La direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes
Audit de suivi des normes professionnelles
Septembre 2020

Table des matières

• 1.0 Introduction
• 2.0 Importance de l’audit
• 3.0 Énoncé de conformité
• 4.0 Opinion de l'équipe d'audit
• 5.0 Principales constatations
• 6.0 Résumé des recommandations
• 7.0 Réponse de la direction
• 8.0 Constatations découlant de l’audit
  • 8.1 Processus d’enquêtes administratives
  • 8.2 Formation, orientation et soutien
  • 8.3 Suivi, surveillance et production de rapports
• Annexe A : À propos de l’audit
• Annexe B : Liste des acronymes

1.0 Introduction

1. L’Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC ou l’Agence) contribue aux opérations intégrées de sécurité nationale, de gestion des urgences, d’exécution de la loi, du système correctionnel, de prévention du crime et de gestion de la frontière. L’ASFC ayant pour mandat de faciliter la circulation d’un grand nombre de personnes et de marchandises tout en appliquant la législation frontalière, il est essentiel qu’une culture d’intégrité professionnelle soit établie et entretenue dans l’ensemble de l’Agence.

2. Les employés de l’Agence sont guidés dans leur travail au quotidien par les valeurs communes que sont l’intégrité, le respect et le professionnalisme, telles que décrites dans le Code de conduite de l’ASFC (le Code). Le Code guide les employés afin qu’ils intègrent les valeurs et l’éthique dans tous les aspects de leur travail. Il précise les responsabilités et décrit les normes de conduite attendues des employés de l’ASFC. L’Agence est une organisation à la fois vaste et diversifiée, et le Code s’applique à l’ensemble des activités d’un employé en milieu de travail et, parfois, à l’extérieur de ce dernier.

3. En cas d’infraction du Code, les employés sont tenus d’informer leur gestionnaire qui doit examiner la situation et consulter les Relations de travail ou renvoyer le cas à la Division de la sécurité du personnel et des normes professionnelles (DSPNP) afin de déterminer la mesure appropriée à prendre^{Note de bas de pages 1}.

4. Pour la période visée par l’audit, la DSPNP (le responsable fonctionnel des enquêtes administratives à l’ASFC), qui relève de la Direction générale des finances et de la gestion organisationnelle, était chargée de trier les allégations d’inconduite d’employés. Après le triage, la DSPNP devait décider si c’était elle qui allait mener l’enquête sur les allégations jugées fondées ou si c’était la direction qui devait s’en charger. Pendant l’exécution de l’audit, l’Agence a modifié le processus de réception et de triage des allégations d’inconduite pour mettre en place un nouveau processus maintenant appelé l’approche à plusieurs niveaux. Cette approche permettra à la direction de traiter certains cas d’allégations d’inconduite sans que la DSPNP ait à faire le triage. Au moment de l’audit, l’approche à plusieurs niveaux n’était pas encore entièrement mise en œuvre.

5. La Direction des relations de travail et de la rémunération au sein de la Direction générale des ressources humaines fournit des conseils et une orientation aux gestionnaires qui doivent mener des enquêtes sur des cas d’inconduite. Cependant, les gestionnaires ont ultimement le pouvoir délégué de prendre les décisions sur les mesures correctives qui correspondent aux objectifs, aux priorités, aux principes et aux pratiques exemplaires de l’Agence.

6. Il est important de veiller à ce que les enquêtes sur des cas d’inconduite soient menées de manière à permettre à l’Agence de corriger les comportements non souhaitables d’une façon qui respecte les droits des employés. Il s’agit d’une étape clé pour faire en sorte que l’Agence continue d’établir une culture d’un milieu de travail sain et de s’acquitter efficacement de son mandat.

2.0 Importance de l’audit

7. La population canadienne a confié à l’Agence la protection des frontières pour faire en sorte que les marchandises et les personnes non autorisées n’entrent pas au pays. Compte tenu des responsabilités de l’Agence, il est impératif que tous ses employés respectent les normes professionnelles les plus élevées en matière de respect, d’intégrité et de professionnalisme. Lorsque des allégations de comportements qui compromettent les normes professionnelles sont soulevées, il est important qu’elles fassent l’objet d’une enquête rigoureuse d’une manière qui respecte les droits des employés.

8. L’audit de suivi avait pour objectif de déterminer si des contrôles adéquats étaient en place pour réaliser des enquêtes sur les cas d’inconduite, en faire le suivi et les surveiller, ainsi que d’évaluer si les principaux intervenants avaient accès à la formation et au soutien nécessaires pour mener des enquêtes administratives sur les allégations d’inconduite d’employés.

9. Compte tenu des changements étant apportés aux processus de réception et de triage, l’équipe d’audit était également bien placée pour évaluer si les principaux aspects de l’approche à plusieurs niveaux étaient bien conçus.

10. La portée et les critères de l’audit se trouvent à l’annexe A.

3.0 Énoncé de conformité

11. L’audit est conforme aux « Procédures obligatoires régissant l’audit interne au sein du gouvernement du Canada », comme le confirment les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. La stratégie et les méthodes de l’audit étaient conformes aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne, telles qu’elles ont été définies par l’Institut des vérificateurs internes et les Procédures obligatoires régissant l’audit interne au sein du gouvernement du Canada, comme l’exige la Directive sur l’audit interne du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT).

4.0 Opinion de l'équipe d'audit

12. L’Agence a mis en place des procédures, des lignes directrices et un soutien pour les enquêteurs, la direction et les conseillers en relations de travail (RT). Cependant, ces lignes directrices et procédures doivent être mises à jour pour mieux les aligner sur les lignes directrices du SCT et favoriser une approche uniforme et équitable dans la réalisation des enquêtes sur des cas d’inconduite. Il est donc possible ici d'améliorer la formation et le contrôle de la qualité, et de procéder à une assurance de la qualité (AQ) pour toutes les enquêtes. Ces améliorations feront en sorte que les conclusions des enquêtes s’appuient sur une analyse rigoureuse et des données probantes, et qu’elles sont adéquatement documentées. Enfin, la nouvelle approche à plusieurs niveaux à l’égard de la réception des enquêtes peut être clarifiée et mieux communiquée, plus précisément en ce qui a trait aux rôles et aux responsabilités vis-à-vis le contrôle et l’AQ, le suivi des allégations et la réalisation d’une analyse des tendances.

5.0 Principales constatations

13. Les processus liés au triage des allégations d’inconduite et aux enquêtes visant les normes professionnelles sont définis et documentés. Cependant, il n’y a aucun processus normalisé pour réaliser des enquêtes menées par la direction, ce qui pourrait entraîner des enquêtes de qualité inégale. De plus, des procédures pour les enquêtes dirigées par la DSPNP ont été annulées et n’ont pas été mises à jour. Au cours de la période visée par l’audit, la DSPNP était en voie de modifier les processus afin de mieux les aligner sur les directives du SCT.

14. Nous avons identifié des lacunes dans la conception des processus d'enquête de l'ASFC, notamment en ce qui concerne le partage d'une version provisoire du rapport d'enquête avec l'intimé, un élément clé de l'équité procédurale, ainsi qu'un contrôle limité de la qualité (examen et approbation par la supervision) des enquêtes, en particulier lorsqu'elles sont menées par la direction.

15. La formation et l’orientation à l’intention des enquêteurs et des gestionnaires sont périmées, et des programmes de formation pour les enquêteurs, les conseillers en RT et les gestionnaires n’ont pas été élaborés. Habituellement, les enquêteurs acquièrent leurs connaissances en cours d’emploi tandis que les gestionnaires et les conseillers en RT obtiennent du soutien de la DSPNP, au besoin.

16. Les enquêtes menées par la direction et celles dirigées par la DSPNP ne font pas l’objet d’une AQ, laquelle n’a pas été intégrée dans la nouvelle approche à plusieurs niveaux.

17. Les rôles, les responsabilités et les critères pour déterminer qui devrait mener une enquête sont définis dans la nouvelle approche à plusieurs niveaux. Toutefois, les responsabilités entourant le suivi et l’AQ des enquêtes menées par la direction (niveau 1) doivent être clarifiées. De plus, il faut un processus national pour faire le suivi des allégations et des enquêtes sur les cas d’inconduite menées par la direction.

6.0 Résumé des recommandations

L’équipe de l’audit fait cinq recommandations relativement aux points suivants :

• actualiser les processus et les procédures d’enquête pour les aligner sur les directives du SCT;
• partager le rapport préliminaire d’enquête avec la partie mise en cause aux fins de commentaires avant que le rapport ne soit finalisé;
• déterminer la formation et officialiser l’orientation à l’intention des principaux intervenants des enquêtes;
• mettre en œuvre un processus d’AQ fondé sur le risque qui s’appliquerait à toutes les enquêtes sur des cas d’inconduite;
• clarifier les rôles et responsabilités, et mettre en œuvre un processus de suivi et de production de rapports relativement aux enquêtes sur des cas d’inconduite.

7.0 Réponse de la direction

8.0 Constatations découlant de l’audit

8.1 Processus d’enquêtes administratives

18. Lorsqu’une allégation d’inconduite est signalée, le gestionnaire est tenu d’aviser la DSPNP et de fournir de l’information sur l’allégation. L’allégation est ensuite évaluée, puis une décision est prise quant à la manière dont sera menée l’enquête.

19. Pour faire enquête sur l’inconduite d’un employé de manière équitable, transparente et consciencieuse, nous nous attendions à ce que le processus soit documenté, qu’il respecte l’équité procédurale, qu’il fasse toujours l’objet d’un suivi et qu’il soit validé par un contrôle de la qualité.

Processus de triage

20. Le triage a pour objectifs de déterminer s’il y a suffisamment de preuves pour étayer l’allégation et qui devrait mener l’enquête. Le processus est documenté et, au cours de la période de l’audit, exige que les allégations soient entrées dans le système de gestion des cas et assignées à un analyste. L’analyste détermine si une enquête est justifiée et recommande si elle doit être menée par la DSPNP ou la direction. Ensuite, le gestionnaire de la DSPNP examine et approuve l’évaluation et la décision. Au cours de la période de l’audit, la DSPNP a reçu et trié 702 allégations. Par la suite, la DSPNP a enquêté sur 65 allégations et en a renvoyé 500 à la direction aux fins d’enquête.

Enquêtes dirigées par la DSPNP

21. La DSPNP est responsable des enquêtes sur des allégations graves, notamment les cas complexes et à risque élevé. Les procédures et les orientations relatives aux enquêtes ont été définies dans plusieurs documents, tels que le Guide du Secrétariat du Conseil du Trésor sur les enquêtes administratives à l’intention des spécialistes fonctionnels de la sécurité (le Guide), que le personnel de la DSPNP a déclaré avoir suivi. De plus, la DSPNP a établi un cadre de gestion des normes professionnelles en 2016, lequel prévoit des procédures pour mener une enquête. Certains documents procéduraux sont accessibles sur le wiki des Normes professionnelles et sur le site intranet de l’ASFC. En mars 2016, la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral a annulé des politiques et des procédures que l’ASFC avait mises en œuvre parce que certains des éléments de la politique étaient reliés aux procédures qui faisaient l’objet de négociations collectives à l’époque. Néanmoins, nous avons examiné toutes les politiques et procédures de l’ASFC à notre disposition et avons constaté qu’elles sont essentiellement alignées sur les directives du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Enquêtes menées par la direction

22. Lorsqu’une allégation est jugée comme étant à faible risque, la direction doit s’occuper de l’enquête et de la recherche des faits. À l’heure actuelle, les processus des enquêtes menées par la direction ne sont pas normalisés. La direction s’appuie sur les lignes directrices, les procédures et les modèles élaborés par les régions pour mener les enquêtes. Les documents procéduraux ont des degrés de détails différents, certaines régions ayant élaboré des procédures plus exhaustives que d’autres. Même si des lignes directrices nationales ont été élaborées en mars 2007, elles sont mal connues du personnel des régions et n’ont jamais été mises à jour en 13 ans. L’absence d’une approche normalisée et de lignes directrices nationales peut nuire à la qualité et à l’équité des enquêtes.

Lacunes dans la conception des processus d’enquêtes menées par la DSPNP et par la direction

23. En examinant les documents procéduraux et les dossiers d’inconduite, nous avons relevé des lacunes dans les processus internes, comparativement au Guide du Secrétariat du Conseil du Trésor. Le contrôle de la qualité et l’équité procédurale ont été déterminés comme étant des éléments à améliorer.

Contrôle de la qualité

24. Le contrôle de la qualité, comme l’examen et l’approbation par un superviseur, contribue à s’assurer que les allégations font l’objet d’une enquête rigoureuse et que les bonnes conclusions sont tirées. On peut le démontrer à l’aide des documents de travail de l’enquête examinés et approuvés, d’approbations électroniques, ou d’une liste de vérification du contrôle de la qualité. L’absence d’un examen approprié par les autorités de surveillance pourrait entraîner des enquêtes de qualité inégale.

25. Le Guide recommande que le rapport d’enquête final soit examiné et approuvé. L’annexe A de ce guide recommande la mise en place de procédures pour veiller à ce que tous les aspects importants du dossier d’enquête soient examinés avant l’approbation du rapport final, de façon à assurer le bien-fondé des preuves et de l’analyse sur lesquelles le rapport est fondé. Par exemple, dans l’annexe A, il est recommandé que tous les éléments du mandat soient réalisés, que tous les documents pertinents soient examinés et que tous les témoins clés soient interrogés. Ce processus n’est pas en place à l’ASFC dans le cas des enquêtes menées par la DSPNP ou par la direction. De plus, la délimitation des rôles et des responsabilités des gestionnaires et des conseillers en RT, en ce qui a trait à l’examen et à l’approbation du rapport final d’enquête pour les enquêtes menées par la direction, n’est pas très claire.

Équité procédurale

26. L’équité procédurale est essentielle pour s’assurer que les enquêtes sont menées de façon équitable, transparente et impartiale. Celle-ci est composée de nombreux éléments, comme l’objectivité et le droit de l’intimé d’être informé et son droit de répondre.

27. Selon le Guide, le rapport d’enquête provisoire doit être transmis à l’intimé pour obtenir ses commentaires (le droit de répondre) et le rapport final doit également être partagé avec l’intimé (le droit d’être informé) pour l’informer des résultats de l’enquête.

28. Le partage du rapport préliminaire avec l’intimé avant que le rapport ne soit finalisé, afin qu’il puisse examiner les faits recueillis et répondre aux observations préliminaires de l’enquête, ne fait pas partie du processus d’enquête actuel de l’Agence. La direction des Enquêtes sur les normes professionnelles (ENP) a déclaré que l’intimé a la possibilité de répondre au rapport final au cours de la procédure disciplinaire subséquente menée par les RT. Cependant, si on ne donne pas à l’intimé l’occasion de commenter le rapport préliminaire pendant le processus d’enquête, un délai supplémentaire peut être nécessaire au stade disciplinaire pour clarifier les faits. En outre, les inexactitudes relevées dans le rapport définitif pourraient être perçues comme injustes par l’intimé et être contestées par le biais de griefs et d’autres procédures, ce qui créerait une charge de travail supplémentaire pour l’Agence. Ainsi, il pourrait être plus transparent pour l’intimé de lui fournir le rapport préliminaire aux fins de commentaires pendant la procédure d’enquête. De même, il pourrait être plus efficace pour l’Agence que l’équipe des ENP examine, analyse et inclue toute information pertinente avant que le rapport ne soit finalisé. Cette pratique serait également conforme aux orientations du SCT^{Note de bas de pages 2}.

29. Un autre élément clé de l’équité procédurale est de faire en sorte que l’enquête soit menée de manière objective. Le Guide recommande la pratique de veiller à ce qu’il n’y ait pas d’entrave réelle ou apparente à l’objectivité de l’enquêteur. Le fait de consigner la présence ou l’absence de conflit d’intérêts avant le lancement d’une enquête est une bonne pratique pour évaluer l’objectivité. En juillet 2018, la DSPNP a révisé le modèle du mandat utilisé pour planifier l’enquête. Le nouveau modèle exige que les enquêteurs vérifient s’il y a présence de conflit d’intérêts avant de lancer une enquête.

30. Dans le cas des enquêtes menées par la direction, nous avons remarqué que certaines régions prennent des mesures pour réduire la probabilité d’un conflit d’intérêts en demandant à un tiers indépendant de mener l’enquête, par exemple. Cependant, l’évaluation de la présence d’un conflit d’intérêts avant le lancement d’une enquête menée par la direction n’est pas toujours réalisée.

31. La section 4.3.3 du Guide stipule que les employés devraient avoir le droit de communiquer dans la langue officielle de leur choix. Même si nous avons vu des éléments des exigences en matière de langues officielles intégrés dans certains processus et modèles, nous n’avons pas vu dans tous les dossiers qu’une preuve de la langue de choix de l’intimé ait été confirmée et que le rapport final ait été mis disponible dans la langue préférée de l’intimé. En juillet 2018, la DSPNP a mis en œuvre des améliorations aux processus pour faire en sorte que les exigences en matière de langues officielles soient prises en considération avant de lancer une enquête. Il serait important de veiller à ce que les droits relatifs aux langues officielles soient également entièrement intégrés dans les enquêtes menées par la direction.

Efficacité du processus d’enquête administrative

32. L’échantillon aléatoire^{Note de bas de pages 3} suivant de dossiers d’enquête a été sélectionné pour vérifier si le processus d’enquête a été respecté :

• 50 processus de triage effectués par la DSPNP;
• 10 enquêtes dirigées par la DSPNP;
• 25 enquêtes menées par la direction.

L’échantillon sélectionné de dossiers comprenait des enquêtes terminées et des processus de triage effectués entre avril 2018 et décembre 2019. Nous avons sélectionné des dossiers clos afin d’évaluer toutes les étapes applicables du processus d’enquête. Les dossiers sélectionnés comprenaient des incidents d’inconduite fondés et non fondés.

33. Le personnel de la DSPNP affirmant avoir suivi le Guide, nous avons consulté le document, ainsi que les procédures élaborées par l’ASFC afin d’établir les attentes à l’égard des enquêtes dirigées par la DSPNP. Étant donné qu’il existait plusieurs processus régionaux à l’Agence, les principales attentes à l’égard des enquêtes menées par la direction provenaient du Guide. Nous avons également examiné le Guide du SCT sur les enquêtes administratives en matière d’inconduite à l'intention des conseillers en relations de travail et avons constaté qu'il était conforme aux attentes que nous avons établies à partir du Guide du SCT sur les enquêtes administratives à l’intention des spécialistes fonctionnels de la sécurité. Des dossiers ont été évalués afin de déterminer si les documents clés avaient été retenus pour démontrer que le processus avait été suivi.

Évaluations du triage

34. Nous recherchions des preuves dans les dossiers démontrant une évaluation de l’allégation, une décision sur la personne responsable de l’enquête et un examen de la décision par un superviseur.

35. Des évaluations d’allégations étaient disponibles dans 35 des 50 dossiers examinés. Une décision sur la personne qui allait mener l’enquête se trouvait dans 43 des 50 dossiers. Cette situation laisse entendre que les décisions de triage ont été effectuées, soit sans la réalisation d’une évaluation, soit sans la consignation d’une telle évaluation. Enfin, l’examen de la décision par un superviseur ne figurait pas dans 20 des 50 dossiers.

36. Le processus de triage a changé au cours de l’audit, et divers modèles ont été utilisés pour évaluer les allégations. En août 2018, la DSPNP a mis en œuvre un rapport d’analyse préliminaire pour consigner l’analyse de l’allégation et la recommandation quant à la personne qui devrait mener l’enquête, ainsi que pour officialiser l’examen par un superviseur et l’approbation de l’analyse du triage. Notre échantillon comprenait 18 allégations reçues après août 2018. De ces 18 dossiers, 6 n’avaient pas d’évaluation préliminaire au dossier. Il faudra s’assurer que le rapport est toujours produit pour faire en sorte que les dossiers soient correctement triés, approuvés et consignés.

Enquêtes visant les normes professionnelles

37. Nous avons examiné 10 enquêtes réalisées par la DSPNP et nous avons constaté que, dans tous les cas applicables, l’intimé(e) a été avisé(e) et interrogé(e), l’analyse des faits a été effectuée, toutes les allégations ont été traitées et un rapport final approuvé a été versé au dossier, comme l’exige le Guide.

38. Un mandat approuvé confère à l’enquêteur le pouvoir formel de faire enquête sur une allégation, établit les paramètres de l’enquête et est un moyen d’informer officiellement la direction des allégations avant de lancer une enquête. Les procédures et les guides du SCT et de l’ASFC exigent l’élaboration de plans et de mandats à l’étape de la planification des enquêtes. Le mandat n’était pas au dossier de 4 des 10 enquêtes que nous avons examinées.

39. Un plan d’enquête approuvé, qui présente les allégations qui feront l’objet de l’enquête, les sources des éléments de preuve à utiliser et les procédures pour recueillir les éléments de preuve, n’était pas au dossier de 7 des 10 enquêtes que nous avons examinées.

40. La direction nous a informés qu’en juillet 2018, la DSPNP a mis en œuvre un modèle normalisé de plan d’enquête et un modèle normalisé pour le mandat. Une seule enquête de l’échantillon a été lancée après juillet 2018, et le dossier contenait les deux documents. Il est important de consigner la planification de l’enquête pour s’assurer que les enquêtes sont rigoureuses et portent sur les sujets prévus dans la portée.

Enquêtes menées par la direction

41. D’après notre évaluation des 24 dossiers d’enquêtes menées par la direction^{Note de bas de pages 4}, nous avons constaté que ceux-ci ne contenaient pas toujours les documents attendus. Les éléments de preuve que l’employé avait été avisé et avait répondu à l’allégation figuraient dans 18 des 24 dossiers. Seulement 13 des 24 dossiers comprenaient une conclusion liée à l’allégation, comme rapport final. Des 13 rapports finaux, nous avons vu des preuves que le rapport avait été transmis à l’intimé dans 7 des cas seulement. Il est à noter que les données que nous avons obtenues indiquent que 7 enquêtes sont arrivées à la conclusion que les allégations étaient fondées. Pourtant la conclusion n’a pas été consignée dans un rapport officiel.

42. Nous avons évalué les rapports finaux et les dossiers d’enquête en fonction d’une preuve du contrôle de la qualité, comme une liste de vérification du contrôle de la qualité ou l’examen et l’approbation consignés par un superviseur. Il s’agit d’une exigence du Guide et d’une bonne pratique pour faire en sorte que les conclusions soient appropriées. Seulement 3 des 13 rapports finaux montraient une preuve de contrôle de la qualité. Comme nous l’avons déjà mentionné, les rôles et responsabilités ayant trait à l’examen par un superviseur ne sont pas clairement délimités dans le cas des enquêtes menées par la direction, ce qui pourrait expliquer cette lacune.

43. En résumé, notre examen des processus de l’ASFC pour les enquêtes menées par la DSPNP et par la direction révèle que des mises à jour doivent être apportées pour aligner les pratiques sur celles recommandées par le Secrétariat du Conseil du Trésor et que les documents clés doivent être versés au dossier pour mieux démontrer que le processus a été respecté.

8.2 Formation, orientation et soutien

44. Une formation, une orientation et un soutien continus font en sorte que les employés puissent mener des enquêtes et trouver des faits avec efficacité. Si aucune formation et orientation adéquates ne sont offertes, les procédures pourraient ne pas être suivies uniformément ou respecter les normes d’enquête, ce qui pourrait compromettre l’enquête. Cette situation pourrait éroder la confiance des employés au cours du processus d’enquête, nuire à la culture de l’Agence et empêcher les employés de signaler de futurs cas d’inconduite. À ce titre, nous nous attendions à ce que les enquêteurs, les analystes d’enquêtes, les conseillers en relations de travail et les gestionnaires reçoivent une formation, une orientation et un soutien pour s’acquitter de leurs tâches.

45. Bien que nous ayons constaté qu’une formation offerte aux enquêteurs se trouve sur le wiki de l’ASFC, la direction de la DSPNP a indiqué qu’elle n’était plus pertinente puisqu’elle porte sur les enquêtes criminelles et non sur les enquêtes administratives. À la conclusion de l’audit, il n’y avait pas eu de mise en œuvre du programme de formation destiné aux enquêteurs. La DSPNP s’appuie principalement sur l’embauche de personnes ayant une expérience des enquêtes, l’apprentissage en milieu de travail ainsi que diverses lignes directrices et divers modèles pour orienter les enquêteurs. Parmi les documents, mentionnons le Manuel des enquêtes visant les normes professionnelles, le Guide sur les enquêtes administratives à l’intention des spécialistes fonctionnels de la sécurité du Secrétariat du Conseil du Trésor, et les modèles élaborés par l’Agence pour évaluer les allégations, aviser les témoins et produire les rapports.

46. Il n’y a ni formation obligatoire ni programme de formation destinés aux conseillers en RT pour les aider à appuyer la direction à mener des enquêtes. Des conseillers de deux régions ont mentionné le cours intitulé « Relations de travail à l’intention des spécialistes des ressources humaines (P703) » offert par l’École de la fonction publique du Canada. Ce cours de quatre jours s’adressant aux spécialistes des ressources humaines touche divers sujets, y compris les enquêtes administratives, mais il n’est pas obligatoire. La majorité de l’apprentissage des conseillers en RT semble se faire en milieu de travail. La DSPNP fournit un soutien au besoin.

47. La direction de six des huit régions a indiqué avoir reçu, de ses conseillers en RT, une formation sur les enquêtes administratives, de même qu’un soutien, le cas échéant. Nous avons examiné les documents de formation et constaté que ceux-ci renfermaient de l’information pertinente sur la façon de mener des enquêtes administratives, mais le degré de détail variait d’une région à l’autre. Certaines formations mettaient l’accent sur la discipline plutôt que sur le processus d’enquête. Les gestionnaires ont indiqué qu’une formation supplémentaire sur la façon d’établir les faits et de mener des enquêtes serait utile.

48. Cinq des huit régions ont fourni des outils, des modèles et des procédures normales d’exploitation élaborés à l’interne. Le degré de détails des documents qui nous ont été fournis variait. Le Guide du gestionnaire pour mener des enquêtes internes a été rédigé par la DSPNP en 2007 et se voulait une orientation nationale à l’intention des gestionnaires. Le document comprend des lignes directrices pour les enquêtes, cependant, il a été actualisé il y a 13 ans déjà, et très peu de conseillers en RT et de gestionnaires en connaissaient l’existence.

49. La Vérification interne des normes professionnelles de 2015 renferme deux recommandations reliées à l’amélioration de la formation et des directives. Même si des mesures ont été prises, les résultats du présent audit démontrent qu’il y a encore du travail à faire dans ce domaine. En particulier, comme il est susmentionné, le Guide sur lequel s’appuie la direction pour mener des enquêtes n’a pas été actualisé depuis 13 ans, le programme de formation établi après l’audit initial destiné aux enquêteurs de la DSPNP n’est plus pertinent, et certaines régions ont élaboré une formation plus détaillée que d’autres. Une formation et une orientation incohérentes pourraient faire en sorte que certains gestionnaires soient moins outillés que d’autres pour mener des enquêtes, ce qui pourrait entraîner une qualité inégale des enquêtes à l’échelle de l’Agence et peut-être la prise de mesures disciplinaires inappropriées.

8.3 Suivi, surveillance et production de rapports

Suivi de l’inconduite d’employés

50. Il est important de faire le suivi des cas allégués d’inconduite d’employés pour faciliter une analyse cohérente, exacte et fiable, comme la surveillance des échéances et des normes de service pour les enquêtes en cours. La consignation d’éléments d’information clés, comme le type d’inconduite ou les principales dates, peut aider la direction à mener une analyse significative et à améliorer la gestion des enquêtes. Nous avons évalué si les cas allégués d’inconduite d’employés font l’objet d’un suivi dans l’ensemble de l’Agence.

51. Le processus en place au moment de l’audit exigeait que toutes les allégations d’inconduites soient signalées à la DSPNP. Cela permettait à la DSPNP d’enregistrer toutes les allégations signalées dans le système IA Pro. Les données extraites fournies par la DSPNP contenaient de l’information de base sur chaque allégation, comme le type d’allégation, le résultat de l’enquête, la direction générale d’origine et le lieu de l’inconduite. Le système IA Pro peut fournir des données pour générer des rapports, comme le Rapport annuel sur la sécurité et les normes professionnelles.

52. Nous avons constaté que les régions font également le suivi des cas d’inconduite. Après avoir examiné les outils utilisés pour faire ce suivi, nous avons conclu que l’information recueillie varie d’une région à l’autre.

Analyse des tendances et amélioration continue

53. De tirer profit des données sur les cas d’inconduite pour analyser les tendances est une activité importante pour dégager les tendances en matière de comportements problématiques et inacceptables, informer la haute direction et prendre des mesures pour aborder les secteurs où les cas d’inconduite sont fréquents ou les points chauds. L’analyse des tendances peut aider la haute direction à prendre les mesures nécessaires pour améliorer les processus ou corriger les comportements inacceptables.

54. À l’heure actuelle, l’analyse des tendances effectuée par la DSPNP comprend des comparaisons, d’une année à l’autre, les types d’allégations, les dossiers terminés ainsi que les cas fondés et non fondés. Ce rapport est inclus dans le Rapport annuel sur la sécurité et les normes professionnelles. Nous n’avons pas trouvé de preuve démontrant la façon dont l’information saisie est utilisée pour régler les secteurs où les cas d’inconduite sont fréquents.

55. La DSPNP a élaboré des normes de service pour mener des enquêtes de complexités faible, moyenne et élevée. Ces normes de service permettent à la direction de déterminer si les enquêtes sont réalisées en temps opportun et de prendre des mesures si une enquête n’avance pas comme prévu. Les normes de service font l’objet d’un suivi et d’un rapport remis au dirigeant principal de la sécurité tous les trois mois.

56. Les régions font peu de surveillance et d’analyse des tendances. Bien que trois des huit régions aient mentionné qu’elles analysent les tendances et en discutent avec la direction, ces activités ne sont pas officialisées ou menées régulièrement. On n’a pas précisé la façon dont les tendances dégagées au moyen de la surveillance et de l’analyse sont utilisées pour l’amélioration continue, comme offrir de la formation aux employés ou envoyer des rappels sur les types précis de comportements inappropriés.

La nouvelle approche à plusieurs niveaux

57. L’Agence a récemment modifié le processus de réception et de triage des allégations d’inconduite appelé l’approche à plusieurs niveaux. La nouvelle approche établit trois niveaux d’enquête et désigne le responsable de l’enquête pour chaque niveau. L’approche à plusieurs niveaux a pour but d’améliorer le processus de réception et d’évaluation préliminaire des allégations de sorte que les cas à faible risque soient résolus plus rapidement, que la direction obtienne un meilleur soutien pour les cas à moyen risque, et que les ressources d’enquête se consacrent aux cas à risque élevé^{Note de bas de pages 5}. En septembre 2019, l’approche à plusieurs niveaux a été présentée au Comité Un|RH, qui l’a par la suite approuvée. La DSPNP a établi les niveaux d’enquête suivants :

• Niveau 1 – Cas à faible risque ou cas simples que la direction peut traiter directement avec l’aide des RT;
• Niveau 2 – Cas de faible à moyen risque, ou cas de faible à moyenne complexité, que la DSPNP traitera avec l’aide de la direction;
• Niveau 3 – Cas à moyen risque jusqu’à risque élevé, ou cas de complexité moyenne à complexité élevée que la DSPNP traitera.

58. Nous avons évalué la conception de l’approche à plusieurs niveaux pour déterminer si les rôles et responsabilités avaient été définis et si les critères avaient été établis pour déterminer les divers niveaux d’enquête. Nous avons également évalué si un plan avait été élaboré pour communiquer l’approche à plusieurs niveaux aux parties concernées. Pour que la nouvelle approche soit une réussite, il faut que les personnes concernées y participent, en comprennent les effets et sachent ce dont on s’attend d’elles.

59. En janvier 2020, un courriel a été envoyé aux cadres supérieurs de l’Agence pour annoncer des changements à venir relativement aux enquêtes sur les cas d’inconduite. Le message reprenait les éléments clés d’un plan, par exemple, des mesures précises, les personnes responsables et le calendrier de mise en œuvre de l’approche à plusieurs niveaux. Le courriel indiquait que les équipes de direction et les conseillers en RT recevraient une séance d’information d’ici la fin de l’exercice et que ceux-ci seraient, à leur tour, tenus d’informer leurs équipes de gestion élargies. Le message mentionnait également que le contenu publié serait actualisé de sorte que les employés soient au courant des moyens pour signaler un comportement inapproprié.

60. Les rôles et responsabilités pour déterminer qui sera chargé d’une enquête ont été définis, mais l’information n’avait pas été communiquée à l’ensemble de l’Agence au moment de la rédaction du rapport. Des exemples détaillés d’inconduite ont été fournis pour chaque niveau et servent de critères pour déterminer à quel niveau l’allégation se classe. Il est également clair que la DSPNP peut être consultée, au besoin, pour déterminer le niveau.

61. Même si les rôles et responsabilités généraux ont été établis, l’approche à plusieurs niveaux ne précise pas qui est responsable d’assurer la qualité des enquêtes du niveau 1. Selon la DSPNP, la direction et les RT devraient assurer la qualité des enquêtes de niveau 1. Cependant, les gestionnaires et les conseillers en RT n’étaient pas au courant de cette attente. Environ 90 % des enquêtes administratives à l’ASFC sont menées par la direction. Étant donné que les enquêtes de niveau 1 continueront de former la grande majorité des enquêtes sur les cas d’inconduite, il sera important de préciser qui devra effectuer l’assurance de la qualité.

62. La nouvelle approche à plusieurs niveaux aura également un impact sur les rôles et responsabilités reliés au suivi de l’information sur les cas d’inconduite. La direction ne sera pas tenue de signaler les allégations de niveau 1 à la DSPNP, mais on s’attend à ce qu’elle les gère directement. La nouvelle approche transfère la responsabilité du suivi des cas d’inconduite de niveau 1 qui relevait de la DSPNP – le responsable fonctionnel des enquêtes administratives – aux RT et à la direction. Nous n’avons pas vu de preuves qu’un processus national ait été élaboré pour orienter et regrouper le suivi de tous les cas d’inconduite de niveau 1. De plus, les rôles, les responsabilités et les plans reliés à l’analyse des tendances et à la production de rapports entourant les allégations de niveau 1 ne sont pas clairs.

63. Sans délimitation des rôles et des responsabilités pour le suivi et la production de rapports, il y a un risque que l’Agence n’ait pas une vue d’ensemble de toutes les allégations d’inconduite signalées. À ce titre, il ne sera pas possible de dégager les tendances en matière de comportements non souhaitables et de prendre des mesures pour régler ces problèmes.

Assurance de la qualité

64. L’assurance de la qualité (AQ) est un examen de la qualité de l’enquête par une personne indépendante et objective. Un programme efficace d’AQ aide à évaluer l’efficacité, la cohérence et la qualité des enquêtes en vérifiant que les processus sont suivis et consignés, et que les conclusions sont appuyées. L’absence d’un programme d’AQ peut conduire à des enquêtes de qualité inégale, à des conclusions inappropriées et au non-respect des exigences établies.

65. La DSPNP a élaboré un cadre d’AQ, en novembre 2018, selon lequel des évaluations indépendantes et externes doivent être réalisées pour les enquêtes menées par la direction et celles qu’elle doit mener elle-même. Cependant, au moment de l’audit, le cadre n’avait pas été mis en œuvre. Ainsi, les listes de vérification et les plans d’échantillons nécessaires pour la mise en œuvre du cadre n’avaient pas encore été élaborés.

66. En juin 2019, la DSPNP a retenu les services d’un consultant externe pour faire un examen d’AQ de la Section des enquêtes sur les normes professionnelles (SENP) pour s’assurer que les pratiques d’enquête sont efficaces et de qualité. L’évaluation avait comme but de vérifier que les pratiques sont alignées sur les pratiques exemplaires de l’industrie. Le rapport a été achevé en janvier 2020 et comporte plusieurs recommandations, y compris la mise sur pied d’un programme complet d’AQ.

67. Les enquêtes menées par la direction comptent pour la grande majorité des enquêtes sur des cas d’inconduite à l’Agence. Après la mise en œuvre de l’approche à plusieurs niveaux, la DSPNP ne supervisera plus ce type d’enquêtes. Par conséquent, ces dossiers ne seront plus assujettis à l’AQ que la DSPNP compte mettre en place pour les enquêtes de niveau 2 et 3. Si aucun processus d’AQ n’est établi, les enquêtes menées par la direction pourraient être effectuées de manière incohérente ou inefficace. Il y a également un risque que les enquêtes menées à l’échelle régionale ne respectent pas les critères établis pour les allégations sur lesquelles la direction est outillée pour faire enquête. Par conséquent, l’Agence s’expose à des griefs fondés ou à des contestations réussies auprès de la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral, et pourrait causer un stress et des difficultés supplémentaires chez les employés touchés.

Annexe A : À propos de l’audit

Objectif et portée de l’audit

Le présent audit de suivi avait pour objectif de déterminer si des contrôles adéquats étaient en place pour réaliser des enquêtes sur les cas d’inconduite, en faire le suivi et les surveiller, et d’évaluer si les intervenants clés avaient accès à la formation et au soutien nécessaires pour réaliser des enquêtes administratives sur les allégations d’inconduite d’employés.

La portée de l’audit comprenait la gestion des présumées allégations d’inconduite d’employés pendant la période allant d’avril 2018 à décembre 2019.

Dans l’ensemble, l’audit de suivi a examiné le cadre de contrôle de la gestion relatif aux normes professionnelles, notamment :

• le processus d’enquête et l’orientation;
• la formation et les outils pour ceux qui mènent et appuient les enquêtes et la recherche de faits;
• la collecte, le suivi et la communication de données sur les normes professionnelles;
• la conception de la nouvelle approche à plusieurs niveaux quant au processus de réception et au triage des allégations d’inconduite.

L’audit ne portait pas sur les points suivants :

• les initiatives de l’Agence en matière de sensibilisation des employés et de prévention d’inconduites;
• les normes de service pour les enquêtes;
• l’application de mesures disciplinaires;
• les comités de gouvernance qui surveillent les normes professionnelles;
• les enquêtes sur des allégations d’actes répréhensibles menées en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles;
• les enquêtes sur des allégations de harcèlement ou de violence au travail;
• d’autres enquêtes non liées à une inconduite.

Critères de l’audit

Compte tenu des constatations préliminaires de la phase de planification, les critères suivants ont été retenus :

Secteur d’intérêt 1 : Processus d’enquête

Critères de l’audit :

• 1.1 Le processus d’enquête est documenté et respecté.
• 1.2 La nouvelle approche à plusieurs niveaux visant le processus de réception et de triage d’enquêtes comprend des rôles et des responsabilités bien définis.
• 1.3 Des plans ont été élaborés pour communiquer le processus d’enquête et la nouvelle approche à plusieurs niveaux aux principaux intervenants (enquêteurs, relations de travail et direction).
• 1.4 Le processus d’enquête tient compte de l’équité procédurale.
• 1.5 Un examen de supervision de la recherche des faits et des enquêtes est en place.
• 1.6 La conception proposée du processus d’assurance de la qualité appuiera une surveillance efficace.

Secteur d’intérêt 2 : Formation, orientation et soutien

Critères de l’audit :

• 2.1 Le personnel chargé de la recherche de faits et des enquêtes a reçu la formation nécessaire pour s’acquitter des tâches prévues.
• 2.2 Le personnel a accès à de l’orientation et à un soutien pour accomplir les tâches prévues.

Secteur d’intérêt 3 : Suivi, surveillance et production de rapports

Critères de l’audit :

• 3.1 Les allégations d’inconduite de la part d’employés font l’objet d’un suivi à l’échelle de l’Agence.
• 3.2 Les données sur les allégations d’inconduite de la part d’employés sont utilisées aux fins d’analyses des tendances et d’une amélioration continue.

Annexe B : Liste des acronymes

AQ

Assurance de la qualité

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

DSPNP

Division de la sécurité du personnel et des normes professionnelles

ENP

Enquêtes sur les normes professionnelles

RT

Relations de travail

SENP

Section des enquêtes sur les normes professionnelles

Date modified:

2021-03-22