analyseront les possibilités afin de trouver des outils à la fois économiques et efficaces pour mieux faire connaître les produits, en améliorer la diffusion et la sauvegarde et y faciliter l'accès. Septembre 2014
Les solutions retenues seront mises en œuvre. 31 décembre 2014
Les commentaires des clients sur l'utilité du renseignement seront analysés dans le cadre de l'examen annuel des priorités en matière d'exécution de la loi et de renseignement. Tous les ans

L'utilisation non uniforme et l'absence de surveillance de deux outils importants (le SGR et le SRO) dont se sert le personnel de première ligne et du renseignement se répercutent sur la capacité de fournir des renseignements opportuns et recevables, ainsi que sur la capacité d'examiner et de surveiller les résultats.

Pour faire en sorte que toute l'information soit saisie dans les systèmes, pour veiller à ce que les systèmes soient utilisés de façon uniforme et pour fournir une rétroaction aux agents des services frontaliers sur les renseignements communiqués, il est recommandé que :

Recommandation 2 :

La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, établisse des normes et des politiques nationales bien définies pour utiliser le SGR et le SRO en ce qui a trait aux renseignements de sorte que les pratiques de saisie de données soient uniformes dans l'ensemble de l'Agence.

Réponse de la direction

Approuvé. Les programmes de l'exécution de la loi et du renseignement s'assureront que le système principal de gestion du renseignement est utilisé de façon uniforme afin d'améliorer l'échange de l'information et l'intégrité des données.

Plan d'action de la direction Échéance
Des procédures normales d'exploitation concernant les SGR et SRO seront mises en place pour assurer un usage uniforme, pour que l'information y soit écrite comme il se doit ainsi que de promouvoir la communication bilatérale régulière entre les agents de première ligne et le personnel du renseignement. Décembre 2014

Des régions continuent de fonctionner de la même manière qu'avant la restructuration des secteurs d'activités du Renseignement, des Enquêtes criminelles et de l'Exécution de la loi dans les bureaux intérieurs, tandis que d'autres ont élaboré de nouvelles activités et de nouveaux processus opérationnels.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que :

Recommandation 3 :

La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, détermine de façon claire comment le secteur du renseignement va soutenir les activités de l'exécution de la loi intégrées et efficaces. Il est également recommandé qu'elles élaborent une stratégie de communication pour les cadres supérieurs dans les régions de sorte que toutes les régions puissent atteindre ce but.

Réponse de la direction

Approuvé. Les programmes de l'exécution de la loi et du renseignement continueront de mettre en œuvre des activités à l'appui de l'intégration des trois secteurs d'activité de l'exécution de la loi et du renseignement, comme : la définition de priorités claires; le renouvellement de l'organisation à l'administration centrale et dans les régions; la planification relative aux ressources effectuée en fonction des principaux objectifs des programmes; le renouvellement des formations, des directives et des politiques fondamentales et la communication appuyant le travail d'intégration. Les activités suivantes constituent les prochaines étapes en ce qui concerne la concrétisation de l'intégration :

Plan d'action de la direction Échéance
La présentation de la nouvelle structure organisationnelle des régions. Juin 2014
La présentation du nouveau modèle de centre de triage pour l'exécution de la loi et le renseignement, lequel s'appuie sur la mise en œuvre probante de tels centres dans certaines régions. Ces unités centrales de triage d'information seront établies dans toutes les divisions de l'exécution de la loi et du renseignement régionales qui n'en ont pas encore, et les bonnes pratiques de celles qui sont déjà en place seront intégrées au modèle unique à privilégier. Juin 2014
La vision des trois secteurs d'activité de l'exécution de la loi et du renseignement sera intégrée dans les initiatives permanentes suivantes :
  • communications relatives aux programmes du renseignement, d'enquêtes criminelles et d'exécution de la loi
  • plan de formation relatif à l'intégration des trois secteurs d'activité de l'exécution de la loi et du renseignement
  • cadre stratégique à jour en matière d'exécution de la loi et du renseignement
  • priorités communes de l'ASFC et de CIC en matière d'exécution de la loi et du renseignement
Permanent

Grâce aux priorités intégrées, les cadres disposent d'un outil important pour coordonner les activités et les ressources des secteurs d'activité et donner suite aux priorités de l'ASFC et de CIC. Par contre, le nombre de priorités (17) est jugé trop élevé pour orienter efficacement les activités des programmes d'exécution de la loi et du renseignement. En outre, la plupart des cadres supérieurs ignorent de quelle façon les progrès seront évalués.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que :

Recommandation 4 :

La Direction générale des programmes, en collaboration avec la Direction générale des opérations, donne des directives aux régions sur la façon d'évaluer les progrès par rapport aux priorités.

Réponse de la direction

Approuvé. Les programmes de l'exécution de la loi et du renseignement ont relevé 17 priorités qui représentent les principales menaces à la frontière en lien à l'application de la Loi sur les douanes, de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés et des autres textes législatifs relatifs à la frontière. Les 17 priorités tiennent compte de l'envergure du mandat d'exécution de la loi de l'ASFC et de la nature de la menace qui diffère un peu dans chaque région. Les programmes de l'exécution de la loi et du renseignement utiliseront les éléments de base déjà établis dans le cadre de l'exercice d'établissement des priorités afin de déterminer les résultats attendus et les objectifs de rendement.

Plan d'action de la direction Échéance
Afin de rendre les priorités plus précises, les programmes de l'exécution de la loi et du renseignement travailleront avec les parties prenantes de l'ASFC et CIC à l'établissement d'objectifs, d'activités et de résultats clairs et précis pour chaque priorité. La précision des priorités représente la première étape nécessaire à l'établissement des indicateurs de rendement et garantit que les régions comprennent le déroulement de l'analyse des progrès réalisés en fonction des priorités.   31 mars 2014
Pour analyser les progrès en fonction des objectifs de rendement, les équipes de l'exécution de la loi et du renseignement travailleront avec les équipes internes concernées (p. ex. Division du soutien opérationnel des systèmes, Services frontaliers, Ciblage) afin de dresser la liste des changements qu'il faut apporter aux façons de procéder ou aux systèmes. Juin 2014

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Source : Une vision pour le programme du renseignement à l'ASFC, Direction du renseignement, Direction générale de l'exécution de la loi, ASFC, 5 octobre 2006, p. 4-5. Le document explique l'engagement de l'ASFC à renforcer sa fonction du renseignement et a mené à la rédaction du Plan directeur pour le renouvellement du Programme du renseignement de l'Agence des services frontaliers du Canada, 2009.

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Note de bas de page 2

Source : Rapport ministériel sur le rendement de l'ASFC 2012-2013.

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Note de bas de page 3

Source : Budget principal des dépenses 2013-2014 de l'ASFC par activité de programme et par sous-sous-activité de programme, Direction générale du contrôle de l'ASFC.

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Note de bas de page 4

Il s'agit de l'une des mesures de suivi établies dans le Plan directeur pour le renouvellement du Programme du renseignement de l'Agence des services frontaliers du Canada, 2009.

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Note de bas de page 5

Source : Manuel sur l'analyse et la production du renseignement, février 2013. Rédigé par la Division des opérations et de l'analyse du renseignement, Direction des opérations relatives à l'exécution de la loi et au renseignement, Direction générale des opérations.

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Note de bas de page 6

Les utilisateurs sont les enquêteurs criminels, les agents d'exécution de la loi de l'Immigration dans les bureaux intérieurs et les gestionnaires.

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Note de bas de page 7

Les calculs de la Division de l'évaluation des programmes se fondent sur les données des rapports détaillés sur la mesure du rendement du Renseignement, rapport du 1er avril 2010 au 31 mars 2013. Date de création : 2013-11-14, p.4-5. Division de l'amélioration du rendement des programmes d'exécution de la loi et du renseignement, Direction des programmes d'exécution de la loi et du renseignement, Direction générale des programmes.

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Note de bas de page 8

Source : Audit des avis de surveillance – Mode des voyageurs de l'ASFC, 2013, p. 5-6 (http://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/reports-rapports/ae-ve/2013/altm-asmv-fra.html)

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Note de bas de page 9

Les agents de liaison de l'ASFC sont à l'étranger, repèrent les voyageurs et les marchandises à risque élevé en route vers le Canada et recommande leur admissibilité ou leur interdiction de territoire.

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Note de bas de page 10

Les produits du renseignement sont élaborés principalement par les agents et les analystes du renseignement, surtout des régions, et par les agents de liaison de l'ASFC à l'étranger; ils sont transmis à divers groupes : Administration centrale, régions, agents de liaison de l'ASFC à l'étranger, Citoyenneté et Immigration Canada, partenaires étrangers et partenaires d'exécution de la loi. Une orientation et un soutien sont également offerts à ces groupes.

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Note de bas de page 11

Le renseignement tactique se rapporte à opération ou à une situation d'exécution de la loi précise en cours et aide le décideur à court terme; il est produit et utilisé principalement dans les régions. Le renseignement opérationnel est utilisé par les décideurs, mais il ne s'applique habituellement pas à une opération précise ou à un cas précis, par exemple les méthodes de dissimulation, et il est produit tant par les régions que par l'Administration centrale. Le renseignement stratégique comprend une vaste analyse de l'information à partir de laquelle les politiques sont élaborées et l'orientation de l'exécution de la loi par l'Agence est établie. Le renseignement stratégique est produit principalement par l'AC, mais il s'appuie sur toutes les sources, dont la première ligne. Source : Une vision pour le programme du renseignement à l'ASFC, annexe B, Direction du renseignement, Direction générale de l'exécution de la loi, ASFC, 5 octobre 2006.

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Note de bas de page 12

Source : Profil de risque d'entreprise de l'ASFC 2013, Direction générale des services intégrés, ASFC, p. 34-35.

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