L’évaluation du Programme de filtrage pour la sécurité nationale aux fins d’immigration : Sommaire et introduction

Sommaire

Note : [expurgée] Un note expurgée indique que des renseignements de nature délicate ont été supprimés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Objet et portée de l’évaluation

L’évaluation avait pour objet d’examiner le rendement (c.-à-d. l’efficacité et l’efficience) du Programme de filtrage pour la sécurité nationale aux fins d’immigration (PFSNI) (le Programme) entre 2014 à 2015 et 2018 à 2019, conformément à la Politique sur les résultats de 2016 du Conseil du Trésor. L’évaluation a été effectuée entre septembre 2019 et février 2021.

Description du Programme

Le Programme est administré par la Division du filtrage de la sécurité nationale (DFSN) de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), au sein de la Direction générale du renseignement et de l'exécution de la loi (DGREL). La DFSN collabore avec Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) pour atteindre les objectifs du gouvernement du Canada en matière de filtrage de sécurité. En fin de compte, la DFSN contribue à empêcher les citoyens étrangers ou les résidents permanents interdits de territoire d’entrer au Canada ou d’y demeurer, tout en facilitant l’entrée des personnes admissibles. IRCC reçoit les demandes de résidence temporaire (RT) ou de résidence permanente (RP) et en effectue une première évaluation, puis dirige les demandeurs qui constituent potentiellement une préoccupation pour la sécurité vers l’ASFC et/ou le SCRS pour qu’une enquête de sécurité approfondie soit menée. Par ailleurs, les demandeurs d’asile qui présentent leurs demandes à un bureau de l’ASFC ou d’IRCC au Canada, et dont les demandes sont jugées admissibles, sont dirigés vers l’ASFC et/ou le SCRS aux fins du filtrage de sécurité. La DFSN a la responsabilité d’évaluer ceux qui présentent des préoccupations potentielles relatives à l’interdiction de territoire en vertu de l’article 34 (espionnage, subversion, terrorisme, danger pour la sécurité du Canada, appartenance à un groupe auteur de l’un des actes susmentionnés, ou violence), de l’article 35 (crime contre l’humanité, crimes de guerre, génocide, sanctions) et/ou de l’article 37 (activités de criminalité organisée) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Après avoir effectué un filtrage, la DFSN transmet une recommandation d’admissibilité à IRCC, s’il s’agit de demandeurs de RT et de RP, ou avise la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) de l’émission de la recommandation dans le cas des demandeurs d’asile. IRCC ou la CISR décident s'il doivent octroyer au demandeur le droit d'entrer au Canada ou la permission d'y rester.

Méthode d’évaluation

La collecte et l’analyse des données pour la présente évaluation ont été effectuées entre janvier et septembre 2020 au moyen de méthodes de recherche qualitative et quantitative. L’équipe chargée de l’évaluation a interrogé des intervenants de l’ASFC, d’IRCC et du SCRS, examiné des documents clés, analysé des données opérationnelles et financières et mené des sondages auprès des analystes de la DFSN et des agents d’IRCC.

Constatations de l’évaluation

La DFSN est tenue de formuler en temps opportun des recommandations juridiquement défendables concernant les résultats de ses évaluations de sécurité, et de les fournir aux décideurs. Entre 2014 et 2019, la DFSN a livré des recommandations juridiquement défendables en temps opportun. Cependant, la plupart du temps, celles-ci n’ont pas été émises dans les délais impartis (c.-à-d. qu’on ne respectait pas les normes de service établies) par suite d’événements externes, comme l’Opération Réfugiés syriens (ORS) et l’augmentation de l’immigration irrégulière (AII), ainsi que d’autres pressions découlant de la charge de travail.

Les recommandations de la DFSN reposaient solidement sur la loi. Cela est mis en évidence par la petite proportion de dossiers dans lesquels les demandeurs ont contesté la légalité du rejet d’une requête ou d’une demande d’asile par IRCC ou par la CISR pour des raisons de sécurité. Toutefois, la convivialité des renseignements contenus dans les rapports de la DFSN relatifs à l’interdiction de territoire pourrait être améliorée. Les analystes de la DFSN ont eu régulièrement accès à des conseils juridiques durant la période d’évaluation, mais le caractère juridiquement défendable des évaluations pourrait être renforcé.

Concernant la rapidité de l’émission des recommandations, la DFSN n’a pas atteint son objectif de rendement connexe pendant la plus grande partie de la période d’évaluation, et ce, pour un certain nombre de raisons. Deux événements majeurs ont entraîné des augmentations importantes de la charge de travail de la DFSN, soit l’ORS en 2015 à 2016 et l’AII, qui a débuté à la frontière canado-américaine au milieu de 2017. Il s’en est suivi un retard important dans le traitement des dossiers, ce qui a nui à la capacité de la DFSN d’émettre ses recommandations en temps voulu. En mai 2018, après l’adoption d’un ensemble exhaustif de mesures de réduction de l’arriéré, la DFSN a recommencé à respecter les normes de service établies. Outre l’ORS et l’AII, la croissance constante du nombre de demandes de RT et de RP soumises à IRCC (qui représente une hausse de 70 % au cours de la période de 5 ans entre l’exercice 2014 à 2015 et l’exercice 2018 à 2019) a entraîné une augmentation concomitante du nombre de renvois soumis à la DFSN et a encore accru la charge de travail. À la fin de la période d’évaluation, la DFSN avait considérablement réduit son arriéré. À cet égard, le plan en matière de capacité d’appoint de la Division pourrait être amélioré afin de mieux appuyer l’Agence si le nombre de renvois devait s’accroître subitement.

La mesure de rendement de la DFSN a été relativement limitée durant la période d’évaluation, car les mesures étaient principalement axées sur la surveillance de la tendance de l’inventaire et de l’arriéré de la Division. Certaines variables de rendement clés et les résultats du Programme ne sont pas encore entièrement définis et/ou mesurés de façon significative. Les politiques et procédures internes ont été améliorées ces dernières années, mais il faut veiller à ce que les analystes soient informés des préoccupations dans le monde. La DFSN a offert des occasions d’apprentissage et de formation aux analystes, surtout lorsqu’ils se sont joints à la Division. Les analystes bénéficieraient d’un meilleur accès aux cours du Bureau du Conseil privé (BCP) liés au renseignement et d’une formation et/ou d’un soutien supplémentaire en matière de détermination de l’interdiction de territoire liée à la criminalité organisée.

En raison de l’augmentation rapide de sa charge de travail, la DFSN a commencé, en collaboration avec le SCRS et IRCC, à réviser les indicateurs de filtrage de sécurité utilisés par les agents d’IRCC pour déterminer quelles demandes doivent faire l’objet d’une enquête approfondie. Ces révisions avaient pour objectif d’améliorer les renvois soumis par IRCC, en réduisant le nombre de renvois inutiles et en améliorant leur qualité dans l’ensemble. En août 2020, 16 nouveaux ensembles d’indicateurs ont été mis en place, mais leur incidence sur la quantité et la qualité des renvois n’avais pas encore été déterminée à la fin de la période d’évaluation. Plusieurs missions d’IRCC et bureaux régionaux de l’ASFC ont soumis un nombre important de renvois incomplets durant la période d’évaluation. Un suivi a donc été nécessaire de la part de la DFSN, ce qui a également augmenté sa charge de travail.

Dans l’ensemble, la DFSN, IRCC et le SCRS ont entretenu de bonnes relations de travail durant la période d’évaluation; les partenaires estimaient que les rôles et les responsabilités étaient clairement définis. Le Programme pourrait tirer profit du nouveau protocole d’entente (PE) trilatéral afin que les tâches précises accomplies par chaque partenaire soient bien délimitées et que les interdépendances entre les activités clés des partenaires soient clairement établies. Il faudrait continuer de chercher des moyens d’obtenir davantage de renseignements pour appuyer les évaluations des analystes de la DFSN sur l’interdiction de territoire en raison de la criminalité organisée, par exemple en faisant de nouveau appel à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) dans le cadre du PFSNI fédéral. De plus, il y aurait moyen d’améliorer la communication et la coordination entre la DFSN et les unités d’enquête régionales de l’ASFC pour ce qui est de l’examen des demandes de statut de réfugié, tâche que les deux entités accomplissent.

En ce qui a trait à la gestion et à la technologie de l’information, les systèmes de gestion des cas utilisés par la DFSN, IRCC et le SCRS n’ont pas été conçus pour être interopérables. Le manque d’interopérabilité pose problème depuis longtemps au sein du Programme. Cependant, les analystes de la DFSN estimaient avoir l’information dont ils avaient besoin pour effectuer les enquêtes. Tout au long de la période d’évaluation, les activités de filtrage dépendaient largement des tâches manuelles effectuées par les analystes. Le travail manuel ne limite pas seulement la capacité de traitement de la Division, il augmente nettement les possibilités d’erreurs humaines. On prévoit qu’à l’avenir, l’automatisation fera partie du Programme, mais il faudra plusieurs années avant qu’elle ne soit pleinement mise en œuvre et elle comporte des risques.

Sur le plan de l’efficience, la Division a réussi à doubler le nombre de recommandations formulées au cours de la période d’évaluation. Toutefois, ces gains sont en quelque sorte contrebalancés par la réduction du nombre moyen de recommandations formulées à chaque heure et par la hausse du coût moyen de chaque recommandation. Selon la DFSN, ces tendances peuvent s’expliquer par les recommandations plus rigoureuses et de meilleure qualité qui ont été formulées ces dernières années, qui exigent généralement beaucoup plus de temps pour la recherche et la documentation.

[expurgée]. Cette analyse pourrait contribuer à perfectionner les indicateurs de filtrage de sécurité et pourrait alors améliorer l’efficacité du Programme puisque le filtrage serait axé sur les demandeurs qui sont les plus susceptibles de représenter une préoccupation liée à la sécurité.

Recommandations

L’évaluation a donné lieu aux recommandations énoncées ci-dessous :

1. Que le VP de la DGREL renforce la mesure du rendement du Programme, notamment des façons suivantes :
   1. revoir le modèle logique pour s’assurer que les résultats immédiats et intermédiaires intègrent tout à fait les objectifs du Programme ainsi qu’un enchaînement logique des résultats;
   2. revoir les indicateurs de rendement clés (IRC) pour les adapter aux objectifs du modèle logique revu et aider les dirigeants de la DFSN à rendre des comptes et à prendre des décisions sur la gestion du rendement – les nouveaux IRC devant inclure l’établissement de délais d’exécution internes qui sont indépendants des normes de service communiquées à IRCC.
2. Que le VP de la DGREL, pour que l’ASFC soit en mesure d’absorber une vague soudaine de renvois (dossiers acheminés), perfectionne le plan de capacité d’appoint de la DFSN, en envisageant :
   1. de désigner, à l’ASFC, des personnes (y compris le personnel des régions) qui peuvent effectuer des enquêtes et qui peuvent être mobilisées rapidement à temps partiel ou à temps plein, et pour une période prolongée si nécessaire;
   2. de fournir régulièrement de la formation et de la formation d’appoint aux personnes susmentionnées;
   3. de soumettre à une assurance de la qualité les enquêtes de sécurité effectuées par les personnes susmentionnées.
3. Que le VP de la DGREL préconise la nécessité de définir plus clairement les objectifs des nouveaux indicateurs thématiques et leurs effets attendus sur le processus des enquêtes de sécurité, ainsi que la mise en place de mécanismes pour suivre la réalisation de ces objectifs; cela inclut :
   1. plaider pour qu’IRCC élabore et mette en œuvre un mécanisme normalisé pour le suivi des indicateurs de sécurité particuliers qui entraînent un renvoi à la DFSN; ce mécanisme devrait permettre un suivi régulier de leur utilisation par les missions d’IRCC et de leurs effets sur le nombre de renvois;
   2. préconiser l'élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie pour mesurer l’efficacité continue des nouveaux indicateurs thématiques, c’est-à-dire leur effet sur la qualité des renvois soumis à la DFSN.
4. Que le VP de la DGREL entame un dialogue et des démarches informatives auprès des unités régionales d’audiences et d’enquête de l’ASFC pour que soient mieux comprises de part et d’autre les attributions respectives de l’AC et des régions dans le processus des CSP, dans le but de minimiser les chevauchements et d’améliorer la collaboration, par exemple :
   1. en formant un groupe de travail de gestionnaires pour échanger régulièrement de l’information sur les nouvelles tendances et les préoccupations dans les pays, les régions et à l’échelle mondiale, ainsi que sur les pratiques exemplaires, les leçons apprises et les difficultés à enquêter sur les demandeurs et à monter des dossiers bien étoffés pour les audiences devant la CISR;
   2. en donnant aux analystes de la DFSN et aux agents régionaux un mécanisme qui leur permet d’avoir accès aux renseignements pertinents (comme un abonnement à des bases de données) et d’échanger systématiquement les renseignements obtenus (comme les nouvelles tendances observées chez les demandeurs d’un pays donné ou l’information transmise par les services de police locaux) pour s’appuyer mutuellement;
   3. en améliorant la communication pour mieux faire connaître les procédures de la DFSN, notamment la marche à suivre lorsque les régions veulent demander à la DFSN un délai supplémentaire avant qu’un dossier ne soit clos et la CISR, avisée que l’enquête est terminée.
5. Que le VP de la DGREL plaide pour répondre à plusieurs questions interministérielles clés au moyen des tribunes mentionnées dans le PE trilatéral, y compris :
   1. les rôles et les responsabilités quant à la mesure du rendement, tout le long du continuum;
   2. le besoin de formation interministérielle;
   3. l’adoption d’une approche pangouvernementale pour fixer les normes de service, en tenant compte des liens d’interdépendance dans la prestation des services;
   4. l’élaboration et la mise en place, par IRCC, d’un mécanisme de surveillance pour déterminer si tous les dossiers qui devraient être acheminés pour enquête le sont effectivement.
6. Que le VP de la DGREL s’assure que les analystes de la DFSN disposent d’une information à jour et fiable sur les préoccupations propres à des pays ou des régions, et que tous les bureaux géographiques ainsi que leurs équipes appliquent les politiques, procédures et procédés uniformément. Dans ce but, que le VP :
   1. répertorie les pratiques d’enquête de sécurité en usage dans les différents bureaux géographiques et les différentes équipes d’un même bureau géographique, et juge si l’harmonisation progresse à l’échelle de la DFSN;
   2. adopte une approche normalisée pour recueillir, stocker et mettre à jour l’information sur l’évolution sociale, politique et économique des pays, et pour communiquer cette information aux analystes des bureaux géographiques en temps utile.
7. Que le VP de la DGREL, en collaboration avec le VP de la DGIST élabore un plan pour :
   1. évaluer les priorités du programme et, en conséquence, apporter des ajustements au Système de suivi sécuritaire (SSS) et au futur système de remplacement (Système de demandes de filtrage de sécurité), afin de commencer à recueillir des données supplémentaires pour soutenir la mesure du rendement;
   2. s’assurer que l’automatisation de filtrage de sécurité (AFS) soit pleinement opérationnelle avec toutes ses fonctionnalités avancées, y compris la lecture des requêtes texte, avant de mettre le SSS hors service, cela pour atténuer les risques majeurs associés au changement de système.

Introduction

Contexte du programme : Filtrage de sécurité aux fins d’immigration — approche du gouvernement du Canada

Les ressortissants étrangers qui souhaitent entrer au Canada font l’objet d’un contrôle aux termes d’articles précis de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) en vue de détecter les préoccupations potentielles pour la sécurité. Le contrôle de sécurité des ressortissants étrangers est le fruit d’une collaboration entre IRCC, l’ASFC et le SCRS. Les demandes de RT et de RP sont traitées par IRCC par l’intermédiaire d’un réseau de missions à l’étranger et de centres de traitement situés au Canada. IRCC évalue les renseignements personnels et les antécédents des demandeurs en fonction d’un ensemble de critères (indicateurs de filtrage de sécurité) pour déterminer si ces demandeurs présentent un risque potentiel pour la sécurité. Si les agents d’IRCC^{Note de bas de page 1} ont des préoccupations liées à l’interdiction de territoire concernant une demande de RT ou RP, ils l’envoient à l’ASFC aux fins d’un contrôle de sécurité approfondi, et tout dépendant de la nature des préoccupations, au SCRS. L’ASFC et le SCRS filtrent tous les demandeurs d’asile adultes (voir Contrôle de sécurité préliminaire des demandeurs d’asile).

L’ASFC vérifie si les demandeurs peuvent être interdits de territoire aux termes des articles 34 (espionnage, subversion, terrorisme, danger pour la sécurité du Canada, appartenance à un groupe auteur de l’un des actes susmentionnés, ou violence), 35 (crimes contre l’humanité, crimes de guerre, génocide, sanctions) ou 37 (activités de criminalité organisée). Le SCRS ne filtre les demandeurs que pour des préoccupations liées à la Loi sur le SCRS en ce qui concerne la détermination de l’interdiction de territoire en vertu de l’article 34 de la LIPR. Le cas échéant, le SCRS fournit des renseignements à l’ASFC, et cette dernière parachève le contrôle en effectuant des recherches additionnelles et en ajoutant des renseignements. Une fois le filtrage d’un demandeur terminé, l’ASFC fournit des recommandations et des conseils du SCRS en matière de sécurité à IRCC en ce qui concerne les demandeurs de RT et de RP, et envoie un avis à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) indiquant qu'une recommandation a été émise (dans le cas des demandeurs d’asile se trouvant au Canada)^{Note de bas de page 2}. Ensuite, IRCC ou la CISR prend une décision à l’égard de la demande. Le processus d’évaluation des demandes d’asile est présenté en détail à Contrôle de sécurité préliminaire des demandeurs d’asile.

Filtrage pour la sécurité nationale aux fins d’immigration^{Note de bas de page 3} : responsabilités de l’ASFC

Le filtrage de sécurité figure dans le Cadre ministériel des résultats de l’ASFC pour 2018 à 2019, sous la responsabilité essentielle de la « Gestion de la frontière ». Les demandes nécessitant un contrôle de sécurité sont évaluées par la Division du filtrage de la sécurité nationale (DFSN) de l’ASFC, qui relève de la Direction générale du renseignement et de l’exécution de la loi. Depuis juillet 2015, la DFSN est organisée en fonction de bureaux géographiques^{Note de bas de page 4}, où les analystes traitent les contrôles de sécurité provenant de pays situés dans une région donnée. Au besoin, des analystes traitent des renvois provenant d’autres bureaux géographiques.

La DFSN est responsable de l’exécution de contrôles de sécurité pour chacun des trois secteurs d’activité, soit les résidents temporaires, les résidents permanents et les demandeurs d'asile. Les cas renvoyés sont examinés pour déterminer si tous les renseignements requis ont été fournis. Par la suite, un filtrage de sécurité est effectué par un analyste de la DFSN. Le filtrage entraîne l’un des résultats qui suivent :

Favorable

Si la DFSN ne trouve aucune préoccupation en matière de sécurité, elle produit une recommandation favorable.

Non favorable

Si les vérifications ou les recherches initiales permettent de trouver des préoccupations en matière de sécurité, le cas est transmis à un analyste principal. Ce dernier examine les renseignements et effectue des recherches supplémentaires. Si les renseignements préjudiciables atteignent le seuil fixé par la LIPR (« motifs raisonnables de croire »), la DFSN prépare un document d’information pour accompagner la recommandation non favorable qui sera produite.

Non concluant

Dans certains cas, la DFSN peut clore un dossier avec un résultat non concluant, c’est-à-dire que l’admissibilité d’un demandeur n’a pas pu être déterminée, en raison d’un manque de renseignements ou d’autres circonstances.

Aucune recommandation requise

Survenant le plus souvent dans le secteur d'activité des demandeurs d’asile, ce résultat est inscrit si le dossier a été renvoyé par erreur, si le demandeur était âgé de moins de 12 ans et n’avait aucune indication d’interdiction de territoire, ou si l’évaluation n'était plus nécessaire.

De plus, les documents d’information appelés « Favorable avec observations » et « Non concluant avec observations » sont préparés par la DFSN, lorsque les motifs raisonnables de croire que le seuil d'interdiction de territoire n'a pas été atteint, mais où il a été jugé que les renseignements rencontrés lors du filtrage de sécurité pourraient avoir une incidence sur la décision finale; ces documents sont également transmis aux décideurs.

La DFSN transmet ses recommandations en matière d’admissibilité aux décideurs (IRCC ou CISR), qui comprennent les conseils de sécurité du SCRS pour tous les demandeurs évalués pour interdiction de territoire potentielle en vertu de l’article 34 de la LIPR. Pour les demandeurs de RT et de RP, elle les transmet au bureau d’IRCC concerné, où l’évaluation de la DFSN est prise en considération dans la décision d’approuver ou de refuser l’entrée ou le séjour du demandeur au Canada. Pour les demandeurs d’asile, la recommandation est transférée au bureau régional approprié de l'ASFC pour un traitement ultérieur (voir Contrôle de sécurité préliminaire des demandeurs d’asile), et la DFSN avise la CISR de l'émission de la recommandation.

Contrôle de sécurité préliminaire des demandeurs d’asile

Depuis la réforme du système d’octroi de l’asile de 2012, tout adulte âgé de 18 ans et plus qui présente une demande d’asile au Canada est soumis au processus de contrôle de sécurité préliminaire (CSP). À la fin du processus de réception de la demande d’asile, l’agent chargé du traitement initial de la demande^{Note de bas de page 5} dirige celle-ci vers la DFSN et le SCRS, et vers l’un des trois centres de triage des demandes d’asile pour traitement. Une fois que le contrôle de sécurité a été réalisé, la DFSN en avise la CISR. Elle communique aussi le résultat du contrôle de sécurité à l’unité des audiences de l’ASFC et au bureau intérieur de la région où la demande est traitée. En outre, les centres de triage de chaque région évaluent tous les demandeurs d’asile au Canada indépendamment de la DFSN pour déterminer s’il existe des problèmes de sécurité, ce qui nécessite la participation de l’unité régionale des audiences de l’ASFC. Le cas échéant, le cas sera transmis à l’unité des enquêtes et, si on le juge justifié, à l’unité des audiences qui déterminera s’il y a lieu d’intervenir à l’audience de la CISR.

Budget de la Division du filtrage de la sécurité nationale

Le budget et les dépenses de la DFSN étaient relativement stables pendant les quatre premières années de la période d’évaluation, avant d’augmenter pendant la dernière année. De 2014 à 2015 à 2017 à 2018, le budget a fluctué dans une fourchette de 6 à 8,5 millions de dollars. Il a ensuite presque doublé de 2017 à 2018 à 2018 à 2019 pour répondre à l’augmentation de la charge de travail enregistrée au cours des années précédentes. Sur le plan des dépenses, la DFSN a respecté chaque année le budget lui ayant été alloué, sauf en 2017 à 2018 (voir la figure 1).

Version textuelle : Figure 1

Figure 1 : Le budget annuel (salarial et non salarial) de la DFSN a varié entre 6 et 8,5 millions de dollars par année pendant la majeure partie de l’évaluation

1. 2014 à 2015: Le budget alloué à la DFSN était de 8,5 millions de dollars. Les dépenses réelles de la DFSN se sont élevées à 7,3 millions de dollars.
2. 2015 à 2016: Le budget alloué à la DFSN était de 7 millions de dollars. Les dépenses réelles de la DFSN se sont élevées à 6,2 millions de dollars.
3. 2016 à 2017: Le budget alloué à la DFSN était de 7,5 millions de dollars. Les dépenses réelles de la DFSN se sont élevées à 7,2 millions de dollars.
4. 2017 à 2018: Le budget alloué à la DFSN était de 6,3 millions de dollars. Les dépenses réelles de la DFSN se sont élevées à 7,5 millions de dollars.
5. 2018 à 2019: Le budget alloué à la DFSN était de 12,2 millions de dollars. Les dépenses réelles de la DFSN se sont élevées à 11,7 millions de dollars.

Source : Données recueillies par l’équipe d’évaluation à l’aide du Système administratif d’entreprise (SAE) de l’ASFC