Énoncé des motifs — Décisions provisoires : Feuillards de cerclage en acier (SS 2025 IN)

Chine

Analyse de l’emprise de l’État

[42] Nous verrons ici l’analyse, faite par l’ASFC, de l’emprise du gouvernement de Chine :

• sur le secteur des produits d’acier laminés à plat;
• telle qu’illustrée par ses plans, directives et autres documents stratégiques;
• sur les producteurs d’acier, y compris par la nationalisation;
• par le biais de subventions aux producteurs d’acier;
• telle qu’exercée par ses interventions dans les coûts de production de l’acier.

Emprise du gouvernement de Chine sur le secteur des produits d’acier laminés à plat

[43] L’existence des conditions de l’article 20 dans le secteur chinois des produits d’acier laminés à plat a déjà été établi par l’ASFC, le plus récemment dans les affaires suivantes :

• tôles d’acier au carbone et tôles d’acier allié^{Note de bas de page 16} en 2010;
• feuillards et tôles plats en acier au carbone et en acier allié, laminés à chaud^{Note de bas de page 17}, en 2015;
• acier laminé à froid^{Note de bas de page 18}, en 2018;
• feuilles d’acier résistant à la corrosion^{Note de bas de page 19}, en 2019; et
• feuilles d’acier résistant à la corrosion^{Note de bas de page 20}, en 2023.

[44] L’ASFC a aussi déjà établi qu’un gouvernement pouvait contrôler les prix d’un secteur à l’étude de façon indirecte, en contrôlant ceux de ses principaux intrants^{Note de bas de page 21}. Puisque l’acier laminé à froid est le principal intrant pour la production de FCA, il s’ensuit que la conclusion récente relative à l’article 20 sur l’acier laminé à froid de Chine est hautement pertinente dans l’affaire qui nous intéresse.

[45] L’ensemble des renseignements au dossier pour ces conclusions antérieures et des nouveaux renseignements tirés des propres recherches de l’ASFC tend à appuyer une décision provisoire comme quoi les conditions de l’article 20 sont réunies dans le secteur chinois des produits d’acier laminés à plat.

Plans, directives et autres documents stratégiques sur l’acier

[46] Le gouvernement de Chine accorde beaucoup d’importance à l’industrie sidérurgique. Aussi, il l’encadre, y compris le secteur des produits laminés à plat, par une multitude de plans, directives et autres documents stratégiques dressés par tous ses paliers, dont les suivants :

• En août 2024, le gouvernement de Chine a publié l’avis du bureau général du ministère de l’Industrie et des Technologies de l’information visant à suspendre les travaux de remplacement de la capacité de production sidérurgique, qui suspendait en date du 23 août 2024 tout nouveau plan de remplacement de la capacité de production sidérurgique^{Note de bas de page 22}.
• En août 2023, le gouvernement de Chine a publié le plan de travail pour stabiliser la croissance dans l’industrie sidérurgique pour guider et soutenir l’amélioration de l’offre et de la demande d’acier au pays^{Note de bas de page 23}.
• En mars 2022, le gouvernement de Chine a publié sa feuille de route pour un développement de haute qualité dans l’industrie sidérurgique afin de guider le développement de ladite industrie et d’en rationaliser la structure, dans un souci de progrès technique et de compétitivité au niveau mondial^{Note de bas de page 24}.
• En février 2022, le gouvernement de Chine a publié ses lignes directrices pour une série de fusions et d’acquisitions dans l’industrie sidérurgique nationale visant à [notre traduction de l’anglais sauf avis contraire] « créer des géants de l’acier de calibre mondial et accélérer dans le secteur un développement de haute qualité ». Par ailleurs, il presse les institutions financières de fournir des services financiers complets aux entreprises sidérurgiques qui s’orientent vers des fusions-acquisitions, des ajustements structurels, des transformations ou des mises à niveau^{Note de bas de page 25}.
• En mai 2021, le premier ministre Li Keqiang a déclaré à la réunion du conseil d’État sur la hausse des prix de l’acirer que la Chine devait « s’occuper de la hausse excessive du prix des produits de base et de ses effets secondaires », ces efforts étant nécessaires pour « préserver la bonne marche de l’économie^{Note de bas de page 26}. » Afin de décourager une collusion pour des prix plus élevés, les autorités locales de Shanghai et de Tangshan ont ordonné aux aciéries de fixer leurs prix à des niveaux « raisonnables », sous peine de sanctions sévères.
• En mars 2021, le gouvernement de Chine a publié la partie III de son 14e plan quinquennal, directive qui prévoit des améliorations et autres transformations dans les industries traditionnelles, le tout s’inscrivant dans le plan pour développer la compétitivité industrielle fondamentale, y compris dans le secteur sidérurgique^{Note de bas de page 27}.

[47] L’association chinoise du fer et de l’acier, regroupement industriel clé qui travaille main dans la main avec le gouvernement, se décrit elle-même comme guidée par le Parti et affirme participer à la planification et aux politiques, lois et règlements que nécessite le développement industriel^{Note de bas de page 28}. En octobre 2024, elle a pressé les aciéries de limiter leur production avec discipline, après que les interventions du gouvernement ont fait grimper les prix de l’acier^{Note de bas de page 29}.

[48] D’après les éléments de preuve au dossier en ce qui concerne plus particulièrement l’industrie sidérurgique chinoise, les aciéries chinoises sont fortement encouragées à suivre les directives du gouvernement, sous peine de sanctions de la part des autorités locales et étatiques.

[49] Comme on l’aura compris des politiques susmentionnées, le gouvernement de Chine intervient dans l’industrie sidérurgique, qui comprend le secteur des produits d’acier laminés à plat, en encourageant les fusions et acquisitions pour créer des entreprises sidérurgiques plus imposantes et plus efficaces, afin de guider la croissance de l’industrie. Il exerce aussi une emprise sur l’offre et la capacité de production, ce qui pourrait influer sur le prix de l’acier en Chine.

[50] De l’abondance de renseignements au dossier des conclusions antérieures sur des produits de l’acier, y compris laminés à plat, et des éléments de preuve dont nous venons de parler, l’ASFC conclut que le gouvernement de Chine contrôle son industrie sidérurgique, y compris les producteurs de FCA, en diffusant activement des plans, des directives, des directives, des politiques et des lignes directrices que les producteurs d’acier nationaux doivent suivre.

[51] L’ASFC conclut que l’emprise du gouvernement de Chine sur l’offre et la capacité de production d’acier pourrait bien se traduire par une distorsion des prix de vente. Les plans et directives en vigueur viennent encore corroborer la conclusion que les prix dans le secteur chinois des produits d’acier laminés à plat sont fixés en majeure partie par le gouvernement.

Emprise du gouvernement de Chine sur les producteurs d’acier, y compris par la nationalisation

[52] Beaucoup des plus importants producteurs d’acier de la Chine sont des entreprises d’État (EE).

[53] Comme on le voit dans le tableau, six des dix premiers producteurs d’acier de la Chine sont des EE. China Baowu Group, AnSteel Group et Shougang Group appartiennent à la commission de supervision et d’administration de l’actif, tandis que HBIS Group appartient entièrement au gouvernement de la province de Hebei, que Hunan Steel Group est organisé conjointement par les trois entreprises sidérurgiques de la province de Hunan et que Shandong Steel Group est une EE appartenant conjointement au gouvernement provincial du Shandong et à China Baowu Group^{Note de bas de page 32}.

[54] Par ailleurs, d’autres producteurs d’acier importants ont des liens indirects avec le gouvernement ou font l’objet d’interventions non négligeables de ce dernier. Beaucoup de ces producteurs s’avèrent être des EE^{Note de bas de page 33} et sont installés à proximité de la plupart des producteurs de FCA chinois. Prenons par exemple Tangsteel, filiale de HBIS Group. Il se trouve à moins de 75 km de deux producteurs de FCA, près de Tangshan^{Note de bas de page 34}; autrement dit, l’acier laminé à froid des producteurs EE est facilement accessible aux producteurs de FCA en Chine.

[55] L’ASFC constate qu’une part de plus en plus importante de la production d’acier chinoise passe sous la coupe du gouvernement depuis quelques années, ce dernier poursuivant son objectif de concentrer plus de 60 % de la capacité chez trois à cinq grandes entreprises, compétitives à l’échelle mondiale, d’ici 2025^{Note de bas de page 35}.

[56] Le gouvernement n’ayant pas répondu à la DDR de l’article 20, l’ASFC ne peut évaluer l’ampleur de la nationalisation ni de l’emprise de l’État dans l’industrie des FCA, puisque cette information n’est pas publique. Néanmoins, la présence importante d’EE dans l’industrie sidérurgique en général et le secteur de l’acier laminé à plat en particulier porte à croire que la vente de produits d’acier dépendrait de facteurs autres que les forces du marché, par exemple de l’adhésion aux objectifs stratégiques du gouvernement visant à réduire les prix intérieurs^{Note de bas de page 36}. En conséquence, les prix de vente intérieurs des FCA en Chine seraient probablement très différents dans un marché où jouerait la concurrence. Au final, la présence marquée d’EE dans l’industrie sidérurgique justifie d’affirmer, à l’étape de la décision provisoire, que les conditions de l’article 20 sont réunies dans le secteur chinois des produits d’acier laminés à plat.

Subventions aux fabricants de FCA

[57] La récente notification de subvention présentée par le gouvernement de Chine a été critiquée par le Secrétariat de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) pour son manque de transparence^{Note de bas de page 37}. Néanmoins, les preuves disponibles indiquent que les fabricants de FCA ont reçu ou sont admissibles à recevoir des avantages et du soutien du gouvernement de Chine.

[58] La plaignante a fourni des renseignements sur le subventionnement de l’industrie sidérurgique chinoise, soutenant que celui-ci influence le prix des produits d’acier, dont les FCA^{Note de bas de page 38}. Il ressort de l’analyse de l’ASFC que les programmes de subvention présumés pourraient constituer des contributions financières du gouvernement de Chine ayant conféré un avantage aux producteurs et exportateurs de FCA.

[59] Subventionner la production d’acier permet de facto au gouvernement de Chine d’influencer le prix des produits en aval comme les FCA, puisque les producteurs peuvent alors réduire leurs coûts de production en se procurant des intrants pour moins cher que la valeur marchande. Bref, il est probable que ces subventions faussent le prix de vente intérieur des FCA en Chine. Le subventionnement généralisé de l’industrie sidérurgique, y compris des FCA, appuie la décision provisoire comme quoi les conditions de l’article 20 existent en Chine dans le secteur de l’acier laminé à plat.

Interventions du gouvernement de Chine dans les coûts de production de l’acier

[60] Le gouvernement de Chine prend plusieurs mesures susceptibles de contrôler les coûts des matières premières qui entrent dans la fabrication d’acier. En intervenant dans les intrants en amont, il peut fixer en majeure partie le prix des produits en aval.

[61] D’après les preuves au dossier et comme on le verra ci-dessous, le gouvernement de Chine exerce une emprise sur les intrants des produits d’acier laminés à plat, tels la ferraille d’acier, le minerai de fer et l’acier laminé à froid.

[62] En 2021, devant la perspective de fraude fiscale, le gouvernement de Chine a aboli le remboursement de taxe sur la valeur ajoutée à l’exportation qu’il accordait aux exportateurs de certains produits d’acier, dont ceux laminés à froid. En même temps, il a éliminé les droits à l’importation pour la ferraille et les billettes, augmentant encore davantage, de ce fait, l’offre de ferraille d’acier bon marché au pays^{Note de bas de page 39}. Ces mesures contribuent sur le marché intérieur chinois à une augmentation de l’offre d’acier, qui se traduit par une pression à la baisse sur les prix^{Note de bas de page 40}.

[63] Par ailleurs, le gouvernement de Chine impose un tarif-plafond pour l’électricité produite au charbon; les répercussions sont majeures, puisque les centrales au charbon assurent 60 % de la production et de l’offre énergétiques de la Chine, dont l’industrie sidérurgique est un des plus grands consommateurs industriels^{Note de bas de page 41}.

[64] Les preuves au dossier portent à croire qu’en Chine le prix intérieur des FCA est influencé par le gouvernement, car ce dernier influence également le prix de l’acier laminé à froid, le principal intrant pour la production de FCA. Une étude comparative révèle que les prix intérieurs de l’acier laminé à froid en Chine sont en moyenne 55 % plus bas qu’aux É.-U.^{Note de bas de page 42} et 38 % plus bas que la moyenne mondiale^{Note de bas de page 43}.

[65] Ces interventions du gouvernement sur les coûts de production ont pour effet d’après l’ASFC que les prix intérieurs de l’acier en Chine sont sans doute artificiellement bas, ce qui profite aux producteurs de FCA. En conséquence, les prix de vente intérieurs des FCA en Chine seraient sans doute différents dans un marché où joue la concurrence.

Sommaire de l’analyse de l’emprise du gouvernement

[66] L’ASFC avait déjà établi par des décisions passées que les mesures, les politiques et les intérêts du gouvernement de la Chine dans l’industrie sidérurgique, par ses contrôles et par la nationalisation, se trouvaient à fixer en majeure partie les prix de l’acier en général et de l’acier laminé à plat en particulier dans la branche de production chinoise, et que ces prix auraient été différents dans un marché où joue la concurrence.

[67] Plus précisément, l’ASFC a déjà donné des avis sur quatre produits d’acier laminés à plat : les tôles, les feuilles d’acier laminées à chaud, les feuilles d’acier laminées à froid, et les feuilles d’acier résistant à la corrosion.

[68] Le gouvernement de Chine exerce une emprise sur l’industrie sidérurgique en général, mais aussi sur le secteur de l’acier laminé à plat en particulier, avec divers plans, directives et autres documents stratégiques qui ont une incidence sur les producteurs de FCA. Les producteurs de FCA chinois sont fortement encouragés à respecter les politiques macroéconomiques de leur gouvernement, y compris les mesures relatives à la capacité de production d’acier; ainsi, dans les décisions d’entreprise, les directives et des mandats gouvernementaux entrent en conflit avec le jeu de l’offre et de la demande.

[69] En Chine, le gouvernement possède et contrôle largement les fabricants d’acier, y compris les fabricants d’acier laminé à froid. Comme on l’a vu dans les sections précédentes, les mesures, politiques et directives du gouvernement de Chine se conjuguent pour exercer une pression à la baisse sur les prix intérieurs de l’acier. Aussi, les fabricants du secteur privé sont obligés de réduire leurs prix pour demeurer compétitifs face aux EE.

[70] Par ailleurs, le subventionnement de l’industrie sidérurgique en général et du secteur des produits d’acier laminés à plat en particulier, témoigne que le gouvernement de Chine a l’intention d’exercer un contrôle afin de maintenir les prix intérieurs à un niveau donné. Ces subventions permettent aux producteurs d’acier de vendre aux producteurs de FCA pour moins cher que la juste valeur marchande, et ces derniers à leur tour peuvent vendre à des prix faussés. C’est un facteur pour conclure que les conditions de l’article 20 existent dans le secteur de l’acier laminé à plat.

[71] Par des interventions diverses, le gouvernement de Chine influence aussi le prix des intrants des FCA, comme la ferraille d’acier, le minerai de fer et l’acier laminé à froid, sans oublier l’énergie.

[72] Toutes ces politiques et mesures du gouvernement ont pour effet cumulatif d’influencer les prix dans le secteur de l’acier laminé à plat en Chine.

Analyse des prix

[73] Les prix intérieurs chinois des FCA ne sont pas accessibles au public. Aux fins de décision provisoire, quatre exportateurs, dont deux de la Chine, ont fourni des bases de données sur leurs ventes intérieures.

[74] Comme on l’a vu dans la section précédente, l’ASFC a constaté que le gouvernement de Chine influençait également le prix des intrants des FCA, comme l’acier laminé à froid. Elle s’est donc engagée dans une analyse des prix de l’acier laminé à froid, comparant ceux du marché intérieur chinois avec ceux ailleurs dans le monde au moyen de données publiques et aussi de prix fournis par les producteurs de la Corée du Sud et du Vietnam ayant fait des réponses essentiellement complètes à la DDR en dumping. ^{Note de bas de page 44} Il ressort de cette analyse que les prix de l’acier laminé à froid ne sont pas les mêmes en Chine que sur les marchés des É.-U., de la Corée du Sud et du Vietnam, où joue la concurrence.

[75] De plus, l’ASFC a comparé les prix intérieurs des FCA en Chine avec ceux dans les autres pays visés, d’après les données des exportateurs qui avaient fait des réponses essentiellement complètes à sa DDR en dumping. Puisque l’ASFC n’a reçu de réponse essentiellement complète d’aucun exportateur de Türkiye, elle a concentré son analyse comparative sur les prix des FCA en Chine, en Corée du Sud et au Vietnam. Il en ressort que les prix intérieurs de la Chine sont sensiblement différents de ceux déterminés sur les marchés concurrentiels de la Corée du Sud et du Vietnam.

[76] De l’analyse comparative avec les prix ailleurs dans le monde, il ressort que les prix de l’acier laminé à froid et des FCA en Chine auraient été différents dans un marché concurrentiel.

Résultats provisoires de l’enquête en vertu de l’article 20

[77] D’après l’analyse de l’ASFC, l’ampleur des politiques et initiatives macroéconomiques du gouvernement de la Chine fournit une base factuelle convaincante pour affirmer que ce dernier pourrait influencer le secteur national de l’acier laminé à plat. De plus, les prix intérieurs des FCA en Chine ne semblent pas ceux auxquels on s’attendrait sur un marché concurrentiel.

[78] Pour sa décision provisoire sur le dumping, l’ASFC est d’avis qu’en Chine les prix intérieurs dans le secteur de l’acier laminé à froid sont fixés en majeure partie par le gouvernement et qu’ils seraient différents dans un marché où joue la concurrence.

[79] À la phase finale de l’enquête en dumping, l’ASFC poursuivra son enquête en vertu de l’article 20 et son travail de vérification et d’analyse des renseignements pertinents.

Vietnam

[80] Déjà au début des enquêtes, l’ASFC avait assez d’éléments de preuve, les uns apportés par la plaignante et les autres découlant de ses propres recherches, pour justifier l’ouverture d’une enquête en vertu de l’article 20 visant à apprécier dans quelle mesure le gouvernement du Vietnam intervenait dans les prix de l’acier laminé à froid, qui comprend les FCA. Les renseignements portaient à croire que toutes ces politiques et mesures du gouvernement avaient pour effet cumulatif d’influencer les prix dans le secteur de l’acier laminé à plat au Vietnam. Par conséquent, l’ASFC a adressé des DDR en vertu de l’article 20 au gouvernement du Vietnam et à tous les producteurs et exportateurs connus de FCA de ce pays, pour savoir dans quelle mesure le gouvernement participait à la détermination des prix intérieurs dans le secteur industriel de l’acier laminé à plat.

[81] L’ASFC a étudié la réponse à la DDR de l’article 20 de l’exportateur vietnamien Sam Hwan Vina Co., Ltd.^{Note de bas de page 45}, la réponse à la DDR de l’article 20 et à la DDR supplémentaire du gouvernement du Vietnam^{Note de bas de page 46}, ainsi que les données de la Vietnam Steel Association sur les prix de acier laminé à plat^{Note de bas de page 47}.

[82] Comme nous venons de le voir, l’ASFC considère que les FCA font partie du secteur de l’acier laminé à plat; celui-ci sera donc le secteur à l’étude pour l’enquête en vertu de l’article 20.

Analyse de l’applicabilité de l’article 20

[83] Les facteurs suivants sont les principaux que l’ASFC a examinés pour juger si, au Vietnam, les prix intérieurs étaient fixés en majeure partie par le gouvernement :

• les plans, directives et autres documents stratégiques du gouvernement du Vietnam sur l’acier;
• l’emprise et le statut de propriétaire du gouvernement du Vietnam dans l’industrie sidérurgique;
• la conclusion déjà rendue par l’ASFC dans Acier laminé à froid (CRS 2018 IN^{Note de bas de page 48}) comme quoi les conditions de l’article 20 existaient dans le secteur de l’acier laminé à plat, les FCA étant surtout fabriqués à partir d’acier laminé à froid;
• l’emprise du gouvernement sur les principaux acheteurs de FCA; et
• le subventionnement de l’industrie sidérurgique.

[84] Les éléments de preuve examinés par l’ASFC dans la phase préliminaire des enquêtes concernant les lois et les instruments administratifs pertinents du gouvernement du Vietnam ainsi que la nationalisation des producteurs d’acier laminé à plat ne tendent pas à corroborer l’affirmation que les prix au Vietnam dans ce secteur sont fixés en majeure partie par le gouvernement. Les résultats des analyses de prix effectuées par l’ASFC dans cette même phase n’indiquent pas non plus que les prix de l’acier laminé à chaud ou à froid ni des FCA auraient été différents dans un marché concurrentiel. Pour être plus précis, les comparaisons révèlent systématiquement que les prix de l’acier laminé à plat au Vietnam sont dans les normes mondiales.

Résultats provisoires de l’enquête en vertu de l’article 20 – Vietnam

[85] L’ASFC n’est pas d’avis qu’au Vietnam les prix dans le secteur de l’acier laminé à plat sont fixés en majeure partie par le gouvernement, ni qu’ils seraient différents dans un marché concurrentiel. Par conséquent, elle estime que les conditions de l’article 20 n’étaient pas réunies dans le secteur vietnamien de l’acier laminé à plat au cours de la PVE.

[86] À la phase finale de l’enquête en dumping, l’ASFC poursuivra son enquête en vertu de l’article 20 et son travail de vérification et d’analyse des renseignements pertinents. Elle pourra en conclure, ou bien que les conditions énoncées à l’article 20 de la LMSI sont présentes dans le secteur vietnamien de l’acier laminé à plat (lequel comprend les FCA), ou bien que les valeurs normales peuvent être calculées selon les prix de vente intérieurs et les coûts au Vietnam.