Énoncé des motifs — Décision définitive : Certains fils en acier au carbone et allié (SW 2025 IN)

Analyse du contrôle gouvernemental

[47] Cette section présente l’analyse de l’ASFC de l’étendue du contrôle du gouvernement de la Chine sur le secteur des profilés d’acier en Chine, en examinant ce qui suit :

• le contrôle du gouvernement de la Chine sur le secteur des profilés d’acier constaté lors d’enquêtes précédentes;
• les plans, directives et autres documents de politique sur l’acier;
• la propriété et le contrôle des fabricants d’acier par le gouvernement de la Chine;
• l’octroi de subventions par le gouvernement de la Chine aux fabricants de fils en acier; et
• l’influence du gouvernement de la Chine dans le coût de production de l’acier.

Contrôle du gouvernement de la Chine sur le secteur des profilés d’acier constaté lors d’enquêtes précédentes

[48] L’ASFC a déjà déterminé que les conditions énoncées à l’article 20 existent dans le secteur des profilés d’acier en Chine à quatre reprises dans les procédures suivantes :

• l’enquête sur les fils d’acier galvanisés^{Note de bas de page 38} en 2013;
• l’enquête sur les barres d’armature pour béton^{Note de bas de page 39} en 2014;
• le réexamen de barres d’armature pour béton^{Note de bas de page 40} en 2018;
• plus récemment dans l’enquête sur le fil machine^{Note de bas de page 41} en 2024.

[49] L’ASFC a déjà conclu qu’un gouvernement peut contrôler indirectement les prix du secteur visé par l’enquête en contrôlant les prix des intrants primaires. Étant donné que le fil machine est le principal intrant dans la production de fils, la récente conclusion en vertu de l’article 20 sur les fils machines en Chine est très pertinente dans le contexte de la présente affaire.

[50] La quantité importante de renseignements au dossier pour ces constatations précédentes appuie la conclusion que le gouvernement détermine en grande partie les prix dans le secteur des profilés d’acier de la Chine.

Plans, directives et autres documents de politique sur l’acier

[51] L’industrie sidérurgique est considérée comme une industrie clé par le gouvernement de la Chine, y compris le secteur des profilés d’acier. À ce titre, elle est assujettie à divers plans, directives et autres documents de politique publiés par tous les ordres de gouvernement de la Chine.

[52] Cette surveillance réglementaire est constante et omniprésente. Par exemple, bien qu’elle soit de l’industrie, l’association sidérurgique de Chine est très proche de l’État; elle se dit guidée par la ligne du Parti et prétend participer à la planification du développement industriel ainsi qu’à l’élaboration des politiques, lois et règlements connexes^{Note de bas de page 42}. Elle va jusqu’à faire des interventions précises sur le marché; ainsi en octobre 2024, elle a pressé les aciéries de se discipliner en limitant leur production, après que des mesures de stimulation étatiques ont poussé les prix de l’acier à la hausse^{Note de bas de page 43}.

[53] Parmi les documents de politiques récents qui revêtent une certaine importance, citons les suivants.

Plan de travail pour stabiliser la croissance (2025-2026)

Septembre 2025 a marqué le lancement d’un nouveau plan de travail pour l’exploitation stable et la mise à niveau structurelle de l’industrie sidérurgique. Ce plan fixe autour de 4 % l’objectif biennal moyen de croissance de la production à valeur ajoutée^{Note de bas de page 44}. Il insiste aussi beaucoup plus sur la qualité, l’efficacité et la conformité environnementale, exigeant notamment que soient accomplies d’ici la fin de 2025 des mises à niveau qui feraient que plus de 80 % de la capacité de production d’acier soit à très faibles émissions^{Note de bas de page 45}.

Suspension des remplacements de capacité (août 2024)

Par son avis du bureau général du ministère de l’Industrie et des Technologies de l’information sur la suspension des travaux de remplacement de capacité de production dans l’industrie sidérurgique, le gouvernement de la Chine a suspendu à compter du 23 août 2024 tous les nouveaux plans de remplacement de la capacité de production d’acier^{Note de bas de page 46}. Il voulait ainsi combler les lacunes qui avaient permis à l’expansion des capacités de se poursuivre en dépit des objectifs stratégiques.

Plan de travail pour stabiliser la croissance (2023-2024)

Diffusé en août 2023, ce plan annonçait une transition officielle pour recentrer l’industrie sidérurgique sur la qualité et le développement durable plutôt que sur le volume seul, tout en s’attaquant aux problèmes de la suroffre et de la faiblesse de la demande. Ce plan fixait l’objectif annuel moyen de croissance de la production industrielle à valeur ajoutée à 3,5 % pour 2023 et autour de 4 % pour 2024. Ses principales mesures visaient à mieux contrôler la capacité de production en limitant sévèrement les nouveaux projets, en accélérant les mises à niveau technologiques (p. ex. promotion des fours électriques à arc) et en améliorant la sécurité des matières premières^{Note de bas de page 47}.

Feuille de route pour un développement axé sur la qualité (mars 2022)

Le gouvernement de la Chine a publié sa feuille de route pour un développement de l’industrie sidérurgique axé sur la qualité afin de rationaliser la structure de l’industrie, dans une optique de progrès technique et de compétitivité au niveau mondial^{Note de bas de page 48}.

Lignes directrices sur le regroupement (février 2022)

Le gouvernement de la Chine a publié des lignes directrices pressant l’industrie sidérurgique de se regrouper à force de fusions et acquisitions, pour former des géants sidérurgiques de calibre mondial et accélérer un développement de haute qualité^{Note de bas de page 49}. Il a également pressé les institutions financières de tout faire pour faciliter ce processus de fusions-acquisitions et d’ajustements structurels^{Note de bas de page 50}.

Directive sur le contrôle des prix (mai 2021)

Le premier ministre Li Keqiang a abordé la hausse des prix de l’acier, indiquant qu’il faudrait faire des efforts pour contrer la hausse débridée du prix des produits de base avec ses dommages indirects, et maintenir le bon fonctionnement de l’économie^{Note de bas de page 51}.

14e Plan quinquennal (2021-2025)

Ce plan situe la transformation des industries traditionnelles et les améliorations à la disposition et à la structure des industries de matières premières (dont l’acier) au cœur de la stratégie pour bâtir une puissance manufacturière^{Note de bas de page 52}. Il décrit le passage à la croissance axée sur l’innovation et au développement de haute qualité, lequel exige que l’industrie sidérurgique améliore la qualité de ses produits, augmente le taux d’auto-approvisionnement quant aux ressources en fer, et s’applique à fournir des matériaux d’acier spécialisés haut de gamme.

[54] Comme le montrent les politiques ci-dessus, le gouvernement de la Chine influence dans l’industrie sidérurgique, y compris le secteur des profilés d’acier, en augmentant les fusions et acquisitions afin de créer des entreprises sidérurgiques plus grandes et plus efficaces pour guider la croissance de l’industrie. Le gouvernement de la Chine exerce également un contrôle sur la capacité sidérurgique et l’approvisionnement en acier, ce a une incidence sur le prix de l’acier en Chine.

[55] Compte tenu de la quantité considérable de renseignements au dossier des conclusions antérieures relatives aux produits de l’acier, y compris le secteur des profilés d’acier, et des éléments de preuve mentionnés ci-dessus, l’ASFC constate que le gouvernement de la Chine publie activement des plans, des directives, des politiques et des lignes directrices à l’intention de ses producteurs d’acier nationaux afin de contrôler son industrie sidérurgique, y compris les producteurs de fils en acier.

[56] L’ASFC juge que les plans et les directives du gouvernement de la Chine sur l’acier appuient la conclusion qu’en Chine, les prix dans le secteur des profilés d’acier sont fixés en majeure partie par l’État.

Propriété et contrôle des fabricants d’acier par le gouvernement de la Chine

[57] Le gouvernement de la Chine continue d’être un propriétaire majeur et d’exercer une forte emprise dans son industrie sidérurgique nationale, jusqu’aux fabricants de produits en aval comme les fils machine et les fils d’acier.

[58] La plupart des gros fabricants d’acier en Chine sont des entreprises d’État (EE), ce qui assure au gouvernement une influence incomparable sur la production et l’orientation stratégique du secteur. On le voit ci-dessous : En 2024, six des dix principaux producteurs d’acier en Chine (en volume) étaient des EE, ce qui représente environ 30 % de la production d’acier totale du pays cette année-là.

[59] China Baowu Group, AnSteel Group et Shougang Group appartiennent directement à la commission de supervision et d’administration des biens de l’État (SASAC), une administration spéciale du conseil d’État de la République populaire de Chine, tandis que HBIS Group appartient exclusivement au gouvernement provincial du Hebei^{Note de bas de page 55}. Grâce à cette structure, le gouvernement de la Chine peut imposer et faire respecter des plans industriels précis, orienter les investissements, et instrumentaliser les EE pour atteindre les objectifs économiques et stratégiques nationaux, en supplantant les considérations purement commerciales.

Regroupement et contrôle indirect

[60] Le gouvernement de la Chine favorise activement la concentration de l’industrie pour augmenter sa part du marché sidérurgique. Il alimente directement la croissance rapide de China Baowu Group. L’expansion de cette EE est mue par des acquisitions comme celles de Shandong Iron and Steel Group et de SD Steel Rizhao Co. Ltd. à la fin de 2023, qui ont consolidé son rôle de premier plan dans l’industrie nationale^{Note de bas de page 56}. Bien que les dix premières sociétés sidérurgiques ne représentent encore que 44 % de la production nationale totale, cet effort de regroupement concerté vise à réaliser un but à long terme du gouvernement – concentrer 60 % de la capacité sidérurgique du pays entre les mains de ses dix principaux fabricants d’acier d’ici la fin de 2025^{Note de bas de page 57}.

[61] En outre, le gouvernement n’exerce pas son influence que là où il est propriétaire direct. D’autres producteurs d’acier en Chine de premier plan, ou bien ont aussi des liens indirects avec le gouvernement, ou bien font l’objet d’interventions non négligeables de sa part. Par exemple, bien que Shagang Group soit généralement considéré comme une entreprise privée, son régime de propriété comprend des antécédents de ventes de capitaux propres à la SASAC du Jiangsu et à un syndicat qui était contrôlé par le gouvernement de la Chine. Il a fait l’acquisition d’entités associées à l’État^{Note de bas de page 58}, et compte des membres du gouvernement national dans son équipe de direction comme à son conseil d’administration^{Note de bas de page 59}.

Respect des politiques sur les produits en aval

[62] La présence de l’État est tout aussi importante sur les marchés en aval. Beaucoup des EE productrices d’acier fabriquent aussi des produits en aval, comme des fils machine et des fils d’acier. Ainsi China Baowu Group, le premier producteur d’acier en Chine, est aussi un producteur non négligeable de profilés d’acier (fils machine et fils d’acier compris^{Note de bas de page 60}). Être une EE garantit la conformité aux mandats et aux politiques.

[63] Plusieurs producteurs de fils machine et de fils d’acier ont déclaré publiquement leurs liens avec le gouvernement de la Chine et leur engagement à respecter ses politiques^{Note de bas de page 61}.

[64] Dans la présence importante d’EE dans le secteur de l’acier en général et des profilés d’acier en particulier, l’ASFC voit un signe que les ventes de produits comme le fil d’acier pourraient être influencées par des facteurs autres que le marché, tel l’impératif d’atteindre les objectifs stratégiques du gouvernement. La présence importante d’EE appuie la conclusion que les prix dans le secteur des profilés d’acier en Chine sont fixés en majeure partie par l’État.

Subventions aux fabricants de fils d’acier

[65] Le gouvernement de la Chine accorde toujours à son industrie sidérurgique, fabricants de fils machine compris, autant de subventions massives qui déforment le marché. Ce fait a été mis en évidence dans plusieurs enquêtes et rapports internationaux sur le commerce, dont l’examen du département du Commerce des États-Unis relatif à l’expiration de ses conclusions sur les fils machine en acier au carbone et certains fils machine en acier allié originaires de Chine (août 2025^{Note de bas de page 62}) et la conclusion définitive de dumping de l’ASFC sur certains fils machine de Chine (septembre 2024^{Note de bas de page 63}).

[66] L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a elle-même conclu qu’on avait un marché sidérurgique mondial déformé par des forces autres que celles du marché, où les producteurs non subventionnés ne pouvaient pas combattre à armes égales^{Note de bas de page 64}. D’après le rapport de l’OCDE intitulé en anglais The drivers and impacts of subsidies to steel firms, le gouvernement de la Chine accorde toujours à son industrie sidérurgique nationale une aide financière exceptionnellement forte qui déforme les marchés mondiaux et exacerbe la surcapacité. Cette aide financière, qui prend surtout la forme de subventions en espèces, de prêts à des taux d’intérêts plus bas que ceux du marché et d’allégements fiscaux pour les entreprises, s’adresse hors de toute proportion aux entreprises d’État, de grande taille ou très endettées^{Note de bas de page 65}.

[67] La notification de subvention présentée par le gouvernement de la Chine en septembre 2021 a été critiquée par le Secrétariat de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) pour son manque de transparence^{Note de bas de page 66}. Malgré cela, les preuves disponibles montrent que les fabricants de fils d’acier en Chine ont reçu un soutien de l’État sous plusieurs formes, que nous allons voir.

Fusions ordonnées par l’État

China Baowu Steel, le plus grand fabricant d’acier en Chine, a bénéficié d’un soutien massif de l’État quand il a été créé en 2016, par la fusion de Baosteel Group Corporation et de Wuhan Iron and Steel Corporation^{Note de bas de page 67}. Ce soutien s’est poursuivi ensuite par des transferts de capitaux propres (souvent gratuits), telles les acquisitions de Sinosteel Group (2022^{Note de bas de page 68}), de Xinyu Iron & Steel Group Co., Ltd. (2022^{Note de bas de page 69}), de Taiyuan Iron & Steel Group Co., Ltd (TISCO) (2020^{Note de bas de page 70}) et de Magang Group Holding Company Limited (Maasteel) (2019^{Note de bas de page 71}),

Aide financière directe de l’État

Le gouvernement du Hebei s’est doté d’une caisse pour la transformation et la mise à niveau de l’industrie de l’acier. En tant qu’EE de ce même gouvernement, HBIS a bénéficié d’un soutien direct de l’État en 2020 pour mettre à niveau et améliorer ses opérations^{Note de bas de page 72}. Les preuves disponibles montrent aussi que les producteurs de fils d’acier en Chine obligés de faire des rapports publics ont reçu du gouvernement de la Chine des subventions directes avoisinant les 198 M$ US en 2023^{Note de bas de page 73}. La même année, les producteurs de fils machine en acier en Chine ont touché 120 M$ US en subventions^{Note de bas de page 74}. Compte tenu que les chiffres que nous avons ici se limitent aux entreprises obligées de faire des rapports publics, la valeur réelle des subventions touchées est sans doute bien supérieure.

Soutien au titre des politiques stratégiques

Propriété exclusive de la SASAC, Shougang a reçu un financement direct du gouvernement central autant que de celui de Beijing. L’ASFC note que Shougang est inscrit au 14e plan quinquennal de Beijing (2021-2025), ce qui implique un soutien financier massif pour atteindre les objectifs politiques et stratégiques de la ville^{Note de bas de page 75}.

[68] L’ASFC reconnaît que, bien que le montant total des subventions accordées aux exportateurs en Chine dans la PVE ne soit pas clair faute d’une réponse du gouvernement de la Chine à sa DDR, ce dernier a toujours offert des subventions directes aux EE dans l’industrie sidérurgique en général et le secteur des profilés d’acier en particulier.

[69] Subventionner la production d’acier permet au gouvernement de la Chine d’influencer le prix des produits en aval comme les fils d’acier, puisque les producteurs peuvent alors réduire leurs coûts de production en se procurant des intrants pour moins cher que la valeur marchande. Par conséquent, il est probable que ces subventions faussent le prix de vente intérieur des fils d’acier en Chine. Le subventionnement généralisé de l’industrie sidérurgique, dont fait partie le secteur des profilés d’acier, appuie la conclusion voulant qu’en Chine les prix dans ce même secteur soient fixés en majeure partie par l’État.

Influence du gouvernement de la Chine sur les coûts de production de l’acier

[70] Plusieurs démarches du gouvernement de la Chine influencent le coût des matières premières qui entrent dans la fabrication de l’acier. En influençant les intrants en amont, le gouvernement peut fixer en majeure partie le prix des produits en aval, comme les fils d’acier.

[71] Le gouvernement exerce une influence énorme sur le prix du minerai de fer. Il applique activement des politiques pensées pour réduire le coût de cet intrant essentiel pour les fabricants d’acier nationaux, sécurisant ainsi leur approvisionnement. Afin de stabiliser le marché et de maintenir des prix raisonnables, la commission nationale pour le développement et la réforme – l’organisme gouvernemental central responsable des plans nationaux de développement économique et social – aura maintenu sa politique de supervision étroite du marché tout au long de 2024 et 2025. Depuis sa mise en garde (2023) contre l’inflation artificielle et l’accaparement, la commission n’a cessé de répéter qu’elle interviendrait pour freiner toute hausse « déraisonnable » des prix du minerai de fer, et elle enjoint aux sociétés de négoce d’éviter de gonfler les prix en accumulant des stocks^{Note de bas de page 76}.

[72] Un important développement institutionnel fut la création du groupe des ressources minérales de la Chine (CMRG) en juillet 2022. Cette EE centrale est devenue la force dominante sur le marché d’importation du minerai de fer en Chine, qui se chiffre à 130 G$ US. En date de juin 2025, le CMRG aurait représenté plus de la moitié des fabricants d’acier en Chine dans les négociations avec les fournisseurs mondiaux^{Note de bas de page 77}. Il a été fondé avec plusieurs objectifs :

• Regrouper les achats de minerai de fer d’environ 20 des plus grands fabricants d’acier de la Chine^{Note de bas de page 78}.
• Renforcer le pouvoir de négociation des producteurs d’acier en Chine dans l’approvisionnement en minerai de fer au niveau mondial^{Note de bas de page 79}.
• Centraliser les droits d’importation de minerai de fer détenus par l’État sous la coupe du CMRG^{Note de bas de page 80}.
• Gérer les investissements de la Chine dans l’exploitation minière à l’étranger, qui sont estimés à 4,3 G$ US^{Note de bas de page 81}.

[73] En concentrant le pouvoir d’achat, le CMRG exerce une pression à la baisse sur les prix du minerai de fer, réduisant ainsi les coûts de production des aciéries en Chine.

[74] Pour l’ASFC, ces mesures prouvent l’influence du gouvernement de la Chine sur le minerai de fer; ce dernier porte les prix intérieurs de l’acier à des niveaux qui peuvent être artificiellement bas, au bénéfice des producteurs de fils d’acier.

Sommaire de l’analyse de l’emprise du gouvernement

[75] L’ASFC avait déjà établi par des décisions passées que les prix de l’acier et des profilés d’acier en Chine étaient fixés en majeure partie par l’État et auraient été différents dans un marché où joue la concurrence.

[76] Plus précisément, l’ASFC a déjà émis des avis à l’égard de trois produits d’acier dans le secteur des profilés d’acier, à savoir le fil d’acier galvanisé, les barres d’armature pour béton et le fil machine.

[77] Le gouvernement de la Chine exerce un contrôle sur l’industrie sidérurgique en général, mais aussi sur le secteur des profilés d’acier en particulier, par le biais de divers plans, directives et autres documents de politique qui ont une incidence sur les producteurs de fils en acier. Lorsqu’ils prennent des décisions d’entreprise, les producteurs de Chine de fils en acier doivent respecter les politiques macroéconomiques du gouvernement de la Chine, y compris les mesures liées à la capacité de production d’acier et aux fusions et acquisitions. Par conséquent, les décisions des entreprises fondées sur la dynamique du marché de l’offre et de la demande entrent en concurrence avec les directives et les mandats du gouvernement de la Chine.

[78] Le gouvernement de la Chine détient une propriété et un contrôle importants sur les fabricants d’acier, y compris les fabricants de fils machines et de fils en acier, en Chine. La présence d’entreprises d’État et contrôlées par l’État qui produisent de l’acier oblige les entreprises privées fournissant de l’acier à concurrencer ces entreprises qui exercent leurs activités dans des conditions non marchandes.

[79] De plus, le subventionnement de l’industrie sidérurgique en général, et du secteur des profilés en acier en particulier, démontre l’intention du gouvernement de la Chine d’exercer un contrôle pour maintenir les prix intérieurs à un certain niveau. Ces subventions permettent aux fabricants d’acier de vendre leurs produits à des prix inférieurs à la juste valeur marchande aux producteurs de fils en acier, qui à leur tour sont en mesure de vendre leurs produits à des prix faussés.

[80] Par diverses actions et mesures, le gouvernement de la Chine influence également le prix du minerai de fer un intrant clé dans la production d’acier.

[81] Dans l’ensemble, l’impact cumulatif des politiques et des mesures du gouvernement de la Chine indique que ce dernier détermine en grande partie les prix dans le secteur des profilés d’acier en Chine.

Analyse des prix

[82] Aux fins de décision définitive, 12 exportateurs dont quatre de la Chine ont fourni des bases de données complètes et vérifiées sur leurs ventes intérieures. L’ASFC a aussi reçu des renseignements sur les prix aux États-Unis de la part de Davis Wire.

[83] L’ASFC a comparé les prix intérieurs du fil d’acier de la Chine avec ceux d’autres pays. Elle a procédé par modèle, en se fondant sur les caractéristiques clés des produits, pour tenir compte des différences entre les assortiments de produits offerts dans les différents pays.

[84] Il ressort de l’analyse de l’ASFC que les prix des fils en acier sont systématiquement beaucoup plus bas en Chine que dans les autres pays. Les plaignantes ont fourni leur propre analyse des prix par modèle, qui donne sensiblement les mêmes résultats que celle de l’ASFC.

[85] Les plaignantes ont également fourni un prix de référence pour les fils machine, l’intrant clé dans la production de fils d’acier. Ce prix montre que les fils machine sont systématiquement beaucoup moins chers en Chine que sur n’importe quel autre marché.

[86] Dans l’ensemble, on voit que les prix intérieurs dans le secteur des profilés d’acier en Chine seraient différents dans un marché concurrentiel.

Facteurs liés à la SPM

[94] Les principales conditions de la SPM étaient les suivantes :

• Achats gouvernementaux à des prix plafonds établis;
• Conditions économiques instables;
• Intrants aux prix faussés en raison des fils machines importés de Russie et de Chine en Türkiye; et
• Programmes de soutien gouvernementaux.

Achats gouvernementaux aux prix plafonds établis

[95] La preuve au dossier montre que plusieurs ministères en Türkiye sont tenus, en vertu d’un décret présidentiel, de fournir des prix plafonds auxquels ils achèteront des intrants, y compris des fils en acier, pour les grands projets d’infrastructure^{Note de bas de page 82}.

[96] Le ministère de la Défense nationale et le ministère de l’Environnement, de l’Urbanisation et du Changement climatique ont établi un prix plafond de 28,50 livres turques (TRY) par kilogramme pour le fil d’acier galvanisé en 2024. Des preuves ont également été présentées selon lesquelles le gouvernement turc planifie plusieurs projets de développement qui devraient avoir lieu au cours des prochaines années pour un coût total de plus de 1 billion de TRY (35 milliards de dollars canadiens). Le ministère de l’Environnement, de l’Urbanisation et du Changement climatique susmentionné jouera un rôle clé dans le cadre de ces projets^{Note de bas de page 83}.

[97] Un prix plafond pourrait constituer un facteur relatif à la SPM parce qu’en imposant un prix plafond à certains produits, les producteurs pourraient ne pas être en mesure de vendre des fils en acier au pays à un grand acheteur (le gouvernement) au taux du marché et seront obligés de se contenter de prix inférieurs à ceux qu’ils pourraient obtenir ailleurs. Par ailleurs, un prix plafond peut également encourager un producteur à vendre au prix affiché, même s’il est supérieur au taux actuel du marché.

[98] Le gouvernement de la Türkiye estime que les projets du secteur public représentaient environ 13,9 % de tous les projets de construction en Türkiye en 2024^{Note de bas de page 84}. L’ASFC a analysé les réponses des exportateurs et n’a trouvé aucune preuve que ceux-ci aient vendu des fils en acier à ces prix ou à des entités gouvernementales pendant la PVE. De plus, les prix de vente réalisés par les exportateurs ne semblaient pas être influencés par ces prix plafonds.

[99] Puisque ces prix plafonds ne s’appliquent qu’à un petit nombre de projets et ne semblent avoir eu aucun effet sur les prix de vente globaux des fils d’acier en Türkiye, l’ASFC conclut qu’ils ne contribuent à aucune SPM dans le secteur des fils d’acier en Türkiye.

Conditions économiques volatiles

[100] Des preuves au dossier montrent qu’une situation d’hyperinflation existait en Türkiye pendant la PVE. Les plaignantes ont fait état des exigences générales qui doivent exister pour qu’un pays soit considéré dans un environnement hyperinflationniste, puis ont fourni des preuves à l’appui de la façon dont l’économie turque satisfait à ces exigences, comme les taux d’inflation en Türkiye^{Note de bas de page 85}.

[101] De plus, plusieurs grands cabinets comptables et banques sont d’avis que la Türkiye se trouve dans une situation hyperinflationniste qui a commencé en 2022 et qui a perduré durant la PVE^{Note de bas de page 86}.

[102] Le gouvernement de la Türkiye a pris plusieurs mesures en réponse à cette situation, mais la preuve montre que bon nombre de ces mesures n’ont eu aucun effet sur l’élimination de la crise inflationniste ou qu’elles ont eu un effet contraire. Par exemple, le gouvernement de la Türkiye a réduit les taux d’intérêt, sous-déclaré l’inflation et interdit aux entreprises d’utiliser les pratiques comptables hyperinflationnistes recommandées par les Normes internationales d’information financière^{Note de bas de page 87}.

[103] Bien que l’on observe une amélioration du taux d’inflation pendant la PVE, la situation d’hyperinflation s’est poursuivie. De plus, le gouvernement de la Türkiye a assoupli ses restrictions sur l’utilisation de pratiques comptables hyperinflationnistes, selon lesquelles les entreprises gagnant moins de 50 millions TRY ne feront pas d’ajustements en fonction de l’inflation, mais d’autres le feront^{Note de bas de page 88}.

[104] Les plaignantes ont allégué que la crise hyperinflationniste en Türkiye a entraîné une dépréciation de la livre turque et que, par conséquent, une comparaison utile entre les ventes en Türkiye et au Canada ne peut être faite. Les données au dossier montrent une forte baisse de la TRY par rapport au dollar canadien en 2022 et une dévaluation continue depuis^{Note de bas de page 89}.

[105] L’ASFC a comparé la baisse de la livre turque pendant la PVE à celle d’autres devises utilisées par d’autres pays dans le cadre de l’enquête^{Note de bas de page 90} ainsi qu’au dollar américain. Seule la livre turque s’est dépréciée par rapport au dollar canadien pendant la PVE, les autres devises étant demeurées relativement stables ou ayant augmenté au cours de la deuxième moitié de la PVE.

[106] Pour déterminer si la dépréciation de la monnaie a eu une incidence sur le prix de vente des fils en acier en Türkiye, l’ASFC a comparé la tendance des taux de change mensuels moyens aux prix de vente mensuels moyens en Türkiye par les exportateurs turcs.

[107] D’après cette analyse, les prix de vente intérieurs moyens n’ont pas changé de façon significative tout au long de la PVE malgré la tendance à la baisse des taux de change moyens, y compris quelques baisses marquées. Le fait que les exportateurs turcs ne vendaient généralement pas de marchandises intérieures en livre turque, mais plutôt en dollars américains ou en euros a atténué les répercussions sur les prix de vente intérieurs.

[108] L’ASFC a comparé les prix de vente mensuels moyens du fil d’acier en Türkiye avec les prix de vente sur les marchés des autres pays visés par la présente enquête et où les exportateurs ont répondu. Elle a constaté que le prix de vente du fil d’acier en Türkiye suivait la même tendance relativement stable que dans les autres marchés pendant la PVE, même si les fluctuations monétaires sur ces marchés étaient très différentes pendant la PVE.

[109] Par conséquent, en dépit de l’apparente situation d’hyperinflation, laquelle entraîne une dépréciation de la monnaie particulière à la Türkiye, l’ASFC conclut que cette dépréciation n’a pas d’incidence sur les prix de vente intérieurs du fil d’acier dans ce pays.

Distorsion des intrants en raison de l’importation de fil machine de Russie et de Chine en Türkiye.

[110] Les plaignantes affirment que le coût d’acquisition du fil machine utilisé par les exportateurs/producteurs turcs dans la fabrication de fils d’acier n’est pas représentatif du coût réel de cet intrant. Principal intrant pour la production de fils d’acier, le fil machine représente une part majeure de leur coût de production, généralement plus de la moitié. Il est donc raisonnable de s’attendre à ce que l’importation de fil machine à des prix faussés influence le prix de vente des fils d’acier en Türkiye.

[111] Les preuves au dossier montrent que, puisque plusieurs pays limitaient leurs importations en provenance de la Russie, le fil machine a pu entrer en Türkiye à prix réduit durant la PVE; les plaignantes soumettent des éléments probants en ce sens^{Note de bas de page 91}.

[112] Les éléments de preuve au dossier montrent aussi que le fil machine de Chine s’importe moins cher que celui des autres marchés, et que l’ASFC a déjà conclu dans des affaires antérieures que l’industrie sidérurgique en Chine, secteur des fils machine compris, ne fonctionne pas selon les principes de l’économie de marché. L’allégation veut que, puisqu’il a déjà été établi qu’en Chine le prix des fils machine était fixé par l’État et aurait été différent dans un marché concurrentiel, le prix des fils machine importés en Türkiye depuis la Chine s’en ressent forcément^{Note de bas de page 92}.

[113] Les éléments de preuve au dossier montrent qu’une mesure de sauvegarde turque concernant le fil machine est entrée en vigueur en juin 2024, soit au milieu de la PVE. Le gouvernement de la Türkiye a notamment expliqué avoir pris cette mesure parce que, après que de nombreux pays ont imposé des restrictions sur les produits russes, mais non la Türkiye, les produits russes sont entrés librement sur le marché turc, si bien que, en 2022, la moitié de toutes les importations de fil machine en Türkiye provenaient de Russie. La mesure de sauvegarde a imposé un taux de droit de 175 $ US/tonne sur les importations de fil machine pendant la PVE pour tous les pays, sauf qu’il existe un contingent en vertu duquel les pays en développement peuvent exporter jusqu’à un total de 33 900 tonnes de fils machines vers la Türkiye en franchise de droits^{Note de bas de page 93}.

[114] Malgré la mesure de sauvegarde en place, de nombreux producteurs turcs sont toujours en mesure d’acheter du fil machine russe et de recevoir un remboursement des droits payés en raison du régime de traitement intérieur de la Türkiye, où ces droits sont remboursés si le fil en acier fini est exporté par la suite^{Note de bas de page 94}. Cela pourrait entraîner une différence entre les prix de vente intérieurs et les prix de vente à l’exportation peut alors être observée, car les intrants importés sont plus susceptibles d’être utilisés pour les ventes à l’exportation.

[115] Les plaignantes ont présenté une analyse montrant la corrélation entre les prix de vente du fil machine en Türkiye et en Europe du Sud (généralement en Italie, en Espagne et au Portugal), ainsi qu’entre la Türkiye et l’Europe du Nord (généralement en Allemagne, en Belgique et aux Pays-Bas). Les plaignantes ont montré que, s’il existait une forte corrélation entre ces marchés avant l’invasion russe de l’Ukraine, ce n’était plus le cas après l’invasion^{Note de bas de page 95}.

[116] La preuve fournie par les plaignantes montre que les prix du fil machine en Türkiye sont plus élevés que dans d’autres marchés européens. Cependant, malgré une augmentation et une baisse des prix à l’automne 2024, les prix en Türkiye semblent suivre la même tendance que les autres marchés européens.

[117] Le gouvernement de la Türkiye a fourni des statistiques sur les importations montrant le volume et la valeur des importations de fil machine en Türkiye pendant la PVE. Les importations de fil machine en provenance de la Chine et de la Russie représentaient environ 25 % de toutes les importations de fil machine en Türkiye pendant la PVE. De plus, les importations de fil machine en provenance de Russie ont chuté à un montant négligeable après la mise en œuvre des mesures de sauvegarde sur les importations de fil machine, qui sont entrées en vigueur le 15 juin 2024^{Note de bas de page 96}.

[118] L’ASFC s’est servie de ces données pour comparer le prix à l’importation moyen des fils machine de différents pays en fonction de leur teneur en carbone. Elle a constaté que le prix des fils machine de la Russie et de la Chine était toujours inférieur à la moyenne de tous les autres pays, parfois jusqu’à 8 % plus bas.

[119] Le gouvernement de la Türkiye cite également l’association turque des producteurs d’acier (TSPA) sur la production et la consommation de fils machine au pays; il n’a toutefois pas de renseignements équivalents sur les fils d’acier. Cette information montre qu’à peine 15,8 % du fil machine consommé en Türkiye est importé^{Note de bas de page 97}. Il s’ensuit que le fil machine en provenance de la Russie et de la Chine ne représente que 1,0 % et 3,1 % respectivement de la consommation turque, pour un total de 4,1 %. D’après leurs réponses cependant, les exportateurs turcs utilisent plus de fil machine de Russie ou de Chine que ne le dit la TSPA, mais seulement à faible teneur en carbone.

[120] L’ASFC a aussi analysé les achats de fil machine étranger des exportateurs turcs tous pays confondus, pour constater que le fil machine de la Russie ou de la Chine coûte moins cher que celui de la Türkiye, mais que son prix n’est pas différent de celui du fil machine importé des autres pays. Les achats en provenance de ces pays se sont limités à quelques mois de la PVE seulement; par ailleurs, puisque le fil machine turc a coûté plus cher que les importations durant la PVE, il ne semble pas que les importations de fil machine de Chine aient changé grand-chose au prix du fil machine turc.

[121] À la lumière des réponses qu’ont faites les exportateurs d’autres pays, le prix du fil machine (y compris d’importation) en Türkiye n’est pas différent de celui demandé ailleurs, comme quoi le prix modique du fil machine de Russie ou de Chine n’a pas tellement influencé dans l’ensemble le prix de vente du fil machine en Türkiye.

[122] Comme on l’a vu dans la section sur l’instabilité des conditions économiques, l’ASFC a comparé la Türkiye avec les autres pays pour le prix de vente du fil d’acier, sans constater de différence importante. Cela signifie que même si le fil machine était moins cher en Türkiye qu’ailleurs, son coût ne change apparemment rien au prix de vente des marchandises similaires.

[123] En résumé, les producteurs de fils d’acier turcs achètent en Chine et en Russie du fil machine dont la teneur en carbone est presqu’exclusivement faible. Les données d’importation du gouvernement de Türkiye montrent que le fil machine de ces pays est moins cher que celui d’ailleurs, mais rien n’indique qu’il en aille de même du fil machine des exportateurs turcs coopératifs. Rien ne prouve non plus que ces intrants moins chers changent quoi que ce soit au prix de vente des fils machine en Türkiye, puisqu’il est à peu près identique au prix de vente demandé ailleurs. Enfin, même s’il était effectivement plus bas en Türkiye qu’ailleurs, le coût du fil machine ne semble rien changer au prix de vente des marchandises similaires.

Programmes de soutien gouvernementaux

[124] Après l’ouverture de l’enquête, les plaignantes ont soumis des preuves que différents programmes de soutien gouvernementaux sont à la disposition de l’industrie sidérurgique de Türkiye, principalement sous la forme d’une liste de diverses contributions financières qui pourraient s’appliquer aux marchandises en cause.

[125] La plupart des éléments de preuve concernent l’acier en général, plutôt que le fil d’acier en particulier. Même si certaines concernent le fil machine, nous avons vu que le prix de celui-ci n’est pas vraiment différent en Türkiye de ce qu’il est ailleurs. Aussi, les contributions financières applicables au fil machine en Türkiye ne semblent pas se rendre jusqu’aux fils d’acier produits dans ce même pays.

[126] Les plaignantes mentionnent aussi que le gouvernement de la Türkiye participe à la production de fils, surtout par l’entremise d’EE fabricantes d’intrants, productrices d’énergie ou associations professionnelles. Cependant, ces renseignements sont surtout théoriques et n’indiquent pas quelle serait l’incidence réelle sur la production de fils d’acier en Türkiye. Les exportateurs turcs n’ont d’ailleurs pas mentionné avoir acheté des intrants à des EE.

[127] Faute de preuves au dossier qui associeraient clairement ces programmes de soutien avec le fil d’acier et les exportateurs turcs, rien n’appuie l’allégation voulant que lesdits programmes créent une SPM dans le secteur des fils d’acier en Türkiye.

Autres facteurs

[128] Les preuves au dossier indiquent que le gouvernement de la Türkiye a récemment augmenté les droits d’importation sur plusieurs types de fils en acier, allant de 5 % à 25 %. Les éléments fournis montrent que ce changement n’est entré en vigueur que le 1er janvier 2025, soit après la PVE, il est possible que le facteur qui a motivé ce changement de taux était en vigueur pendant la PVE. D’après les renseignements contenus dans la plainte, ce changement peut avoir été causé par un volume important de fils en acier de Chine importés en Türkiye à des prix faussés pendant la PVE ainsi que les années précédentes^{Note de bas de page 98}. Selon les statistiques d’importation du gouvernement de la Türkiye, 30,8 % des fils en acier importés en Türkiye pendant la PVE provenaient de la Chine^{Note de bas de page 99}. Compte tenu des informations limitées au dossier, il n’existe pas de preuve suffisante pour démontrer que ces modifications aux droits sur les fils en acier entraînent une situation de marché particulier (SMP).

[129] Les plaignantes font une analyse de corrélation pour montrer que la Türkiye a connu une distorsion du prix des fils machine après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, par rapport à la période avant cette invasion^{Note de bas de page 100}. Leur analyse ne montre pas de différence majeure entre les prix dans la PVE et ceux antérieurs à l’invasion de l’Ukraine, ni n’expliquent le lien avec la corrélation entre la Türkiye et la Chine, ni n’aborde la question des fils d’acier eux-mêmes.

Chine

[133] Quand les conditions énoncées à l’article 20 sont présentes, l’ASFC peut déterminer les valeurs normales à partir du prix de vente, ou du coût de production total, plus un montant pour les bénéfices, des marchandises similaires vendues par les producteurs dans un pays de remplacement désigné par le président conformément à l’alinéa 20(1)c) de la LMSI.

[134] L’ASFC a reçu des renseignements de la part de producteurs de fils d’acier en Türkiye, en Malaisie, au Portugal, en Thaïlande et au Vietnam, mais elle n’a pas pu déterminer de valeurs normales pour ces deux derniers pays, car il aurait fallu pour cela qu’elle divulgue les renseignements confidentiels d’un producteur unique. De plus, les marchandises produites et vendues par les producteurs turcs, malaisiens et portugais n’étaient pas « similaires » à celles exportées de la Chine au Canada. En particulier, les caractéristiques matérielles des marchandises exportées de la Chine au Canada diffèrent de celles des marchandises des pays de remplacement au point que ce ne sont plus des marchandises identiques ou semblables, mais qu’elles tombent plutôt simplement dans une même catégorie générale.

[135] Quand l’alinéa 20(1)c) est inapplicable, l’alinéa d) prévoit une autre méthode qui consiste à calculer les valeurs normales d’après les reventes au Canada de marchandises similaires importées de pays tiers. Or l’ASFC a jugé que cette disposition ne s’appliquait pas non plus, faute de renseignements suffisants reçus des importateurs au sujet de leurs reventes.

[136] Faute de renseignements suffisants pour déterminer les valeurs normales selon l’article 20 de la LMSI, l’ASFC a fixé celles-ci par prescription ministérielle en vertu du paragraphe 29(1), d’après les faits connus.

[137] Pour décider d’une méthode à cette fin, l’ASFC a analysé tout le dossier administratif, dont la plainte de la branche de production nationale, les estimations faites par elle-même au début de l’enquête, les réponses des parties intéressées ainsi que ses propres documents d’importation.

[138] L’ASFC a établi les valeurs normales des marchandises en cause de la Chine selon une approche reflétant celle prévue au sous-alinéa 20(1)c)(ii) de la LMSI, soit le coût de production des fils d’acier vendus pour consommation dans un pays de remplacement, la Türkiye, additionné d’un montant raisonnable pour les frais, notamment les frais administratifs et les frais de vente, et d’un autre montant pour les bénéfices.

[139] L’ASFC considère la Türkiye comme un pays de remplacement adéquat puisqu’elle participe à cette enquête avec au moins deux exportateurs et qu’elle produit des fils d’acier, non seulement en grandes quantités, mais aussi dans une vaste gamme qui comprend des catégories de fils produites par les exportateurs en Chine. La Türkiye est également le deuxième exportateur de marchandises en cause à destination du Canada, après la Chine. L’information au dossier porte à croire que les prix et les coûts des fils d’acier en Türkiye sont déterminés dans le contexte d’un marché concurrentiel, ce qui permet de les considérer comme fiables et justes aux fins de décision définitive.

[140] L’ASFC a calculé les valeurs normales des fils d’acier d’après les renseignements au dossier, qui proviennent des réponses de BMS et d’Özyaşar à leur DDR. Elle a établi pour les exportateurs en Chine une valeur normale par tonne métrique (tm) pour chaque tranche de 60 jours dans la PVE, en calculant une moyenne pondérée selon la méthode des coûts reconstitués pour les producteurs/exportateurs de Türkiye.

[141] Comme nous l’avons vu ci-dessus, aux fins de la décision définitive, les valeurs normales ont été établies en combinant les informations des exportateurs/producteurs de Türkiye.

Tous les autres pays

[142] Pour les 10 exportateurs coopératifs situés dans des pays autres que la Chine qui ont présenté des réponses essentiellement complètes à la DDR en dumping, les valeurs normales ont été déterminées selon la méthode de l’article 15 de la LMSI en fonction des prix de vente intérieurs des marchandises similaires ou de l’alinéa 19b) de la LMSI, selon la somme des coûts de production, un montant raisonnable pour les frais administratifs, les frais de vente et tous les autres frais; et un montant raisonnable pour les bénéfices. Les coûts de production ont été déterminés conformément à l’alinéa 11(1)a) du RMSI, d’après les coûts associés à la production des marchandises en cause.

[143] Pour deux exportateurs, TSN et HPSW, les coûts de production ont été rajustés conformément à l’alinéa 11.2(1)b) du RMSI, afin de tenir compte de l’approvisionnement en matières premières de leur(s) fournisseur(s) associé(s).

[144] Les montants pour les bénéfices ont été déterminés conformément à l’alinéa 11(1)b) du RMSI. Le tableau suivant résume les valeurs normales déterminées pour les exportateurs ayant coopéré.

[145] Au cours de la PVE, toutes les marchandises en cause exportées au Canada par les exportateurs ayant coopéré ont été vendues à des importateurs non liés. Les prix à l’exportation ont été déterminés à l’aide de la méthode prévue à l’article 24 de la LMSI, comme elle est décrite dans la section Prix à l'exportation ci-dessus.

Chine, Türkiye, Malaisie, Portugal et Thaïlande

[148] Par pays, l’ASFC a examiné la différence entre la valeur normale et le prix à l’exportation pour chaque opération individuelle des exportateurs ayant coopéré et a considéré que le montant le plus élevé (exprimé en pourcentage du prix à l’exportation) trouvé dans chaque pays visé, constituait une base appropriée pour estimer les valeurs normales. Cette méthode se fonde sur des renseignements relatifs aux marchandises originaires de chaque pays visé et, de façon générale, elle encourage les exportateurs à participer à l’enquête en dumping en s’assurant que ceux qui ont fourni les renseignements demandés obtiennent un résultat plus favorable que ceux qui ne l’ont pas fait.

[149] Par conséquent, d’après les données disponibles, pour tous les autres exportateurs de la Chine, de la Türkiye, de la Malaisie, du Portugal et de la Thaïlande, les valeurs normales des marchandises en cause ont été déterminées selon le montant le plus élevé par lequel une valeur normale dépassait le prix à l’exportation, sur la base de chaque transaction individuelle des exportateurs coopérants de ce pays pendant la PVE. Les transactions ont été examinées afin de s’assurer qu’aucune anomalie n’était prise en compte, comme un volume ou une valeur très faibles, des effets saisonniers ou d’autres facteurs commerciaux. Deux anomalies ont été retirées du taux applicable à tous les autres exportateurs pour la Chine, car ce taux était nettement plus élevé que les autres.

Taipei chinois, Inde, Italie, Espagne et Vietnam

[150] De la part des exportateurs de fils d’acier du Taipei chinois, de l’Inde, de l’Italie et de l’Espagne, l’ASFC, ou bien n’a pas reçu de réponses complètes en temps utile, ou bien n’a pas pu vérifier ces réponses.

[151] Elle a bien reçu une réponse complète à la DDR en dumping de la part de HPSW (Vietnam), mais cet exportateur n’avait envoyé au Canada qu’un nombre limité d’expéditions dans la PVE, et l’ASFC a jugé qu’il ne serait pas représentatif de baser sur un tel échantillon le taux applicable à tous les autres exportateurs du Vietnam.

[152] L’ASFC a comparé la valeur normale et le prix à l’exportation pour chaque transaction, et jugé que le plus fort excédent de la valeur normale sur le prix à l’exportation (en pourcentage de celui-ci) des autres pays serait une bonne assise pour déterminer les valeurs normales. Cette méthode se fonde sur les renseignements concernant les marchandises en provenance des autres pays visés, et de façon générale, elle encourage les exportateurs à participer à l’enquête en dumping puisque ceux qui fournissent les renseignements demandés obtiennent toujours un résultat plus favorable que les autres.

[153] Ainsi, d’après les faits connus et pour tous les exportateurs du Taipei chinois, de l’Inde, de l’Italie et de l’Espagne et tous les exportateurs du Vietnam hormis HPSW, l’ASFC a établi la valeur normale des marchandises en cause comme étant le plus fort excédent de la valeur normale sur le prix à l’exportation jamais observé dans la PVE pour une transaction donnée des exportateurs coopératifs des autres pays visés.

[154] Les prix à l’exportation se basent sur les prix de vente déclarés dans les documents d’importation de fils d’acier. L’ASFC considère qu’il s’agit de la meilleure assise pour établir les prix à l’exportation de tous les autres exportateurs, car ce sont des données d’importation réelles.

[155] Selon les méthodes ci-dessus et aux fins de décision définitive, la marge de dumping pour tous les autres exportateurs est la suivante.

[156] Si le TCCE conclut que les importations sous-évaluées des pays visés causent un dommage, alors l’ASFC imposera des droits antidumping sur ces marchandises. D’après la méthode décrite ci-dessus, si le TCCE rend cette conclusion, alors la valeur normale pour tous les autres exportateurs des pays visés sera fixée par prescription ministérielle en vertu du paragraphe 29(1) de la LMSI comme étant le prix à l’exportation, majoré du pourcentage pertinent tiré du tableau 6 ci-dessus.