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L’évaluation du Programme de filtrage pour la sécurité nationale aux fins d’immigration : Atteinte des objectifs du programme

La DFSN cherche à fournir aux décideurs des recommandations juridiquement défendables en temps opportun. Au cours de la période d’évaluation de cinq ans, la DFSN a présenté des recommandations juridiquement défendables ayant contribué à empêcher des personnes interdites de territoire d’entrer au Canada ou d’y rester. Toutefois, pendant la majeure partie de la période, ces recommandations n’ont pas été fournies dans le respect des normes de service. La charge de travail de la DFSN (c.-à-d. le nombre de renvois qu’elle reçoit chaque mois aux fins de filtrage) est tributaire de facteurs indépendants de sa volonté, y compris deux imprévus importants – l’Opération Réfugiés syriens (ORS) et une hausse de la migration irrégulière – ayant eu de fortes répercussions sur sa capacité à présenter des recommandations en temps opportun.

Caractère juridiquement défendable des recommandations

L’une des principales difficultés dans l’évaluation du caractère juridiquement défendable tient du fait que ce concept n’a pas été expressément défini par l’ASFC et ses partenaires, et qu’on ne s’entend pas réellement sur ce qui constitue une recommandation juridiquement défendable. Ce concept n’est également pas examiné ou discuté régulièrement avec les partenaires.

L’évaluation a porté sur deux éléments précis liés au caractère juridiquement défendable des recommandations en matière d’admissibilité – le nombre de décisions en matière d’immigration contestées en justice par les demandeurs et l’application de la loi par la DFSN dans ses contrôles de sécurité.

Décisions en matière d’immigration contestées en justice par les demandeurs

Constat 1 : Seule une faible proportion des décisions d’interdiction de territoire pour des raisons de sécurité ont été contestées par les demandeurs, et seules quelques-unes des contestations ont été tranchées en faveur du demandeur.

En vertu de la LIPR, un étranger peut demander à la Cour fédérale du Canada de revoir les décisions en matière d’immigration rendues par IRCC ou la CISR. Bien que l’ASFC ait pour rôle de présenter des recommandations découlant du filtrage de sécurité et non de prendre une décision quant à la demande, l’Unité de gestion des litiges (UGL) de l’Agence peut être appelée à intervenir conjointement avec le ministère de la Justice si le demandeur conteste la décision parce qu’il est jugé interdit de territoire pour des raisons de sécurité. Cependant, la majorité des cas sont traités par l’équipe juridique d’IRCC.

En tout, 292 contestations déposées par des demandeurs contre des décisions d’interdiction de territoire pour des raisons de sécurité ont été enregistrées de 2014 à 2015 à 2018 à 2019, ce qui représente 4 % de l’ensemble des 7 673 recommandations non favorables ayant été présentées. La majorité de ces contestations (76 %) ont été déposées par des demandeurs à l’étranger et traitées par l’équipe juridique d’IRCC. Plus de 80 % de toutes les contestations provenaient de demandeurs de RP, dont la plupart ont vu leur demande rejetée en raison de préoccupations liées à l’article 34.

Parmi les 292 contestations, 51 % (148) ont pu faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Parmi celles-ci :

  1. 30 % (45) ont été tranchées en faveur du gouvernement
  2. 24 % (36) ont été tranchées en faveur des demandeurs
  3. 35 % (51) ont eu pour résultat qu’IRCC a consenti à réexaminer sa décision initiale (la contestation judiciaire a été abandonnée)
  4. 11 % (16) ont été retirées ou étaient toujours en instance au moment de l’évaluation

Seules 36 des 292 contestations ont été tranchées en faveur des demandeurs, ce qui représente moins de 0,5 % de toutes les recommandations non favorables présentées par la DFSN. Si l’on tient compte du fait que la DFSN a traité près d’un demi-million de dossiers pendant la période d’évaluation, on peut considérer que les 36 contestations judiciaires tranchées en faveur des demandeurs ne représentent qu’un faible nombre. Toutefois, il n’existe actuellement aucun point de référence ni aucun indicateur de rendement pour établir le taux souhaitable de contestations judiciaires et/ou de contestations judiciaires tranchées en faveur des demandeursNote de bas de page 6.

Il faut aussi souligner que, dans la plupart des contestations judiciaires, le décideur (presque exclusivement IRCC) a accepté de réexaminer la décision initiale sans attendre la décision de la Cour, que ce soit à l’étape de l’autorisation ou pendant le contrôle judiciaire. Lorsqu’on tient compte des deux étapes de la contestation judiciaire, on constate que la moitié (50 %) des contestations ont été « réglées » hors cours (79 cas à l’étape de l’autorisation et 33 cas pendant le contrôle judiciaire). Le fait que le décideur accepte de réexaminer une décision sur une demande ne signifie pas que la décision sera modifiée; cela signifie plutôt que l’entité gouvernementale exerçant le rôle de décideur reconnaît que des erreurs administratives ou procédurales ont pu avoir été commises et demande à un autre employé (un agent d’IRCC ou un commissaire de la CISR) de réexaminer le cas et de rendre une nouvelle décision.

Application de la loi dans le filtrage de sécurité

Constat 2 : Les recommandations en matière d’admissibilité de la DFSN reposaient solidement sur la loi, mais l’utilisation des renseignements contenus dans ses rapports en matière d’admissibilité pourrait être améliorée.

Points de vue sur le caractère juridiquement défendable des recommandations

En général, les gestionnaires de la DFSN considéraient que les recommandations de la Division reposaient sur des preuves légales solides et qu’elles étaient juridiquement défendables. Ils ont fait état de quelques cas récents très médiatisés où la recommandation de la DFSN a été contestée par des partenaires au sein d’IRCC ou d’un autre ministère qui étaient favorables au séjour du demandeur au Canada, mais où la recommandation initiale découlant du filtrage a été confirmée. Ils considéraient aussi que le nombre généralement faible de cas où IRCC ne souscrit pas aux recommandations découlant du filtrage de la DFSN (c.-à-d. des résultats contrairesNote de bas de page 7) démontrait qu’elles étaient juridiquement défendables.

Cependant, les mêmes intervenants ont aussi reconnu qu’il était difficile de déterminer ce qui constituait une recommandation juridiquement défendable et d’élaborer des mesures de rendement à cet égard. Les intervenants de la DFSN ainsi que ceux de l’UGL et du ministère de la Justice ont convenu que les décisions de la Cour n’étaient vraisemblablement pas une mesure fiable, car même un cas bien fondé peut être tranché dans un sens ou dans l’autre une journée donnée par un juge donné. En outre, il arrive à de rares occasions que la DFSN souhaite que la Cour procède au contrôle judiciaire d’un cas pour obtenir plus de précisions sur celui-ci, quelle que soit l’issue de la contestation judiciaire. Par conséquent, le caractère juridiquement défendable se définit plutôt par la diligence raisonnable exercée par la DFSN et par le fait que les avocats jugent le cas solide et décident de le défendre devant la Cour, plutôt que par la décision de la Cour elle-même.

Les intervenants externes avaient une moins bonne opinion du caractère juridiquement défendable des recommandations de la DFSN. Ce constat s’explique principalement par l’utilisation limitée des renseignements contenus dans les rapports de la DFSN, ce qui peut venir compromettre l’équité procédurale. Les rapports de la DFSN accompagnent une recommandation non favorable et permettent à l’agent d’IRCC ou à l’agent d’audience/du bureau intérieur de l’ASFC de prendre connaissance des preuves étayant la recommandation. Cependant, les rapports reposent souvent sur des renseignements classifiés, et selon leur niveau de sensibilité, les renseignements défavorables ne peuvent donc pas toujours être communiqués au demandeur. Même si un rapport ne repose pas sur des renseignements classifiés, le SCRS et/ou l’ASFC peuvent exiger malgré tout qu’il ne soit pas communiqué intégralement au demandeurNote de bas de page 8. Si l’on acquiesce à une telle demande, la non-communication des motifs du rejet d’une demande prive le demandeur de la possibilité de participer équitablement au processus, ce qui constitue un principe fondamental de l’équité procédurale. L’équité procédurale exige que les demandeurs obtiennent une évaluation juste et impartiale de leur demande, qu’ils soient tenus informés des préoccupations des décideurs et qu’ils se voient offrir une possibilité réelle de répondre aux préoccupations à l’égard de leur demandeNote de bas de page 9.

Accès à des conseils juridiques

Tout au long de la période d’évaluation, les analystes de la DFSN ont eu régulièrement accès à des conseils juridiques lors de séances de consultation juridique offertes toutes les deux semaines par des avocats de l’UGL et/ou du ministère de la Justice. Ces séances ont permis aux analystes de discuter de leurs dossiers actuels ou, de façon plus générale, de questions récurrentes liées à leurs activités de filtrage. Certains gestionnaires de la DFSN ont indiqué que cet accès régulier à des conseils juridiques contribuait à faire en sorte que les recommandations soient juridiquement défendables. Cependant, comme la participation aux séances de consultation juridique est facultative, les analystes n’ont pas nécessairement la même connaissance des principes juridiques ni la même aptitude à les appliquer.

Par ailleurs, le ministère de la Justice fournissait deux fois par année aux analystes de la DFSN un document mis à jour sur la jurisprudence pertinente relative à la LIPR, qui contenait certaines définitions de la LIPR, comme celles des termes « motifs raisonnables de croire », « espionnage » et « subversion ». Pour chacun de ces termes, le document comprenait des citations de décisions judiciaires rendues ainsi que d’autres liens menant à d’autres décisions judiciaires pertinentes.

Renforcement du caractère juridiquement défendable des recommandations

Le caractère juridiquement défendable des recommandations pourrait être renforcé à plusieurs égards :

Classification des renseignements et équité procédurale. La DFSN doit parfois fonder sa recommandation d’interdiction de territoire uniquement sur des renseignements classifiés provenant du SCRS ou de ses propres recherches. À défaut d’information de sources ouvertes ou de renseignements non classifiés, IRCC ne peut pas communiquer au demandeur le motif du rejet de sa demande, ce qui prive ce dernier de son droit à l’équité procédurale. Dans certains cas, l’agent d’IRCC peut être porté à croire qu’il est dans l’obligation de délivrer un visa afin d’assurer l’équité procédurale.

[expurgée]

Rôle exercé pour empêcher les personnes interdites de territoire d’entrer au Canada ou d’y séjourner

En présentant des recommandations en matière d’admissibilité bien fondées, la DFSN vise à fournir tous les renseignements pertinents à l’appui des décisions quant à savoir qui obtient un visa et qui est autorisé à demeurer au Canada en vue de préserver la sécurité du public. Pour examiner ce rôle, l’évaluation s’est penchée sur la concordance entre les recommandations de la DFSN et les décisions prises par IRCC à l’égard des demandesNote de bas de page 10. L’évaluation a aussi examiné la mesure dans laquelle les contrôles effectués par la DFSN ont permis de distinguer correctement les personnes qui étaient bel et bien admissibles. Si la DFSN a effectué toutes les vérifications et formulé une recommandation en matière d’admissibilité fondée sur des recherches approfondies et qu’IRCC souscrit à celle-ci, il devrait être peu probable que l’on détermine plus tard que cette personne s’est livrée à une activité liée à son interdiction de territoire et qu’elle soit détenue, qu’elle fasse l’objet d’une mesure de renvoi et/ou qu’elle soit effectivement renvoyée du Canada. Dans l’évaluation, on a vérifié cette hypothèse en comparant les recommandations favorables découlant des contrôles de sécurité avec les données de l’ASFC sur les mesures d’exécution fondées sur les articles 34, 35 et 37 de la LIPRNote de bas de page 11.

Mesure dans laquelle les recommandations sont suivies par IRCC

Les agents d’IRCC utilisent les résultats du filtrage de la DFSN pour orienter leurs décisions au sujet des demandes de RP et de RTNote de bas de page 12. D’autres facteurs pourraient toutefois avoir une incidence sur une décision prise au sujet d’une demande, comme des demandes provenant d’autres ministères fédéraux afin que des demandes de ressortissants étrangers notoires qui sont interdits de territoire au titre de la LIPR soient approuvées dans l’intérêt national. Dans de tels cas, la décision concernant la demande pourrait ne pas correspondre à la recommandation sur l’admissibilité de la DFSN.

Constat 3 : En raison de nombreux facteurs et considérations, IRCC a autorisé l’entrée ou accordé une permission de rester à une proportion importante de demandeurs qui avaient fait l’objet d’une recommandation non favorable ou qui avaient reçu un résultat de filtrage non concluant de la DFSN.

Comme le montre la figure 2, entre 2014 à 2015 et 2018 à 2019, la DFSN a formulé 7 673 recommandations non favorables et IRCC a autorisé l’entrée ou accordé une résidence permanente à un peu moins de la moitié (46 %) des demandeurs pour lesquels une décision a été prise.

La figure 2 montre qu’<abbr>IRCC</abbr> a autorisé l'entrée ou accordé une permission de rester à 46 % des demandeurs qui ont fait l’objet d’une recommandation non favorable.
Version textuelle : Figure 2

Entre les exercices 2014 à 2015 et 2018 à 2019, 7 673 recommandations non favorables ont été formulées par la DFSN.

En date de juin 2020, 7 141 demandeurs avaient reçu une décision d’IRCC.

En date de juin 2020, IRCC avait autorisé l’entrée/une permission de rester de 3 314 demandeurs.

Source : Données compilées par l’équipe d’évaluation à partir des données du SMGC d’IRCC et du SSS de la DFSN.

Les deux situations les plus courantes dans lesquelles IRCC autorise l’entrée des demandeurs qui reçoivent des recommandations non favorables sont les suivantes :

Exemption prévue par la politique publique (EPP)
Un demandeur jugé interdit de territoire peut recevoir une exemption prévue par la politique publique fondée sur une lettre d’intérêt national rédigée par un organisme fédéral (habituellement autre qu’IRCC), qui juge que l’entrée de cette personne au Canada est dans l’intérêt national du pays.
Résultat contraire
Un cas où IRCC est en désaccord avec l’évaluation de la DFSN au sujet de l’interdiction de territoire du demandeur et décide d’approuver la demande.

Selon les données compilées par la DFSN, la vaste majorité des personnes interdites de territoire se sont vu autoriser l’entrée au Canada par IRCC pour des raisons d’intérêt national (EPP). Quatre demandeurs sur cinq pour lesquels une recommandation non favorable a été formulée par la DFSN et qui se sont vu accorder un visa ont reçu une autorisation d’entrée en raison d’une EPP (voir la figure 3).

La figure 3 montre que la plupart des demandeurs qui ont reçu une autorisation d’entrée ou une permission de rester au Canada même s’ils ont fait l’objet d’une recommandation non favorable ont reçu une <abbr>EPP</abbr>.
Version textuelle : Figure 3

Cette figure montre les 2 277 demandes approuvées pour lesquelles les résultats et les motifs d’approbation d’IRCC ont fait l’objet d’un suivi :

  • EPP = 1 887 demandeurs
  • Résultat contraire = 177 demandeurs
  • Réévaluée = 150 demandeurs
  • Autre = 63 demandeurs

Source : Données compilées par l’équipe d’évaluation en se fondant sur les données recueillies par la DFSN à partir du SMGC et des rapports trimestriels d’IRCC. Porte sur les demandes filtrées entre 2014 à 2015 et 2018 à 2019 et celles dont une décision a été rendue avant le 30 juin 2020.

La DFSN peut aussi faire part d’un résultat non concluant au sujet d’une demande. Cela peut se produire dans diverses situations (p. ex. information manquante, retrait de la demande, renvoi erroné du demandeur)Note de bas de page 13, mais les personnes rencontrées en entrevue ont indiqué que la raison la plus commune était que la DFSN [expurgée]. Des 14 290 dossiers renvoyés jugés non concluants entre 2014 à 2015 et 2018 à 2019, IRCC a autorisé l’entrée dans la vaste majorité (81 %) des cas. Seulement 10 % se sont vu refuser l’entrée. Les autres demandes ont été retirées ou étaient toujours à l’étude.

Lorsque les demandes étaient incomplètes, souvent, les agents d’IRCC ne pouvaient pas demander l’information manquante en raison d’irritants bilatéraux. Étant donné que la DFSN n’émet des résultats non concluants que lorsqu’elle estime qu’il peut exister des préoccupations que l’on ne peut écarter, les gestionnaires de la DFSN et certains analystes font remarquer que les filtrages non concluants devraient signifier un avertissement à IRCC plutôt qu’un « feu vert » pour poursuivre le traitement de la demande. Par contre, sans information précise indiquant une interdiction de territoire, les agents d’IRCC n’ont généralement pas de motifs suffisants pour refuser la demandeNote de bas de page 14.

Opinions des agents d’IRCC au sujet de la qualité des recommandations et de leurs actes en cas de désaccord

Généralement, les agents d’IRCC affectés à une mission qui ont répondu au sondage portant sur les évaluations se sont dits satisfaits de la qualité des recommandations formulées par la DFSN. Au total, 70 % des agents croyaient que la DFSN formulait des recommandations non favorables pour des motifs qui étaient toujours, ou la plupart du temps, clairement énoncés; néanmoins, une proportion non négligeable (30 %) des répondants ont indiqué « parfois » ou « rarement ou jamais » à cette question. Près des trois quarts (73 %) des agents d’IRCC croyaient que les motifs de la DFSN pour formuler des recommandations non favorables correspondaient toujours, ou la plupart du temps, à leurs propres connaissances au sujet du contexte local; toutefois, ce n’était pas le cas pour près de trois répondants sur dix (voir la figure 4).

La figure 4 montre que la majorité des agents d’<abbr>IRCC</abbr> croyaient que les recommandations non favorables de la <abbr>DFSN</abbr> étaient claires et correspondaient, au moins la plupart du temps, à leurs connaissances du contexte local.
Version textuelle : Figure 4
  1. Lorsqu’on leur a demandé si les motifs de la DFSN pour ses recommandations non favorables sont clairement exprimés :
    • 10 % des agents d’IRCC à l’étranger ont répondu « toujours »
    • 60 % des agents d’IRCC à l’étranger ont répondu « la plupart du temps »
    • 23 % des agents d’IRCC à l’étranger ont répondu « parfois »
    • 7 % des agents d’IRCC à l’étranger ont répondu « rarement ou jamais »
  2. Lorsqu’on leur a demandé si les motifs de la DFSN pour ses recommandations non favorables correspondaient à leurs connaissances locales :
    • 6 % des agents d’IRCC à l’étranger ont répondu « toujours »
    • 67 % des agents d’IRCC à l’étranger ont répondu « la plupart du temps »
    • 26 % des agents d’IRCC à l’étranger ont répondu « parfois »
    • 1 % des agents d’IRCC à l’étranger ont répondu « rarement ou jamais »

Source : Données compilées par l’équipe d’évaluation à partir des données tirées d’un sondage mené auprès des agents d’IRCC affectés à des missions à l’étranger.

La vaste majorité des agents d’IRCC basés à l’étranger (89 %) se sont montrés en désaccord à un moment donné avec le résultat non favorable du filtrage effectué par la DFSN. Selon le Guide de contrôle de l’immigration, avant de rendre une décision contraire à la recommandation de la DFSN, l’agent d’IRCC doit amorcer une consultation avec elle et, de son côté, celle-ci consultera le SCRS. Les réponses de près de la moitié (46 %) des agents d’IRCC correspondaient aux directives officielles, alors qu’un peu moins du quart (23 %) des répondants ont indiqué que la prochaine étape qu’ils suivraient serait de demander l’avis de l’administration centrale d’IRCC.

Mesures d’exécution de la loi visant les demandeurs approuvés ayant fait l’objet d’une recommandation non favorable

Si l’on conclut qu’un ressortissant étranger qui est résident temporaire ou résident permanent au Canada s’est livré à des activités préoccupantes visées aux articles 34, 35 ou 37 de la LIPR, l’ASFC peut prendre des mesures d’exécution de la loi à son égard. L’évaluation a examiné les mesures d’exécution de la loi associées aux personnes ayant fait l’objet d’une recommandation non favorable ou d’un résultat de filtrage non concluant pour déterminer si elles ont été plus tard interdites de territoire et quantifierNote de bas de page 15 dans quelle proportion. L’analyse des données a révélé qu’aucune mesure d’exécution de la loi n’a été prise contre la plupart des demandeurs autorisés à entrer au Canada ou à y rester malgré un résultat de filtrage non favorable ou non concluant :

  • Demandeurs ayant reçu un résultat non favorable, mais ayant reçu une EPP

    Aucun demandeur entré au Canada après avoir reçu une EPP n’a ensuite fait l’objet de l’une des mesures d’exécution de la loi susmentionnées.

  • Demandeurs ayant reçu un résultat non favorable, mais au sujet desquels IRCC était en désaccord (« résultats contraires »)

    Aucun demandeur dont le visa a été émis en se fondant sur un résultat contraire n’a ensuite fait l’objet de l’une des mesures d’exécution de la loi susmentionnées.

  • Demandeurs ayant reçu un résultat non concluant, mais approuvés

    En date d’août 2020, [expurgée] demandeurs ayant reçu un résultat non concluant à la suite du filtrage de sécurité et qui ont été autorisés par IRCC faisaient partie de l’inventaire des renvois. Cela représente [expurgée] de tous les demandeurs ayant reçu un résultat non concluant, mais qui ont été approuvés. [expurgée] des demandeurs étaient visés par des allégations aux termes de l’alinéa 35(1)a) – crime contre l’humanité – et deux aux termes de l’alinéa 34(1)f) – appartenance à une organisation terroriste. Les décisions en matière d’immigration visant ces demandeurs ont été diffusées en 2017 et en 2018, mais il a fallu attendre jusqu’en 2020 pour que tous les rapports d’examen sur l’interdiction de territoire les concernant soient terminés. Les [expurgée] demandeurs faisaient partie de l’inventaire des cas à surveiller (c.-à-d. qui ne pouvaient pas être renvoyés facilement) au moment où les données ont été recueillies.

Les données montrent que les ressortissants étrangers qui ont reçu un résultat non favorable à la suite du filtrage de sécurité et qui se sont vu accorder une autorisation d’entrée ou une permission de rester au Canada n’ont pas fait l’objet de mesure d’exécution de la loi, mais il est important de mentionner que les mesures d’exécution de la loi ne touchent pas tous les risques, et ceux-ci ne peuvent pas tous être entièrement suivis grâce à une surveillance. Comme quelques-unes des personnes rencontrées en entrevue l’ont indiqué, la présence de ces personnes au Canada pourrait avoir des conséquences négatives sur la réputation du pays ou donner lieu à des actes qui sont plus difficiles à intercepter et contre lesquels il est plus difficile de prendre des mesures (p. ex. espionnage dans le domaine des affaires ou menaces à l’encontre de résidents canadiens), surtout que la plupart de ces personnes sont des visiteurs à court terme. Certains intervenants ont aussi souligné que le fait de ne pas respecter les recommandations en matière d’interdiction de territoire formulées par les partenaires de sécurité avait eu une importante incidence négative sur le moral des analystes de la DFSN et nuit à l’intégrité du processus de filtrage de sécurité.

La proportion de demandeurs ayant reçu un résultat non concluant et contre lesquels une mesure d’exécution de la loi avait été prise était peu élevée, mais il existe des risques connexes pour la sécurité du Canada et l’intégrité des programmes. Une personne qui avait reçu un résultat de contrôle non concluant a été autorisée à entrer au Canada, mais elle a par la suite été accusée d’être membre d’une organisation terroriste et s’est retrouvée dans l’inventaire des renvois. Par conséquent, le risque pour la sécurité publique découlant de la présence de cette personne au Canada était potentiellement très élevé. Cependant, la DFSN n’a pas de pouvoir décisionnel à l’égard des demandes; les mesures d’exécution de la loi prises contre ces demandeurs ne reflètent donc pas l’efficacité de la Division en ce qui a trait aux filtrages effectués.

Mesures d’exécution de la loi prises contre les demandeurs dont le filtrage de sécurité a été favorable

Constat 4 : Une proportion négligeable de demandeurs dont le filtrage de sécurité effectué par la DFSN a été favorable ont ensuite fait l’objet d’une mesure d’exécution de la loi.

Au total, 295 demandeurs qui ont reçu une recommandation favorable à la suite du filtrage de sécurité effectué par la DFSN et qui ont été autorisés à entrer au Canada ou à y rester ont ensuite fait l’objet d’une mesure d’exécution de la loi. Cela représente 0,07 % de toutes les personnes qui ont reçu une recommandation favorable durant la période d’évaluation.

La plupart (83 %) faisaient partie de l’inventaire des renvois au moment de l’évaluation, et quelques-uns (11 %) avaient été renvoyés du Canada. De plus, parmi les 295 personnes, [expurgée] étaient des demandeurs d’asile de [expurgée] (83 %), près du quart (24 %) étaient des [expurgée] et près de la moitié (48 %) étaient des membres présumés d’une organisation qui se livre à des actes terroristes (voir la figure 5).

La figure 5 montre que près de la moitié des personnes qui avaient reçu une recommandation de filtrage favorable et qui ont par la suite fait l’objet d’une mesure d’exécution de la loi ont été visées par une mesure de renvoi en raison de leur appartenance à une organisation terroriste.
Version textuelle : Figure 5

Figure 5. Près de la moitié des personnes qui avaient reçu une recommandation de filtrage favorable et qui ont par la suite fait l’objet d’une mesure d’exécution de la loi ont été visées par une mesure de renvoi en raison de leur appartenance à une organisation terroriste.

  • 48 % étaient membres d’une organisation qui est ou a été l’auteur d’actes de terrorisme ou d’espionnage, ou qui sera l’auteur d’actes de terrorisme ou d’espionnage.
  • 30 % étaient membres d’une organisation qui participe ou qui a participé au crime organisé.
  • 16 % a commis un crime contre l’humanité ou un crime de guerre à l’extérieur du Canada
  • 6% autre

Remarque : Nombre total de demandeurs ayant reçu un résultat favorable entre 2014 à 2015 et 2018 à 2019 = 433 133

Source : Données compilées par l’équipe d’évaluation à partir des données du SSS et du SNGC.

Fait important, une mesure d’exécution de la loi prise à l’encontre d’une personne qui a reçu un résultat favorable au filtrage de sécurité effectué par la DFSN pourrait s’expliquer par des facteurs qui n’étaient pas présents ou connus lorsque la Division a mené son contrôle. Actuellement, l’Agence ne recueille aucune donnée qui fait la distinction entre de tels cas et ceux où la DFSN n’a pas mené un filtrage exhaustif.

Rapidité de la DFSN à formuler des recommandations

En plus du caractère juridiquement défendable, la DFSN vise à formuler rapidement des recommandations qui respectent les normes de service établies. Chaque secteur d’activité possède ses propres normes de service, qui précisent le nombre de jours que la DFSN devrait prendre pour traiter un dossier, car chaque bureau géographique reçoit une charge de travail qui lui est propreNote de bas de page 16. L’objectif de rendement de la DFSN est de traiter 80 % des dossiers renvoyés dans chaque catégorie en respectant la norme de service établie, sans égard au moisNote de bas de page 17Note de bas de page 18.

Les normes de service relatives aux demandes de RT et de RP font l’objet d’un consensus entre IRCC, la DFSN et le SCRS. En ce qui a trait aux normes de service relatives aux demandes d’asile, le temps nécessaire au traitement des dossiers renvoyés est ajusté selon le délai établi par la loi et dans lequel la CISR doit tenir une audienceNote de bas de page 19. Les normes de service varient également en fonction du caractère urgent ou du but de la demandeNote de bas de page 20, et de la mission d’IRCC lorsque la demande a été soumise. L’équipe d’évaluation a utilisé les normes de service qui étaient en vigueur de 2014 à 2015 à 2018 à 2019 (voir l’annexe D).

Pertinence des normes de service actuelles et capacité de les respecter

Constat 5 : Les normes de service appuient la formulation rapide des recommandations au sujet de l’interdiction de territoire des demandeurs et établissent les attentes en ce qui a trait à la durée du processus de filtrage, mais la DFSN n’a pas atteint son objectif de rendement pendant la majeure partie de la période d’évaluation.

Il ne fait aucun doute que les normes de service utilisées par la DFSN appuient le Programme de filtrage pour la sécurité nationale aux fins d’immigration en indiquant aux décideurs combien de temps on s’attend à ce qu’ils prennent pour formuler une recommandation au sujet de l’interdiction de territoire. La direction de la DFSN et les partenaires du Programme qui ont été consultés ont convenu que les normes de service de la DFSN étaient utiles. En effet, elles permettent à la DFSN de prioriser sa charge de travail en fonction du caractère urgent et de la priorité des dossiers renvoyésNote de bas de page 21; elles aident les partenaires du Programme à établir les échéanciers pour leurs propres processus qui se déroulent en même temps que le filtrage de sécurité de la DFSN ou qui en dépendent; et elles servent de mesure du rendement global du Programme. Les normes de service sont considérées comme utiles, mais les éléments de preuve recueillis au cours des dernières années indiquent qu’elles ne sont pas respectées de façon constante.

Opération Réfugiés syriens
Dans le cadre de l’ORS, le Canada a réinstallé 26 172 réfugiés syriens de décembre 2015 à février 2016 (vérification de l’ORS, 2017). L’ORS a entraîné l’ajout d’un grand nombre de dossiers à la charge de travail de la DFSN. Les réfugiés réinstallés dans le cadre de l’Opération étaient préalablement évalués dans les missions à l’étranger et ont présenté une demande pour venir au Canada en tant que résidents permanents plutôt que demandeurs d’asile.
Augmentation de la migration irrégulière
Entre juillet 2017 et mars 2020, 55 677 migrants irréguliers ont traversé la frontière canado-américaine et ont demandé la reconnaissance du statut de réfugié au Canada. Conformément à la politique du CSP, tous les demandeurs adultes ont été renvoyés à la DFSN aux fins de filtrage de sécurité. (Source : CISR)

Entre 2014 à 2015 et 2018 à 2019, la DFSN n’a pas, la plupart du temps, atteint son objectif de rendement de 80 % (voir la figure 6). La principale cause de cette tendance était l’Opération Réfugiés syriens (ORS) en 2015 à 2016, tandis que l’augmentation de la migration irrégulière à la frontière canado-américaine à compter de 2017 à 2018 a causé une nouvelle flambée du nombre de dossiers renvoyés qui a encore plus entravé la capacité de la DFSN d’atteindre son objectif de rendement. Ce n’est qu’à la mi-2018, et après l’adoption d’un ensemble exhaustif de mesures de réduction de l’arriéré (voir Plan d’action pour la transformation et la réduction de l’arriéré), que la DFSN s’est de nouveau approchée de son objectif.

Figure 6. La <abbr>DFSN</abbr> n’arrive plus à respecter la norme de service depuis l’<abbr>ORS</abbr>.
Version textuelle : Figure 6

La figure 6 montre que la DFSN n’arrive plus à respecter la norme de service depuis l’ORS

Année Nombre de dossiers renvoyés traités par mois % de dossiers renvoyés traités dans la norme
2014 à 2015 Avr 5 543 90 %
Mai 5 317 92 %
Juin 6 277 92 %
Juil 7 132 92 %
Août 4 896 90 %
Sept 4 838 86 %
Oct 4 838 84 %
Nov 5 106 89 %
Déc 4 474 88 %
Janv 4 085 86 %
Févr 4 354 89 %
Mars 6 186 91 %
2015 à 2016 Avr 8 191 89 %
Mai 9 826 92 %
Juin 9 107 91 %
Juil 9 048 88 %
Août 7 670 89 %
Sept 5 339 85 %
Oct 5 269 87 %
Nov 5 405 88 %
Déc 10 652 52 %
Janv 7 603 79 %
Févr 6 091 77 %
Mars 5 894 85 %
2016 à 2017 Avr 5 971 84 %
Mai 6 610 65 %
Juin 7 206 61 %
Juil 8 560 46 %
Août 9 133 49 %
Sept 7 135 47 %
Oct 6 323 39 %
Nov 7 170 51 %
Déc 5 934 50 %
Janv 7 441 48 %
Févr 6 745 57 %
Mars 8 592 60 %
2017 à 2018 Avr 7 767 59 %
Mai 9 340 51 %
Juin 10 647 58 %
Juil 8 052 53 %
Août 8 595 60 %
Sept 6 664 51 %
Oct 8 551 51 %
Nov 8 611 43 %
Déc 8 601 34 %
Janv 7 656 37 %
Févr 6 229 37 %
Mars 11 540 30 %
2018 à 2019 Avr 7 624 27 %
Mai 14 967 26 %
Juin 14 190 31 %
Juil 14 155 40 %
Août 12 553 51 %
Sept 9 228 53 %
Oct 11 357 62 %
Nov 10 800 56 %
Déc 9 772 55 %
Janv 10 826 67 %
Févr 8 047 74 %
Mars 8 918 68 %

Source : Compilé par l’équipe d’évaluation d’après les données de l’ASFC sur la gestion des dossiers dans le Système de suivi sécuritaire (SSS).

Les analystes de la DFSN doutent que les normes de service soient réalistes. D’après le sondage, 9 % à peine jugent qu’il est possible de les respecter en toutes circonstances; la moitié (51 %) des analystes les considéraient comme réalisables seulement pour les dossiers auxquels il ne manque aucune information; tandis que 38 % estimaient qu’elles n’étaient réalisables que pour les dossiers simples et complets.

L’ORS et l’augmentation de la migration irrégulière, facteurs clés pour le rendement de la DFSN

L’ORS a provoqué une flambée des demandes de RP, pour laquelle la DFSN n’était pas outillée. De novembre 2015 à février 2016, la DFSN a traité 10 605 dossiers de RP dans le cadre de l’ORS, ce qui représente 56 % de tous les dossiers de RP traités pendant cette période. Cette flambée a aussi sensiblement alourdi l’arriéré, phénomène exacerbé par d’autres dossiers imprévus, surtout dus à la hausse de la migration irrégulière (HMI). En date de mai 2018, la majorité (61 %) des filtrages, tous secteurs d’activité confondus, n’avaient pas été traités dans les délais prévus par la norme. Cependant, après la mise en œuvre du Plan d’action pour la transformation et la réduction de l’arriéré (PATRA), l’arriéré a connu une diminution appréciable; en date de mars 2019, il avait chuté de 73 % (voir la figure 7).

Figure 7. NSSD's backlog grew after OSR, peaked in Spring 2018, and then fell dramatically after implementation of the B<abbr>RT</abbr>AP.
Version textuelle : Figure 7

La figure 7 montre que l’arriéré de la DFSN s’est aggravé après l’ORS, pour atteindre un sommet au printemps 2018 puis retomber brusquement après la mise en œuvre du PATRA. En mai 2018, l’arriéré s’élevait à 17 381 renvois

  1. Avril 2014: 807
  2. Novembre 2015 (ORS): 551
  3. Mai 2018: 17 381
  4. Mars 2019: 4 700

Source : compilé par l’équipe d’évaluation d’après les données de l’ASFC sur la gestion des dossiers dans le SSS.

Augmentation des demandes renvoyées à la DFSN en raison de la hausse de l’immigration

Outre l’ORS et la HMI, les demandes dans les autres filières d’immigration ont progressivement augmenté durant la période d’évaluation. Entre 2014 à 2015 et 2018 à 2019, le nombre de demandes de RP et de RT soumises à IRCC a augmenté de 70 %. Dans un même temps, le nombre de demandes de RP et de RT renvoyées à la DFSN a augmenté de 84 % (voir le tableau 1). Ces tendances sont appelées à se maintenir, le Canada se préparant à accueillir de plus en plus d’immigrants dans les prochaines annéesNote de bas de page 22.

Tableau 1. Le nombre de demandes de RP/RT renvoyées à la DFSN a augmenté à chaque exercice, sauf en 2018 à 2019.
Exercice Demandes de RT ou de RP Demandes de RT ou de RP soumises à un filtrage de sécurité (« demandes renvoyées ») Demandes renvoyées en pourcentage des demandes de RT ou de RP totales
2014 à 2015 2 442 855 63 567 2,6 %
2015 à 2016 2 729 742 94 551 3,5 %
2016 à 2017 3 072 181 96 487 3,1 %
2017 à 2018 3 552 102 117 451 3,3 %
2018 à 2019 4 170 904 117 189 2,8 %
Total 15 967 784 489 245 3,1 %
Source : Compilé par l’équipe d’évaluation d’après les données d’IRCC et de l’ASFC sur la gestion des dossiers.

Stratégies de la DFSN pour gérer sa charge de travail

Réaction initiale de la DFSN à l’ORS et à la HMI

Constat 6 : La DFSN réaffecte des ressources humaines et recourt massivement aux heures supplémentaires quand les renvois affluent; ces mesures, toutefois, ne sont pas suffisantes en soi pour résorber l’arriéré.

L’inventaire comprend toutes les demandes reçues par la DFSN, mais qui n’ont pas encore été traitées (« actifs »).

L’arriéré comprend toutes les demandes reçues par la DFSN, mais qui n’ont pas encore été traitées et pour lesquelles la norme de service est déjà dépassée.

Dans le contexte de l’ORS, la DFSN a augmenté le nombre d’heures du personnel consacrées aux demandes de RP, ce qui a impliqué beaucoup d’heures supplémentaires (HS). Alors que les HS étaient pratiquement nulles depuis le début de la période d’évaluation, elles se sont élevées à 840 par mois en moyenne durant l’ORS. Néanmoins, une augmentation soutenue de l’inventaire et de l’arriéré de RP est observable depuis avril 2016 (voir la figure 8).

La figure 8 montre que malgré le recours aux <abbr>HS</abbr> durant l’<abbr>ORS</abbr>, le pic de dossiers renvoyés a déclenché une accumulation de l’arriéré, qui s’est accélérée à partir de 2016 à 2017.
Version textuelle : Figure 8

La figure 8 montre que malgré le recours aux HS durant l’ORS, le pic de dossiers renvoyés a déclenché une accumulation de l’arriéré, qui s’est accélérée à partir de 2016 à 2017.

Année Nombres de cas pour inventaire RP Nombres de cas pour arriéré RP Nombres de cas pour dossiers renvoyés RP
Avril 2015 523 86 448
Octobre 2015 936 132 1 022
Avril 2016 2 022 384 1 269
Octobre 2016 4 977 2 640 2 109
Mars 2017 5 368 3 183 1 536

Source : Compilé par l’équipe d’évaluation à partir du SSS et des données de RH de la DFSN

Alors même que l’arriéré continuait de s’alourdir sensiblement depuis 2015 à 2016, les dépenses salariales de la DFSN en RP ont baissé de 2016 à 2017 à 2017 à 2018 vu l’augmentation soudaine du filtrage de demandeurs d’asile dus à la HMI. Essentiellement, la DFSN a réaffecté davantage de personnel au secteur d’activité des DA, où les besoins étaient le plus pressants.

L’annexe I contient des précisions sur la réponse de la DFSN en termes de dépenses salariales et d’HS.

En fait, dans le contexte de la HMI, la DFSN a considérablement augmenté les heures normales et supplémentaires dans le secteur d’activité des DA. Dans les 12 mois suivant le premier pic de migration irrégulière à la mi-2017, ce sont 5 183 heures en DA qui ont été inscrites en moyenne par mois, une augmentation de 1 027 % en glissement annuel. Malgré cet effort non négligeable, l’arriéré des DA est passé de quelques centaines de cas avant la HMI jusqu’à près de 8 000 en avril 2018, soit une augmentation de plus de 2 000 %. Enfin, après l’entrée en vigueur du PATRA, l’arriéré a fondu (voir la figure 9).

La figure 9 montre que les heures normales et supplémentaires consacrées aux <abbr>DA</abbr> ont augmenté au début de la <abbr>HMI</abbr>, mais l’arriéré ne commencerait à diminuer qu’après une seconde flambée de ces heures, conjuguée aux autres mesures du <abbr>PATRA</abbr>.
Version textuelle : Figure 9

Figure 9. Les heures normales et supplémentaires consacrées aux DA ont augmenté au début de la HMI, mais l’arriéré ne commencerait à diminuer qu’après une seconde flambée de ces heures, conjuguée aux autres mesures du PATRA.

Année Nombres de cas pour inventaire DA Nombres de cas pour arriéré DA Nombres de cas pour renvois DA
Avril 2016 1 636 183 1 246
Octobre 2016 2 253 230 1 848
Avril 2017 3 080 504 2 290
Octobre 2017 8 539 830 4 451
Avril 2018 11 831 7 184 3 342
Octobre 2018 3 659 668 4 533
Mars 2019 2 751 519 3 313

Source : Compilé par l’équipe d’évaluation d’après le SSS et les données de RH de la DFSN.

En termes de salaires et d’assignation des heures-personnes, la DFSN a réagi à la HMI en proportion de la charge de travail supplémentaire occasionnée par celle-ci. En 2017 à 2018, la croissance proportionnelle des dépenses salariales en DA a presque parfaitement correspondu avec celle de l’arriéré des DA; d’autres hausses de dépenses salariales suivraient en 2018 à 2019. La réponse de la DFSN à la HMI a été motivée par de multiples pressions, y compris l’attention des médias et un lien d’interdépendance avec la CISRNote de bas de page 23Note de bas de page 24.

S’il est un point sur lequel la réponse à la HMI diverge remarquablement de celle à l’ORS, c’est que beaucoup d’étudiants ont été recrutés à compter de 2017 à 2018. Comme on le voit dans la figure 10, ces étudiants ont travaillé surtout aux dossiers de DA (aidant à réduire l’arriéré dû à la HMI) et de RT. À l’opposé, hormis en 2017 à 2018, les étudiants n’ont pas touché aux dossiers de RP, malgré un arriéré résiduel de l’ORS. En plus d’augmenter la capacité de traitement, cette solution avait l’avantage de coûter moins cher que si l’on avait augmenté les heures des employés permanents.

La figure 10 montre que la proportion de toutes les heures de la <abbr>DFSN</abbr> travaillées par des étudiants a augmenté en 2017 à 2018 pour tous les secteurs d'activité.
Version textuelle : Figure 10

Figure 10. La proportion de toutes les heures de la DFSN travaillées par des étudiants a augmenté en 2017 à 2018 pour tous les secteurs d'activité.

Année % des heures travaillées (DA) % des heures travaillées (RT) % des heures travaillées (RP)
2015 à 2016 0 % 4 % 0 %
2016 à 2017 0 % 0 % 0 %
2017 à 2018 23 % 20 % 14 %
2018 à 2019 27 % 12 % 0 %

Source : Compilé par l’équipe d’évaluation d’après les données de RH de la DFSN.

Plan d’action pour la transformation et la réduction de l’arriéré

Constat 7 : Les mesures prévues au PATRA ont effectivement réduit un arriéré qui devenait très lourd.

Le PATRA a été lancé en mai 2018, devant un arriéré qui s’enflait sans ralentir. Des 64 mesures qu’il prévoyait, 80 % seraient instaurées en date d’avril 2020. Ces mesures, énumérées à l’annexe G, comprenaient des changements procéduraux et opérationnels à l’interne, du recrutement, et une collaboration entre partenaires pour gérer les dossiers et rehausser la qualité du filtrage. En particulier, la DFSN a commencé à aider IRCC à gérer les volumes de demandes reçues (p. ex. en formant des agents d’IRCC et en postant un analyste de la DFSN au Centre de traitement des cas d’Ottawa) et à éliminer une partie des dossiers à risque faible renvoyés inutilementNote de bas de page 25.

La DFSN a évalué régulièrement l’effet des mesures du PATRA au moyen de ses analyses de l’arriéré et des demandes reçues, entre autres études pilotes (voir Mesure du rendement et l'annexe F). Globalement, on peut dire qu’elles ont effectivement permis de réduire l’arriéré ainsi que d’outiller graduellement la Division pour atteindre son objectif quant au respect des normes de service. À la fin de la période visée par l’évaluation, la DFSN avait réduit considérablement son arriéré. Les intervenants de la Division ont indiqué que cette tendance s’était maintenue et qu’en avril 2020, l’arriéré avait été éliminé.

Capacité d’appoint

Constat 8 : Bien que munie d’un plan pour la capacité d’appoint, la Division reste vulnérable aux augmentations soudaines du nombre de demandes qu’elle reçoit.

La DFSN s’est dotée d’un plan pour la capacité d’appoint afin de gérer les flambées à venir, ce qui était une des mesures du PATRA. Ce plan s’articule autour de cinq mesures de base, y compris un recours ciblé aux HS au sein de la DFSN et ailleurs à l’AgenceNote de bas de page 26, et l’embauche d’étudiants. Cela dit, des mesures additionnelles pourraient renforcer le plan, notamment de constituer un bassin d’employés dans l’ensemble de l’Agence, qui seraient ensuite formés pour pouvoir prêter main forte à la Division au pied levé, et envisager des plans d’action possibles de concert avec le SCRSNote de bas de page 27.

Pour l’avenir, même s’il n’y a pas d’autres flambées, le nombre « ordinaire » de dossiers renvoyés est tout de même appelé à augmenter, suivant les cibles d’immigration plus élevées – ce qui ne sera pas facile à gérer pour la DFSN, du point de vue humain ni matériel (p. ex. postes de travail). La Division devra sans doute revoir en profondeur son modèle de fonctionnement; dans ce but, elle travaille à l’automatisation de filtrage de sécurité (AFS), qui devrait l’aider à mieux gérer sa charge de travail à l’avenir; dans l’intervalle, la DFSN s’emploie également à mettre en œuvre des mesures d’automatisation robotisée des processus (ARP) (voir Initiative d’automatisation du filtrage de sécurité).

Mesure du rendement

Constat 9 : La DFSN ne mesure son rendement que de façon relativement limitée; elle n’a toujours pas défini ses variables clés ni exprimé de façon exhaustive les résultats visés.

Mesurer le rendement est un incontournable quand vient le temps de définir les objectifs d’un programme et les stratégies pour déterminer s’ils sont atteints. Pour l’heure, la DFSN se concentre surtout à surveiller son inventaire et sa capacité à réduire l’arriéré. Compte tenu que celui-ci a été à la hausse pendant le plus clair de la période d’évaluation, tout comme les dossiers renvoyés en général d’ailleurs, il semblait aller de soi qu’on devrait mesurer la capacité de traitement immédiate de la Division. Or, surveiller de si près les activités et résultats du Programme a peut-être compromis des objectifs à plus long terme.

Malgré qu’il existe de multiples niveaux de résultats dans le modèle logique du Programme (voir l'annexe B), les indicateurs de rendement clés (IRC) actuels ne concernent que le respect des délais pour livrer les recommandations, à savoir les résultats intermédiaires. Plus précisément, il s’agit des recommandations fournies dans le délai prévu par les normes de service en pourcentage de tous les cas dans l’inventaire chaque mois, pour les dossiers RT, RP et DA respectivement; pour chaque IRC, on vise 80 %.

Pour mesurer son rendement, la DFSN a adopté une approche largement quantitative, s’intéressant au nombre de demandes traitées par semaine, par mois et par trimestre. Elle produit d’une part des rapports statistiques exposant l’inventaire du moment, la capacité de satisfaire aux IRC et le nombre de recommandations par type, et d’autre part des rapports sur les dossiers renvoyés et l’arriéré, c’est-à-dire sur les efforts de réduction de l’arriéré, les fluctuations de l’inventaire, la portion de recommandations de chaque type, et l’évolution du nombre de dossiers renvoyés de certains bureaux.

Si importantes que soient ces données pour gérer le Programme au quotidien, des aspects importants sont négligés. Ainsi, la notion de recommandation légalement défendable ne fait l’objet d’aucune définition ni d’indicateurs (voir Caractère juridiquement défendable des recommandations). Définir les résultats visés et les indicateurs correspondants serait fort utile pour apprécier l’effet immédiat du modèle logique. Par ailleurs, il n’y a aucun mécanisme de rétroaction systématique pour savoir si les décideurs considèrent les recommandations de la DFSN comme légalement défendables et/ou fournies en temps utile. De même, la DFSN utilise un système informel pour vérifier si IRCC suit ses recommandations, mais rien de tel n’existe pour les décisions concernant les demandes d’asile présentées dans les bureaux intérieurs.

L’équipe d’évaluation a trouvé encore d’autres points qui ne font l’objet d’aucune collecte de données, y compris le nombre de recommandations « favorables avec observations » et « non concluantes avec observations » émises, le nombre de dossiers incomplets reçus, et le pourcentage de résultats non concluants pour cause de dossiers incomplets.

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