Vérification de la passation de marchés et de l'approvisionnement

Introduction

La population canadienne s'attend à ce que la fonction publique fédérale soit gérée efficacement et à ce qu'elle rende des comptes au sujet de l'intendance prudente des fonds publics, de la protection des biens publics et de l'utilisation efficace, efficiente et économique des ressources publiques. Il incombe aux ministères fédéraux de veiller à ce que les activités de passation de marchés et d'approvisionnement soient menées conformément à ces attentes.

L'objectif de la passation de marchés^{Note de bas de page 1} et de l'approvisionnement^{Note de bas de page 2} à l'Agence des services frontaliers du Canada (l'ASFC ou l'Agence) est d'acquérir des biens et des services, notamment des services de construction, d'une manière ouverte, juste et transparente qui se traduit par une valeur optimale ou, s'il y a lieu, par un équilibre optimal entre les avantages globaux pour l'Agence et pour les contribuables canadiens.

Le 13 mai 2021, le Conseil du Trésor (CT) a publié la Directive sur la gestion de l'approvisionnement, qui appuie l'offre de programmes et de services aux Canadiens par l'approvisionnement en biens, en services et en construction. Par la suite, la directive a été mise à jour :

• en 2022, pour documenter les procédures obligatoires pour les marchés attribués aux entreprises autochtones;
• en 2023, afin d'ajouter des directives et des exigences supplémentaires concernant les systèmes de contrôle interne fondés sur le risque, la gestion de l'information et la publication proactive des marchés, la transparence de la chaîne d'approvisionnement, ainsi que les valeurs et l'éthique.

Aux termes de la Directive du CT, les limites de l'ASFC pour la passation de marchés sont les suivantes :

• Biens : 25 000 $
• Construction : 750 000 $
• Services : 3,75 millions de dollars

Les exigences qui dépassent les limites de l'ASFC sont traitées par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) ou Services partagés Canada (SPC).

Importance de cette vérification

Cette vérification a été ajoutée au Plan de vérification axé sur les risques de l'ASFC afin de garantir que les pratiques de gestion des contrats de l'ASFC étaient conformes à la Directive et aux politiques du CT.

Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires et le Comité permanent des comptes publics a récemment examiné les pratiques du gouvernement fédéral en matière de passation de marchés. Plus précisément, les certificateurs externes ont lancé des vérifications et des examens des processus d'approvisionnement et de passation de marchés de l'ASFC, soit :

1. Contrats de vérification du rendement attribués à McKinsey & Company – Bureau du vérificateur général
2. Examen des pratiques d'approvisionnement : McKinsey & Company – Bureau de l'ombud de l'approvisionnement
3. Vérification du rendement de l'application ArriveCAN – Bureau du vérificateur général
4. Examen des pratiques d'approvisionnement : ArriveCAN – Bureau de l'ombud de l'approvisionnement

Les contrats des vérifications et examens susmentionnés ont été exclus de la présente vérification (consulter Objectif et portée de la vérification pour savoir quels éléments font partie de la portée de la vérification et lesquels en sont exclus). Toutefois, toutes les observations et les recommandations pertinentes ont été prises en compte dans le présent rapport de vérification (consulter l'annexe B : Vérifications et examens précédents).

Objectif et portée de la vérification

L'objectif de la vérification est d'évaluer la pertinence et l'efficacité des processus de planification des achats de l'Agence, des activités clés de gestion des contrats et des contrôles antifraude en place à l'appui des activités de passation de marchés et d'approvisionnement.

Portée de la vérification

• La vérification a porté sur les activités d'approvisionnement d'avril 2022 à juillet 2023, afin d'inclure les activités et les processus les plus récents.
• L'harmonisation de la capacité d'approvisionnement avec les priorités en matière d'approvisionnement dans la planification des activités.
• Les principaux contrôles et les procédures de gestion des contrats qui appuient l'administration des contrats.
• Les valeurs et l'éthique et les contrôles antifraude.

Exclusions de la portée

Les contrôles et les activités en cours pendant la phase d'attribution du contrat sont exclus du champ d'application. La phase d'attribution du contrat a été grandement examinée dans le cadre de vérifications et d'examens internes et externes récents et en cours. En outre, la direction examine et applique actuellement des recommandations relatives à l'attribution de contrats ouverts.

Les autres exclusions du champ d'application inclus :

• les contrats liés à ArriveCAN et à McKinsey & Company (vérifiés par le Bureau du vérificateur général et le Bureau de l'ombud de l'approvisionnement);
• tous les contrats attribués en vertu d'ententes conclues entre l'ASFC, l'Agence du revenu du Canada et SPC;
• le suivi des plans d'action de la direction mis en œuvre à la suite de vérifications et d'examens antérieurs;
• les cartes d'achat.

Méthode de vérification

L'équipe de vérification a utilisé la méthode suivante pour fournir une assurance à un niveau de vérification :

• Entrevues avec plus de 60 intervenants clés au sein de la Direction générale des finances et de la gestion organisationnelle (DGFGO) de même qu'à l'échelle de l'Agence, et groupes de discussion.
• Examen du processus de mise à jour des données des fournisseurs et de facturation.
• Examen de plus de 400 documents à l'appui.
• Examen d'un échantillon de 25 contrats pour évaluer l'efficacité des activités d'administration des contrats.
• Mise à l'essai de contrôles antifraude sur les données des fournisseurs et les données des comptes créditeurs, et séparation des tâches dans le processus d'approvisionnement au paiement.

Consulter l'annexe A : Évaluation des risques et critères de la vérification pour en savoir plus au sujet des secteurs d'intérêt et des critères de vérification pour cette mission de vérification. Consulter l'annexe D : Notes de fin pour prendre connaissance des notes de fin de document.

Opinion du vérificateur

Nous apportons d'importants changements à la fonction d'approvisionnement de l'Agence afin d'améliorer l'ensemble de ses processus. Nous avons examiné les politiques et les lignes directrices de l'ASFC et avons constaté qu'elles étaient généralement conformes aux politiques et aux directives du Conseil du Trésor (CT). Toutefois, d'autres améliorations sont nécessaires pour renforcer la fonction d'approvisionnement afin que l'on mette davantage l'accent sur la planification de l'approvisionnement, que l'on veille à ce que les équipes d'approvisionnement soient suffisantes pour fournir des conseils stratégiques et assurer la surveillance des activités de gestion des contrats, et que l'on mette en œuvre des contrôles et des processus de surveillance proactifs afin de combler les lacunes.

Énoncé de conformité

Cette mission de vérification est conforme à la Politique sur l'audit interne et à la Directive sur l'audit interne du CT et au Cadre international de référence des pratiques professionnelles de l'institut des auditeurs internes (IAI). Des éléments de preuve suffisants et appropriés ont été recueillis grâce à diverses procédures pour fournir une assurance à un niveau de vérification. La fonction de vérification interne de l'Agence est indépendante et les vérificateurs internes ont rempli leurs fonctions avec objectivité, comme cela est défini dans les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'IAI.

Principales constatations

Planification de l'approvisionnement : La Direction de l'approvisionnement et contrats (DAC) ne fait pas le suivi des demandes d'approvisionnement imprévues qui sont reçues et traitées par les agents d'approvisionnement. La saisie de ces renseignements permettra à la DAC de mieux comprendre la capacité requise pour répondre aux besoins et aux priorités imprévus.

Capacité d'approvisionnement : La DAC n'a pas procédé à une évaluation officielle de la capacité pour déterminer si la direction dispose de ressources adéquates ayant le niveau de compétence approprié pour répondre aux besoins annuels en matière d'approvisionnement de l'Agence (priorités fondamentales et émergentes), y compris la planification de la relève et les mesures visant à alléger la lourde charge de travail des agents d'approvisionnement et le stress qu'ils subissent.

Gouvernance : Au cours de notre vérification, des changements ont été apportés aux processus de gouvernance et de surveillance en ce qui a trait à la supervision de l'approvisionnement avant l'attribution des contrats. Il faut plus de temps pour évaluer l'efficacité des récents changements apportés à la gestion de l'approvisionnement.

Gestion des contrats : En général, les gestionnaires de centre de coûts (GCC) exécutent les principales activités de gestion des contrats conformément aux politiques et aux directives applicables. Toutefois, l'examen des contrats a révélé qu'il y a des lacunes dans la documentation des justifications des modifications et que certaines améliorations peuvent être apportées au contrôle et à la supervision des contrats.

Contrôles antifraude : L'Agence a mis en œuvre des contrôles antifraude pour prévenir et détecter la fraude, mais elle ne surveille pas de façon proactive les systèmes et les processus pour détecter les cas potentiels de fraude ou d'actes répréhensibles.

Résumé des recommandations

Quatre recommandations sont proposées pour renforcer les activités ci-dessous (voir la section Recommandations et réponse de la direction pour tous de détails).

1. La planification de l'approvisionnement, en veillant à ce que les directions générales et les régions déterminent toutes les demandes d'approvisionnement pertinentes dans le cadre du processus de planification de l'approvisionnement et à ce que le volume de demandes imprévues soit mieux compris. De plus, l'élaboration de normes de service et la prise en compte de la santé au travail et du maintien en poste des employés contribueront à faire en sorte que l'on puisse continuer à répondre aux exigences de l'Agence en matière d'approvisionnement.
2. La gestion des contrats, en renforçant et vérifiant les attentes ainsi qu'en mettant en œuvre des mesures correctives au besoin.
3. La culture organisationnelle et la surveillance proactive, en démontrant les mesures prises par la direction pour corriger les comportements qui ne sont pas conformes aux valeurs de l'ASFC, et en passant d'une approche réactive à une approche proactive en matière de gestion de la fraude.
4. La séparation des tâches (SDT), en validant la définition des rôles conflictuels, en réduisant au minimum l'approbation des rôles incompatibles existants et en éliminant certains de ces rôles, ainsi qu'en surveillant les personnes ayant besoin d'un accès conflictuel pour s'acquitter de leurs responsabilités quotidiennes.

Réponse générale de la direction

La Direction générale des finances et de la gestion organisationnelle remercie la Direction de la vérification interne et de l'évaluation pour cette vérification et approuve les constatations de cette vérification. Elle a déjà lancé un certain nombre d'initiatives d'amélioration dans le cadre d'autres exercices de vérification qui ont été effectués en parallèle. La DGFGO a élaboré un plan d'amélioration de la gestion pour renforcer les divers contrôles de l'Agence, y compris la planification de l'approvisionnement et la production de rapports, la gestion financière et les mécanismes de conformité.

Constatations de la vérification

La vérification a donné lieux aux résultats suivantes.

Planification de l'approvisionnement

La détermination précoce des besoins en matière d'approvisionnement permet à la DAC d'établir l'ordre de priorité de ses tâches et de planifier celles-ci afin de s'assurer que l'Agence peut acquérir les biens et les services quand elle en a besoin.

La Division de la planification et de la gestion des risques organisationnels de la DGFGO dirige le processus annuel de planification intégrée des activités de l'Agence, comme suit :

• Le Comité exécutif établit les priorités clés pour l'exercice.
• Les responsables fonctionnels préparent le plan d'activités intégré (PAI).
• Les directions générales et les régions déterminent leurs besoins en matière d'approvisionnement.

Les directions générales des secteurs d'activité et les directions générales habilitantes de l'Agence définiront les activités prévues qui sont nécessaires pour réaliser les priorités de l'Agence, y compris la détermination des besoins régionaux à l'appui des opérations.

Nous avons évalué si des processus de planification de l'approvisionnement visant à harmoniser la capacité d'approvisionnement avec les priorités clés de l'Agence et les besoins connexes en matière d'approvisionnement étaient en place et fonctionnels.

Plus précisément, nous avons déterminé si l'Agence a mis en place des mécanismes pour :

• déterminer les besoins annuels en approvisionnement;
• gérer les priorités imprévues;
• la capacité de réaliser les approvisionnements prévus.

Détermination des besoins annuels en matière d'approvisionnement

La DAC, en tant que fonction habilitante pour les services d'approvisionnement et de passation de marchés, a élaboré des modèles, des outils et des ressources de planification de l'approvisionnement pour aider les directions générales et les régions à déterminer leurs besoins annuels en matière d'approvisionnement.

La DAC tient des réunions avec les coordonnateurs de la planification du PAI des directions générales et des régions afin de communiquer les directives et les attentes relatives à l'utilisation du modèle d'approvisionnement et d'examiner l'information pour en assurer l'exhaustivité.

Les renseignements à inscrire dans le modèle d'approvisionnement comprennent :

• la méthode d'approvisionnement;
• le numéro de la demande d'achat;
• la priorité;
• la date limite;
• la valeur totale du contrat;
• le nom du fournisseur;
• s'il y a des considérations autochtones, écologiques ou relatives à l'accessibilité, etc.

Bien que les données soient examinées pour en vérifier l'exhaustivité, la DAC ne conteste pas l'exactitude ou la validité des renseignements saisis dans le modèle au cours du processus de PAI, c'est-à-dire qu'elle ne fournit pas de rétroaction sur la pertinence de la méthode d'approvisionnement pour l'achat en question, ne demande pas s'il est possible de s'approvisionner auprès d'entreprises autochtones, etc.

Nous avons examiné les plans d'approvisionnement pour 2023 à 2026 préparés par deux directions générales et deux régions et nous avons trouvé des preuves montrant que certains éléments de la stratégie d'approvisionnement sont pris en considération au début du processus de planification intégrée des activités, par exemple, l'approvisionnement autochtone. Les précisions sur les détails de l'approvisionnement, comme les considérations relatives à l'approvisionnement écologique, la transparence de la chaîne d'approvisionnement, etc., sont souvent reportées à la phase précontractuelle.

La DAC indique que la qualité et la pertinence de l'information fournie par les clients dans leurs plans d'approvisionnement se sont améliorées depuis le début de la mobilisation des clients (qui a commencé à l'été 2023).

Toutefois, la DAC a également indiqué que d'autres améliorations pourraient être apportées à la planification en veillant à ce que les bons intervenants participent à l'étape de la planification, afin de définir plus précisément leurs besoins en matière d'approvisionnement. Les coordonnateurs de la planification des directions générales et des régions étaient du même avis.

Les coordonnateurs du PAI de deux directions générales et de deux régions ont mentionné que les exigences des procédures ont évolué au fil des ans. Ils ne savent pas clairement quels approvisionnements devraient être inclus dans le PAI^{Note de bas de page 3}.

Ce manque de clarté quant aux attentes relatives à l'exercice de planification de l'approvisionnement peut entraîner des incohérences dans la détermination des besoins de l'Agence en matière d'approvisionnement. Cela pourrait avoir une incidence sur la capacité de la DAC de planifier sa charge de travail afin de répondre aux besoins de l'Agence.

Une fois les plans d'approvisionnement finalisés, les gestionnaires de l'approvisionnement ou les chefs d'équipes responsables de l'approvisionnement tiennent des réunions mensuelles avec leurs clients pour discuter de chaque besoin en matière d'approvisionnement, du type de méthode d'approvisionnement, des échéanciers de soumission, etc.

Gestion des priorités imprévues

En raison de la nature hautement opérationnelle de l'Agence, il n'est pas possible de prévoir et de planifier tous les achats hautement prioritaires. Par conséquent, la DAC reçoit et traite également des demandes d'approvisionnement urgentes^{Note de bas de page 4} pour ses clients.

Dans tous les cas de demandes urgentes, la DAC évaluera la nature de la demande, puis la traitera immédiatement au moyen des processus habituels d'approvisionnement au paiement. Les vraies urgences sont traitées en priorité, et les clients sont également informés qu'il pourrait être impossible de répondre à leur demande s'ils ne l'ont pas bien planifiée.

À l'heure actuelle, la DAC ne fait pas le suivi du nombre d'acquisitions imprévues ou urgentes réalisées et ne sait pas à quelle fréquence cela se produit au cours d'une année.

• Sur les 2 353 achats effectués au cours de notre période de référence, nous n'avons pas pu évaluer combien étaient des achats imprévus.
• Ces demandes imprévues détournent les ressources de la DAC des demandes prévues ou augmentent la charge de travail des agents d'approvisionnement.
• Le suivi des demandes imprévues permettra à la DAC de mieux déterminer la capacité nécessaire pour répondre aux besoins évolutifs de l'Agence et aidera la Direction à travailler avec ses clients pour s'assurer que les besoins prévisibles sont cernés et que les demandes d'approvisionnement imprévues sont minimisées.

Nous n'avons pu lier qu'un seul des dix achats effectués au plan d'approvisionnement.

Il est important de noter que pendant la planification du PAI, il se peut que certains aspects de la demande d'approvisionnement ne soient pas connus (valeur, fournisseur, portée du service, etc.), ce qui rend difficile de retracer l'approvisionnement achevé au plan. En fin de compte, nous n'avons pas pu déterminer si 9 achats sur 10 n'étaient pas planifiés ou n'étaient pas bien définis pendant la planification du PAI.

Capacité de réaliser les approvisionnements prévus

Les éléments suivants affectent la capacité de réaliser les approvisionnements prévus.

Évaluation des capacités

La DAC n'a pas procédé à une évaluation officielle de la capacité pour déterminer si la direction dispose de ressources adéquates ayant le niveau de compétence approprié pour répondre aux besoins annuels en matière d'approvisionnement de l'Agence.

Bien que la direction soit d'avis que la Direction a le personnel nécessaire pour répondre aux besoins essentiels de l'Agence en matière d'approvisionnement, les besoins supplémentaires et les changements apportés aux priorités exercent de la pression sur la capacité de la DAC de répondre aux demandes d'approvisionnement en temps opportun, de mettre en œuvre de nouvelles initiatives ou stratégies ou de mettre à jour les lignes directrices et les politiques.

Par exemple, à compter du premier trimestre de 2023, la Directive sur la gestion de l'approvisionnement du CT comprenait des exigences visant à intégrer les droits de la personne, l'environnement, les aspects sociaux et la gouvernance ministérielle dans l'approvisionnement.

La DAC n'a pas encore élaboré de lignes directrices ou de stratégie propre à l'ASFC pour répondre à ces exigences en raison d'autres priorités urgentes, par exemple, le personnel chargé des achats était tenu de répondre à des questions et à des documents découlant d'audits internes et externes en plus de sa charge de travail.

De plus, récemment, un important examen public et parlementaire des pratiques d'approvisionnement du gouvernement fédéral a été effectué. Ceci nous a démontré qu'il est de plus en plus important de s'occuper de cette capacité, puisque, maintenant plus que jamais, la fonction d'approvisionnement jouera un rôle important allant au-delà du simple traitement des demandes d'approvisionnement en fournissant des conseils stratégiques axés sur l'acquisition efficace et efficiente.

Normes de service

La communication des normes de service peut aider les clients à comprendre les attentes en ce qui a trait au temps dont la DAC a besoin pour exécuter les processus d'approvisionnement et de passation de marchés avant qu'un bien ou un service puisse être acquis.

La DAC n'a pas établi de normes de service pour différents types de demandes d'approvisionnement.

La DAC s'emploie à recueillir des données afin d'élaborer des normes de service fiables.

Des normes de service clairement définies peuvent aider les GCC à ajuster leurs plans ou leurs attentes en conséquence.

Charge de travail du personnel responsable de l'approvisionnement

Les renseignements sur les priorités et les besoins des clients en matière d'approvisionnement recueillis au cours des réunions mensuelles servent à attribuer la charge de travail au personnel responsable de l'approvisionnement.

La charge de travail des agents d'approvisionnement fait l'objet d'un suivi dans l'outil de gestion de la charge de travail de la DAC.

Des dossiers sont attribués en fonction de l'ancienneté d'un employé, les cadres supérieurs étant responsables de dossiers complexes et les employés subalternes étant responsables d'un plus grand nombre de dossiers moins complexes.

Nous avons tenu des groupes de discussion et des entrevues avec des membres du personnel de l'approvisionnement, qui ont mentionné qu'ils sentaient du stress et de la pression causés par des demandes de dernière minute de la part des clients (c'est-à-dire demandes imprévues).

De plus, notre examen des résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2022 a montré que les agents d'approvisionnement de l'ASFC (classé comme groupe des Achats et Approvisionnements (PG) au sein du gouvernement du Canada) ont déclaré être plus stressés que leurs homologues des autres ministères :

• Employés du groupe PG stressés en raison de la lourde charge de travail : 73 % Agence contre 34 % Fonction publique
• Employés du groupe PG qui estiment que le taux de roulement élevé a une incidence sur la qualité de leur travail : 70 % Agence contre 37 % Fonction publique

Dans l'ensemble, les employés du groupe PG de l'ASFC sont plus stressés par leur charge de travail et la qualité, comparativement au personnel du groupe PG dans l'ensemble de la fonction publique; cela peut avoir une incidence sur leur moral et leur désir de demeurer au sein de l'Agence.

Les clients et les coordonnateurs de la planification du PAI ont reconnu que les agents d'approvisionnement affectés à leurs dossiers semblaient débordés et n'étaient pas toujours en mesure d'offrir des services de qualité en temps opportun. Un client a cité comme exemple une situation dans laquelle des pénalités et intérêts d'environ 5 000 $ ont été imposés en raison de retards dans le traitement d'un contrat.

Certaines directions générales et régions (par exemple, la Direction des technologies frontalières et de l'innovation de la Direction générale de l'information, des sciences et de la technologie) avaient des unités responsables de la planification des activités et de l'approvisionnement qui remplissaient les modèles d'approvisionnement, soumettaient les demandes à la DAC et en assuraient le suivi au nom des clients, afin de réduire les retards dans le traitement.

La Direction générale du renseignement et de l'exécution de la loi a une fonction centralisée qui a regroupé tous les contrats de services de gardiens régionaux en une seule entente-cadre avec Garda afin d'éliminer la négociation ou la mise à jour de multiples contrats avec le même fournisseur.

À l'heure actuelle, la DAC n'effectue pas d'examen stratégique de tous les besoins de l'Agence en matière d'approvisionnement afin de fournir des conseils et des stratégies pour l'approvisionnement efficace et efficient en biens et en services.

Lorsque nous avons demandé aux clients quelles sont les difficultés auxquelles ils font face en ce qui a trait aux agents d'approvisionnement affectés à leurs contrats, ils ont mentionné ce qui suit (par ordre de fréquence) :

• les agents d'approvisionnement étaient débordés;
• ne pas recevoir de service en temps opportun;
• pas de mises à jour sur l'état de la demande;
• manque de clarté dans les échéanciers.

Recrutement et maintien en poste

L'Agence a besoin d'une fonction d'approvisionnement suffisamment dotée en personnel pour que l'approvisionnement soit de qualité et se fasse en temps opportun.

La DAC a éprouvé des difficultés à embaucher et à maintenir en poste le personnel nécessaire pour respecter les priorités en matière d'approvisionnement.

Toutefois, notre analyse des taux d'attrition de la DAC a révélé qu'ils commençaient à se stabiliser (12 % pour l'exercice 2022 à 2023 par rapport à 32 % en 2019 à 2020). Au cours du présent exercice, la DAC a renforcé sa capacité grâce au recrutement et à la formation afin d'atténuer les lacunes en matière de ressources et d'expertise.

Bien que l'équipe se soit stabilisée, notre examen des résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2022 a montré que comparativement à leurs homologues des autres ministères, les employés du groupe PG de l'ASFC préféraient chercher un emploi dans un autre ministère plutôt que de demeurer à l'ASFC à long terme en raison de la lourde charge de travail et du manque de ressources :

• Employés du groupe PG qui ont l'intention de quitter leur poste actuel au cours des deux prochaines années : 39 % Agence contre 34 % Fonction publique
• Employés du groupe PG visant à occuper un poste dans un autre ministère ou organisme : 47 % Agence contre 27 % Fonction publique

Si les employés quittent l'Agence, la DAC perdra des connaissances organisationnelles précieuses, ce qui aura une incidence supplémentaire sur sa capacité de réaliser les priorités et de répondre aux besoins de l'Agence.

Il est important que la charge de travail de la DAC soit proportionnelle à sa capacité. Si l'on améliore la détermination des mesures d'approvisionnement prévues et l'harmonisation de la capacité disponible avec la demande prévue en mettant au point des normes de service et des évaluations de la capacité, la DAC pourrait être mieux en mesure d'offrir des services de qualité en temps opportun.

En outre, un meilleur suivi des demandes imprévues ou urgentes pourrait aider à mieux comprendre la capacité d'appoint requise pour répondre à ces demandes. À long terme, l'utilisation de renseignements exacts peut aider l'Agence à mieux planifier ses activités d'approvisionnement.

La recommandation se trouve dans la section Recommandations et réponse de la direction.

Gestion des contrats

La gestion des contrats permet aux parties de respecter leurs obligations et d'atteindre les objectifs du contrat.

Une gestion efficace est essentielle pour garantir le succès ultime de l'exécution d'un contrat et, par le fait même, optimiser les ressources et assurer une saine gestion du programme et des fonds publics.

Bien que la gestion des contrats fasse référence à l'ensemble du processus de passation de marchés, de l'étape précontractuelle à l'étape post-contractuelle, l'administration des marchés consiste à observer et à surveiller le rendement du fournisseur de service, à gérer les changements apportés au contrat, à tenir à jour les documents liés au contrat, à régler les réclamations et les différends et à clore le contrat.

Approvisionnement de l'ASFC

La DAC fournit une expertise et une orientation nationales pour l'achat de biens et de services pour toutes les directions générales et régions de l'ASFC, partout au Canada.

Entre avril 2022 et juillet 2023, l'Agence a acheté 2 353 biens et services pour une valeur totale de 589 millions de dollars. L'ASFC achète plus de services que de produits d'autres types.

• 74 % Services
• 26 % Biens
• 0 % Construction
  • Source : Vérification interne, données extraites du Système administratif d'entreprise (SAE) pour la période du 1er avril 2022 au 25 juillet 2023

Les phases d'approvisionnement de l'ASFC sont :

1. Étape précontractuelle
2. Attribution du contrat
3. Gestion des contrats : Objet de la vérification
4. Étape post-contractuelle

1 et 2 : Ces étapes comprennent les activités réalisées pour sélectionner un fournisseur et conclure un contrat exécutoire.

3 et 4 : Ces étapes comprennent les activités réalisées après l'attribution d'un contrat, afin de s'assurer que les dossiers sont bien à jour et que le fournisseur de service satisfait aux exigences du contrat.

Nous avons évalué si les politiques et les directives de l'ASFC en matière de gestion des contrats étaient cohérentes avec la directive du Conseil du Trésor (CT) et avec les politiques et lignes directrices pertinentes.

Politiques et directives

Nous avons vérifié si le guide de gestion de l'approvisionnement de l'ASFC – ainsi que d'autres documents internes pertinents – était cohérent avec la Directive sur la gestion de l'approvisionnement du CT, afin de s'assurer que les exigences de l'Agence en matière de gestion des contrats sont définies.

En général, les directives générales de l'ASFC sont cohérentes avec la Directive du CT, mais les descriptions détaillées des activités de gestion des contrats n'ont pas été incluses dans le guide.

De plus, au cours des phases de planification et d'examen d'un audit (vérification), de nouvelles exigences ont été ajoutées à la Directive sur la gestion de l'approvisionnement du CT. La DAC élabore actuellement des lignes directrices qui tiennent compte des nouvelles exigences. Par exemple une nouvelle Politique d'approvisionnement auprès des Autochtones, de l'ASFC, devrait être lancée en avril 2024^{Note de bas de page 5}.

Nous avons constaté que le guide de l'ASFC fait référence aux publications du CT et de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) pertinentes qui fournissent des directives, des précisions sur les rôles et les responsabilités ainsi que des exigences pour les agents de passation de marchés et les gestionnaires de centres de coûts (GCC). De plus, l'École de la fonction publique du Canada offre plusieurs cours sur l'approvisionnement, qui fournissent de l'information sur la gestion des contrats.

Le 11 mai 2023, le président de l'ASFC a mandaté tous les cadres supérieurs et les gestionnaires de l'administration centrale à qui des pouvoirs financiers avaient été délégués à suivre la formation sur l'approvisionnement de l'École de la fonction publique du Canada (qu'ils les aient déjà pris ou non). Les cours portaient sur le processus d'approvisionnement, sur les principaux rôles et responsabilités des GCC liés à la gestion de l'approvisionnement et sur l'exercice des pouvoirs qui leur sont délégués. En date du 8 novembre 2023, 766 cadres supérieurs et gestionnaires avaient suivi cette formation.

99 % : Taux d'achèvement (pourcentage) [Source : Équipe de délégation des pouvoirs financiers de l'ASFC, au 8 novembre 2023]

Évaluation des dossiers de passation de marchés

L'administration du contrat comprend un examen des activités exécutées après l'attribution d'un contrat afin de garantir que toutes les exigences sont respectées. Plus précisément, nous avons évalué si les contrôles clés de gestion des contrats ci-dessous étaient effectués par les GCC :

Principales activités de gestion des contrats - Ce que nous nous attendions à constater au cours de notre examen (types de preuves^{Note de bas de page 6})

• Exercice des pouvoirs – Article 32
  • L'article 32 est appliqué par une personne à qui les pouvoirs ont été délégués, avant qu'un contrat ne soit attribué, pour engager des fonds à l'égard d'un crédit avant qu'une dépense ne soit engagée.
• Modifications de contrats
  • La nécessité d'une modification du contrat peut être le résultat de négociations, des changements apportés aux besoins exprimés à l'origine (telles que des mises à jour des horaires de travail, dispositions de paiement, clauses contractuelles, etc.) ou la nécessité d'intervenir en cas d'imprévus (tel que la prolongation de la durée du contrat) peuvent justifier les modifications apportées à un contrat.
  • La justification des modifications du contrat — qui changent de façon considérable l'énoncé des travaux (EDT) ou la description des travaux qui sont inclus dans le contrat original — doit être consignée dans le dossier
• Surveillance du contrat
  • Il est essentiel de surveiller l'état d'avancement des travaux pour s'assurer que le contrat reste sur la bonne voie et que les jalons sont respectés, que les services sont fournis comme demandé, que les biens sont livrés ou que les livrables sont fournis conformément aux modalités du contrat. Plus précisément, l'autorisation en vertu de l'article 34 dépend des GCC qui surveillent l'exécution du contrat et qui confirment que le travail a été effectué ou reçu avant que le paiement soit autorisé. De plus, la gestion proactive des contrats permet de cerner les problèmes potentiels avant qu'ils ne s'aggravent et de prendre des mesures correctives en temps opportun.
  • Pour les services :
    • Convoquer des réunions d'étape avec le consultant ou le fournisseur de service et y assister.
    • Examiner les travaux sous traités pour s'assurer qu'ils sont conformes aux exigences du contrat et conserver les preuves de la rétroaction du GCC relatives aux produits livrables sous traités.
    • Éléments d'information relativement à la surveillance du temps, des ressources, du coût et de la qualité du travail par rapport à l'énoncé des travaux ou à l'autorisation de tâches (AT).
  • Pour les marchandises :
    • Produire les preuves que les marchandises ont été livrées avant la date de fin du contrat (telle que la, correspondance par courriel, prise de photos des biens, etc.).
    • Saisir, dans le SAE ou dans Ariba, la réception de biens afin de traiter la facture.
• Exercice des pouvoirs – Article 34
  • L'article 34 est appliqué par une personne à qui les pouvoirs ont été délégués, après que les livrables ont été reçus.
  • Pour les contrats terminés :
    • Confirmer que tous les livrables du contrat ou de l'entente ont été reçus.
  • Pour les contrats en cours :
    • Confirmer que les frais ont été facturés pour des biens ou des services qui ont été reçus.

La portée de notre travail d'audit (ou de vérification) incluait les contrats les plus récents, ce qui nous a permis d'évaluer si les mesures récentes de l'Agence visant à sensibiliser les GCC et les agents de négociation des marchés au sujet de leurs rôles, de leurs responsabilités et de leurs obligations redditionnelles ont favorisé l'obtention des résultats escomptés. Au total, nous avons constaté que 18 des 25 contrats étaient entièrement conformes.

Bien que nous ayons choisi des contrats récents, les documents de certains contrats n'étaient pas toujours faciles à obtenir. Nous avons envoyé de multiples demandes aux GCC et aux agents d'approvisionnement des contrats examinés afin d'obtenir la documentation nécessaire pour terminer notre évaluation. Les documents étaient conservés dans des courriels, des dossiers personnels, etc., de sorte que leur extraction ultérieure pouvait être difficile.

Il n'existe pas d'emplacement centralisé pour le stockage de l'ensemble de la documentation relative à la gestion des contrats. Il est important que ces documents soient conservés pour les années à venir pour prouver qu'une diligence raisonnable a été exercée en ce qui a trait à la gestion des contrats.

Notre analyse a mis en lumière les points faibles de la gestion des contrats, en particulier :

• certains des contrats ont été modifiés sans justification, ce qui augmente le risque de dépenses excédentaires par rapport au contrat et le non-respect des politiques et des exigences applicables;
• le fait que certains GCC ne surveillaient pas efficacement leurs contrats pour s'assurer que le travail réellement réalisé était conforme au contrat.
  • Cela pourrait avoir une incidence sur l'efficacité de l'autorisation donnée en vertu de l'article 34, car il pourrait y avoir divergence entre les livrables attendus et le travail qui a été payé pour ces livrables.
• les GCC effectuent la surveillance des contrats en l'absence de supervision de la DAC ou d'une autre unité de l'ASFC qui serait chargée de la conformité;
  • Sans la réalisation de vérifications ponctuelles régulières, les GCC qui ne gèrent pas efficacement leurs contrats pourraient ne pas obtenir le soutien nécessaire pour améliorer leur gestion des contrats.

La gestion inefficace des contrats, y compris l'absence de contrôle de la qualité quant à la surveillance des contrats, peut se traduire par une moins bonne qualité des biens ou des services qu'a obtenus l'Agence et par une augmentation des différends contractuels.

Par ailleurs, les fonds publics risquent de ne pas être utilisés de manière prudente et efficace tout en veillant à l'optimisation des ressources, ce qui peut nuire à la réputation de l'Agence

La recommandation se trouve dans la section Recommandations et réponse de la direction.

Gouvernance et surveillance

La Directive sur la gestion de l'approvisionnement du CT exige que des mécanismes efficaces de gouvernance et de surveillance soient en place pour faciliter la gestion de l'approvisionnement. Une gouvernance efficace permet d'atténuer les achats à haut risque.

La DAC a mis sur pied un Comité d'examen des contrats (CEC) en 2022. Le CEC examine les dossiers de haute priorité et les demandes pour des imprévus ou des urgences.

De plus, afin d'améliorer la gouvernance, l'Agence a mis en place une structure de gouvernance à trois niveaux, soit le Comité d'examen des contrats, le Comité exécutif d'examen des marchés et le Comité exécutif, structure qui est en vigueur depuis novembre 2023. Les comités assureront la surveillance, l'examen, la remise en question et l'approbation préalable des activités d'approvisionnement dans le but de cerner et d'atténuer les risques, ainsi que de veiller à ce que les opérations de passation de marchés de l'ASFC soient menées conformément aux politiques d'approvisionnement applicables du gouvernement du Canada.

En juillet 2023, la DAC a rédigé l'ébauche du modèle de la matrice des risques liés à l'approvisionnement visant à déterminer le niveau de risque de chaque dossier d'approvisionnement (c'est-à-dire avant l'attribution du contrat), qui comprend les catégories de risque ci-après.

• Type de stratégie d'approvisionnement : récurrence, préalable à la soumission, urgence
• Durée du contrat ou autorisation de tâches (AT)
• Urgence
• Sélection des fournisseurs : renouvellement de contrats, sous-traitance

De plus, à compter du 28 novembre 2023, SPAC a supervisé davantage l'attribution de contrats pour des services professionnels.

Tous les pouvoirs délégués pour l'émission d'autorisations de tâches du Ministère relativement aux contrats attribués par SPAC ont été révoqués en raison de problèmes qui ont été relevés dans le processus d'attribution des contrats de l'ASFC. Chaque nouvelle AT émise en vertu de certaines offres à commandes ou de certaines ententes d'approvisionnement doit maintenant être approuvée par SPAC. De même, toute modification apportée à une AT et qui en augmente la valeur devra également être approuvée par SPAC.

De plus, SPAC sera l'autorité contractante pour toutes les AT de plus de 2 millions de dollars.

Les mises à jour de la structure de gouvernance permettent d'améliorer la surveillance qu'exerce la direction avant l'attribution des contrats. Comme la nouvelle structure de gouvernance et la matrice des risques liés à l'approvisionnement ont été mises en œuvre récemment, il était trop tôt pour évaluer leur efficacité.

Toutefois, étant donné que la nouvelle structure de gouvernance met l'accent sur l'attribution des contrats, les GCC auront un rôle essentiel à jouer pour s'assurer que la phase de gestion des contrats est bien supervisée.

Évaluation de la fraude liée à l'approvisionnement

« La fraude peut être définie comme tout acte illégal caractérisé par la tromperie, la dissimulation ou la violation de la confiance. »

(Source : IAI, janvier 2019)

Selon l'Association of Certified Fraud Examiners (ACFE), la fraude liée à l'approvisionnement peut survenir au cours de différentes phases du processus d'approvisionnement et de passation de marchés, c'est-à-dire pendant l'attribution d'un marché, la livraison de biens et de services et le paiement de biens et de services. Les organisations peuvent être fraudées par suite de collusion entre les soumissionnaires, entre les employeurs et les fournisseurs de service et par les employés. Des contrôles appropriés et des stratégies de répression de la fraude sont nécessaires pour aider à prévenir la fraude.

Nous avons examiné les documents sur la fraude publiés par l'ACFE, l'IAI et d'autres sources fiables afin de déterminer les systèmes de fraude liée à l'approvisionnement et de passation de marchés qui pourraient être pertinents pour les activités de l'Agence. Notre vérification a porté sur les fraudes potentielles survenant pendant et après l'attribution des marchés, perpétrées par les fournisseurs et les employés. Les systèmes de fraude qui peuvent être mis en place par ces groupes comprennent : les conflits d'intérêts, la corruption, le traitement intentionnel des paiements en double, les factures fictives et les fournisseurs fantômes.

En nous fondant sur une compréhension des systèmes de fraude potentiels, nous avons procédé aux vérifications suivantes afin de déterminer et d'évaluer si l'Agence avait mis en place des mécanismes pour prévenir et détecter la fraude dans les processus de passation de marchés et d'approvisionnement :

• Désignation des contrôles antifraude
• Évaluation des contrôles antifraude
• Analyse des données pour relever les indicateurs de fraude

Les contrôles antifraude les plus courants dans les organisations gouvernementales à travers le monde pour 2022 comprennent :

• 85 % Code de conduite
• 74 % Contrôles internes des rapports financiers
• 71 % Ligne de dénonciation de la fraude
• 67 % Examen par la direction
• 59 % Formation sur la fraude (employés et cadres supérieurs)
• 40 % Surveillance et analyse proactives des données

(Source : ACFE, A Report to the Nations, 2022)

Désignation des contrôles antifraude

Nous nous attendions à ce que l'Agence ait mis au point des contrôles préventifs et de détection pour rendre la fraude plus difficile et pour déceler les fraudes liées à l'approvisionnement.

Nous avons analysé les documents ministériels de l'Agence, comme le profil de risque, les politiques et les cadres, ainsi que les directives du gouvernement central en matière de fraude et avons relevé les contrôles antifraude suivants :

Cadres et code de conduite

Le Code de conduite de l'Agence, le Code de valeurs et d'éthique du secteur public du CT, la Directive sur les conflits d'intérêts et le Guide des approvisionnements du CT – Code de conduite pour l'approvisionnement fournissent aux employés des directives leur permettant d'exercer leurs rôles et responsabilités avec prudence et probité.

Le Cadre de gestion de la fraude interne fournit une orientation pour réduire le risque de fraude interne en relevant les obligations de l'ASFC et en décrivant les activités de gestion de la fraude au sein de l'Agence.

Le Cadre des mesures disciplinaires de l'Agence est à la disposition des employés et fournit une orientation sur la discipline et l'inconduite, ce qui peut dissuader la fraude ou les conflits d'intérêts.

Le processus d'approvisionnement au paiement de l'Agence comporte un système de contrôles internes axés sur les risques en matière de rapports financiers qui comprend des contrôles pour prévenir la fraude ^{Note de bas de page 7}.

Profil de risques liés à la fraude

L'équipe de la Division de la planification et de la gestion des risques organisationnels de la DGFGO prépare un profil de risque de fraude, qui comprend une évaluation des risques et des contrôles ministériels, et recommande le renforcement des contrôles. Le profil de risque de fraude de 2021 pour les fraudes liées à l'approvisionnement et les conflits d'intérêts a permis de relever les contrôles suivants en place à l'ASFC, ce qui contribuerait à prévenir la fraude liée à l'approvisionnement :

• Comité d'examen des contrats
• Évaluation des risques pour toutes les demandes d'approvisionnement
• Planification de l'approvisionnement par l'intermédiaire du plan d'activités intégré
• Formation obligatoire sur les valeurs et l'éthique et l'approvisionnement
• Délégation de pouvoirs (articles 32 et 34), y compris la formation sur les rôles et les responsabilités et les obligations de rendre compte
• Surveillance de l'assurance de la qualité des autorisations en vertu de l'article 34 par les équipes responsables des contrôles internes et des comptes créditeurs au sein de la DGFGO.

Bien que le profil de risque de fraude ait indiqué que ces contrôles étaient en place, la présente vérification n'a pas mis à l'essai tous les contrôles susmentionnés pour déterminer s'ils fonctionnaient efficacement.

Surveillance et signalement de la fraude par les employés

La ligne de dénonciation de la fraude interne de l'ASFC permet aux employés de signaler les cas d'inconduite ou de fraude. Cette ligne de dénonciation est surveillée par l'équipe responsable de l'analyse de la sécurité et des normes professionnelles de la DGFGO.

Deux plaintes ont été reçues sur la ligne directe (en avril et en juin 2023) pour l'exercice en cours et ne concernaient pas la passation de marchés, l'approvisionnement ou les conflits d'intérêts.

En plus de la ligne de dénonciation de la fraude, il existe d'autres mécanismes permettant aux employés de signaler de façon confidentielle les actes répréhensibles présumés et la tenue d'une enquête. La Direction de la sécurité et des normes professionnelles de l'ASFC est chargé d'enquêter sur les violations du Code de valeurs et d'éthique.

Selon l'ACFE, les organisations disposant d'une ligne directe ou d'un mécanisme de signalement des fraudes augmentent les chances de détection précoce des fraudes et réduisent les pertes.

Toutefois, le faible taux d'utilisation de la ligne de dénonciation de l'Agence peut indiquer une faible sensibilisation des employés de l'ASFC, un manque de confiance dans le processus interne ou l'utilisation d'autres mécanismes disponibles.

L'Agence ne surveille pas ou n'évalue pas de façon proactive les systèmes et les processus afin de détecter les cas d'actes répréhensibles ou d'inconduite potentiels liés à la fraude en matière d'approvisionnement ou aux conflits d'intérêts, en raison des difficultés liées à l'accès aux données et à la qualité des données disponibles.

Un manque de surveillance proactive peut rendre impossible la détection de la fraude ou d'actes répréhensibles. La détection est l'un des éléments les plus importants pour la prévention de la fraude, car une perception accrue que la fraude sera détectée peut servir de moyen de dissuasion.

La Direction de la sécurité et des normes professionnelles de l'Agence a préparé un rapport annuel sur les enquêtes administratives qui fournit de l'information concernant les enquêtes administratives sur les inconduites des employés menées dans l'ensemble de l'ASFC, cerne les tendances et aide les cadres supérieurs de l'Agence dans leurs efforts pour favoriser un milieu de travail et un effectif qui reflètent les valeurs de l'ASFC.

La direction prévoit distribuer ce rapport à tous les employés de l'Agence d'ici le 31 mars 2024. La publication de ce rapport peut avoir un effet dissuasif contre la fraude en démontrant les conséquences d'un comportement contraire à l'éthique.

Évaluation des contrôles antifraude

Nous nous attendions à ce que les contrôles antifraude de l'Agence visant à prévenir et à détecter les fraudes fonctionnent comme prévu.

Nous avons mis à l'essai les principaux contrôles antifraude suivants :

1. les principaux contrôles de gestion des contrats;
2. la tenue à jour des données du fournisseur dans les systèmes;
3. le ton de la haute direction;
4. la séparation des tâches dans les systèmes d'approvisionnement au paiement.

1. Principaux contrôles de gestion des contrats

Selon les résultats de la section sur la gestion des contrats, notre analyse a révélé des faiblesses dans deux contrôles clés : 1) justification des modifications et 2) surveillance des contrats. Des faiblesses de contrôle de cette nature peuvent accroître les risques de fraude auprès des fournisseurs.

2. Tenue à jour des données du fournisseur

Depuis 2021, l'équipe responsable de la gestion des systèmes SAP de la DGFGO a la responsabilité de tenir à jour les données des fournisseurs dans les systèmes administratifs d'entreprise (SAE) de l'Agence^{Note de bas de page 8}.

Nous avons extrait les données des fournisseurs du SAE en juin 2023 et notre analyse a révélé ce qui suit :

• certains enregistrements de fournisseurs manquaient des informations, par exemple, adresse municipale manquante, code postal manquant;
• certains fournisseurs ont plus de deux entrées (c'est-à-dire le même nom, la même adresse, etc.).

La direction procède actuellement au nettoyage des dossiers de fournisseurs en double (saisis par les employés de l'ASFC) dans les données maîtres des fournisseurs.

Nous avons stratifié les données maîtres des fournisseurs pour relever les fournisseurs ayant uniquement une case postale, des champs vides et des renseignements incomplets, et nous avons sélectionné 15 fournisseurs pour vérifier si l'un d'eux était fictif en vérifiant leur présence en ligne (site Web, inscription au Bureau d'éthique commercial, dossiers auprès de l'Agence du revenu du Canada (ARC), etc.), en les appelant pour confirmer leur légitimité et en examinant les transactions avec le fournisseur dans le SAE.

Nos analyses ont révélé qu'ils étaient tous des fournisseurs légitimes.

3. Ton donné par la direction

Pour faire preuve de leadership, la direction donne le ton dans l'ensemble de l'organisation. Ainsi, elle joue un rôle crucial dans la création d'une culture au sein d'une organisation dans laquelle les employés adoptent des pratiques telles que l'intégrité, la gestion responsable des ressources publiques et la transparence des décisions et des mesures.

Nous avons organisé des groupes de discussion et des entrevues avec le personnel responsable de l'approvisionnement pour déterminer si les clients de l'approvisionnement exercent des pressions sur le personnel responsable de l'approvisionnement pour qu'il entreprenne des activités qui contreviendraient au Code de valeurs et d'éthique.

Le personnel responsable de l'approvisionnement a convenu que de temps à autre, les clients faisaient pression pour qu'ils donnent suite à leurs demandes. Lorsque les clients les ont mis sous pressions, le personnel de l'approvisionnement a impliqué leur direction qui les a soutenus et a eu des discussions avec les clients pour clarifier les attentes en matière de procédure et les échéanciers.

Par le passé, le personnel responsable de l'approvisionnement a relevé et fait échouer des tentatives d'embauchage obligatoire^{Note de bas de page 9} et de fractionnement de marché^{Note de bas de page 10} par des clients de l'approvisionnement, deux pratiques qui contreviendraient au Code de valeurs et d'éthique.

La DAC s'est efforcée d'informer et de sensibiliser davantage les agents responsables de l'approvisionnement afin de cerner ces pratiques et de veiller à ce que les bonnes décisions d'approvisionnement soient prises.

Dans le cadre de notre examen des résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2022 :

• (45 %) des employés de l'ASFC ont convenu que les cadres supérieurs montrent l'exemple par leur comportement éthique;
  • en comparaison, le taux de réponse de l'ASFC est inférieur à la réponse moyenne de la fonction publique de 65 %;
• (50 %) des employés de l'ASFC ont convenu que leur ministère ou organisme fait un bon travail de promotion des valeurs et de l'éthique dans le milieu de travail;
  • en comparaison, le taux de réponse de l'ASFC est inférieur à la réponse moyenne de la fonction publique de 71 %.

Ces résultats indiquent qu'il faut déployer des efforts continus pour s'assurer que tous les employés de l'Agence comprennent et voient l'engagement de la direction à l'égard d'une culture de comportement éthique.

Nous avons examiné les résultats des enquêtes sur les normes professionnelles liées à la passation de marchés et aux conflits d'intérêts. En novembre 2023, deux enquêtes liées aux conflits d'intérêts ont été réalisées.

La première allégation concernant les pots-de-vin n'a pas été étayée.

La deuxième allégation a donné lieu à une enquête liée à des pratiques de passation de marchés inappropriées. L'enquête est toujours en cours; toutefois, les constatations préliminaires indiquent qu'il y a eu de graves violations des politiques et des pratiques à toutes les étapes du processus d'approvisionnement, y compris un manque de gouvernance et de surveillance de l'intégrité du processus. L'Agence prend des mesures pour prévenir les cas futurs en mettant en œuvre une structure de gouvernance à plusieurs niveaux comportant des seuils pour examiner et approuver les contrats. D'autres mesures pourraient être mises en œuvre une fois l'enquête terminée.

4. Séparation des tâches (SDT)

La SDT est un élément clé des contrôles internes dans le cadre duquel des rôles incompatibles, par lesquels des fraudes ou des erreurs peuvent se produire, sont évités ou surveillés. Autrement dit, les utilisateurs d'un système ne peuvent avoir un accès total ou inutile à des parties incompatibles d'un processus. La restriction d'accès est conçue de sorte que les utilisateurs ne peuvent pas lancer de transactions non autorisées.

SDT à l'ASFC

Pour être en mesure d'exécuter une tâche dans le SAE ou Ariba, un employé doit demander l'accès à des rôles précis qui seront approuvés par un responsable du processus opérationnel. Chaque rôle accordé comporte diverses combinaisons d'actions et d'autorisations.

Nous avons interrogé les équipes de la DGFGO responsables des systèmes SAP et du contrôle interne afin de comprendre comment la SDT est gérée au sein des systèmes d'approvisionnement au paiement.

Les systèmes SAP utilisent la matrice de SDT élaborée par l'ARC pour déterminer les rôles qui sont en conflit. La matrice de SDT n'a pas été vérifiée par les responsables des processus opérationnels de l'ASFC et pourrait donc ne pas refléter la réalité opérationnelle de l'ASFC et le système de contrôles internes, c'est-à-dire, qu'un rôle conflictuel dans l'environnement de l'ARC pourrait ne pas refléter les activités de l'Agence.

En date du 16 janvier 2023, 168 conflits avaient été recensés dans la matrice de SDT. Voici un exemple :

• le rôle permettant à un utilisateur d'approuver une facture ou un contrat à payer (article 34) est en conflit avec le rôle d'approuver ou de verser des paiements (c'est-à-dire, le pouvoir délégué en vertu de l'article 33).

Mise à l'essai des conflits liés à la SDT

En juillet 2023, les systèmes SAP ont permis l'élaboration d'un rapport sur les violations aux règles régissant la SDT qui en est à l'étape de la mise à l'essai.

Ce rapport devrait être utilisé par le responsable fonctionnel (actuellement indéterminé) pour surveiller les utilisateurs qui occupent des rôles conflictuels.

Nous avons examiné le rapport sur les violations aux règles régissant la SDT d'août 2023 ainsi que les rapports tirés de façon indépendante du SAE (en date du 15 août 2023) pour déterminer les rôles dans la matrice de SDT afin d'analyser si des utilisateurs avaient des rôles conflictuels.

Notre analyse a révélé que 158 utilisateurs occupaient des rôles conflictuels, et nous avons constaté que 14 utilisateurs avaient accès à de multiples rôles du SAE (deux ou plus) qui étaient considérés comme présentant un risque élevé^{Note de bas de page 11} puisqu'ils donnaient lieu à des possibilités de fraude. Parmi ces 14 utilisateurs, 7 avaient accès à des rôles qui leur permettaient d'autoriser des paiements au titre des articles 33 et 34 pour la même transaction. Ce problème de séparation des tâches constitue une violation de la Loi sur la gestion des finances publiques.

De manière générale, notre analyse a permis de conclure que la matrice de SDT n'a pas été largement communiquée à tous les responsables des processus opérationnels qui accordent l'accès aux rôles. Par conséquent, les approbations pour les demandes de rôle ont été accordées sans vérification préalable afin de s'assurer que des mesures de protection appropriées sont en place, au besoin.

Nous avons trouvé des cas où les employés ont changé de poste et n'auraient plus besoin d'accéder aux rôles du SAE qui leur ont été attribués dans le cadre de leur poste précédent. Ces rôles n'ont pas été révoqués depuis les profils du SAE des employés.

L'ASFC procède à l'évaluation et à la certification de l'accès, une activité obligatoire dans le cadre de laquelle les gestionnaires et les superviseurs examinent les autorisations d'accès au système de leurs subordonnés directs afin de s'assurer que les employés n'ont que les autorisations d'accès au système requises pour exercer leurs fonctions. L'accès qui n'est plus requis devrait être révoqué rapidement. Bien que nous n'ayons pas procédé à une vérification détaillée du processus d'évaluation et à la certification de l'accès, en raison du nombre de conflits que nous avons observés, les gestionnaires pourraient ne pas révoquer rapidement les accès inutiles.

Nous avons également constaté que la responsabilité n'a pas encore été définie par les systèmes SAP pour révoquer l'accès, et les activités et les transactions des utilisateurs dont les rôles sont incompatibles n'ont pas été surveillées.

Les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux montrent que la culture et le ton organisationnels de l'Agence peuvent être améliorés. Le fait de ne pas combler les lacunes réelles ou perçues en matière de valeurs et d'éthique peut créer un environnement où les employés perçoivent un manque d'engagement de la haute direction à agir avec intégrité, de même qu'un environnement qui permet de se livrer à des comportements frauduleux ou contraires à l'éthique.

Le renforcement des contrôles pour réduire la probabilité que des rôles incompatibles soient accordés, la surveillance proactive des utilisateurs à risque élevé ayant des rôles incompatibles et d'autres tendances qui pourraient être révélatrices de fraude peut aider à prévenir les pertes financières et les dommages à la réputation.

La recommandation se trouve dans la section Recommandations et réponse de la direction.

Analyse des données pour relever les indicateurs de fraude

En examinant les données provenant de diverses sources, l'analyse des données sur la fraude peut fournir aux organisations de nouvelles perspectives sur les risques et leur permettre de prédire, de détecter et de prévenir les transactions frauduleuses.

Nous avons examiné les données disponibles pour le dernier exercice afin de déterminer si des indicateurs de fraude étaient présents en déterminant et en évaluant les indicateurs de fraude. Nous avons effectué les analyses et les essais suivants :

• Chiffres les plus significatifs (loi de Benford)
• Chiffres ronds et factures en double
• Billets des systèmes de Technologie de l'information consignés par les employés

Remarque : L'absence d'indicateurs de fraude ne signifie pas qu'il n'y a pas de fraude

Chiffres les plus significatifs (loi de Benford)^{Note de bas de page 12}

La loi de Benford peut être utilisée pour détecter la fraude en comparant les chiffres les plus significatifs des données réelles sur les transactions financières à une distribution prévue.

Nous avons évalué si les données sur les comptes créditeurs étaient conformes aux paramètres de la loi de Benford. Notre analyse initiale a montré une variation anormale; certains chiffres sont apparus plus fréquemment que la distribution prévue par la loi de Benford.

Nous avons effectué d'autres analyses pour comprendre la variation anormale en examinant les données et les transactions connexes. Nous avons constaté ce qui suit :

• l'Agence mène des activités répétitives (c'est-à-dire l'utilisation de services de traduction ou d'interprétation qui ont entraîné une augmentation de la fréquence de certains chiffres plus significatifs);
• l'ensemble de données comprenait également des comptes provisoires pour l'entrée des marchandises et la facture et des comptes du grand livre général pour les taxes, ce qui a entraîné le doublement de la fréquence de certaines transactions.

Dans l'ensemble, cette analyse n'a pas permis de relever d'indicateurs de fraude ou de transactions anormales.

Chiffres ronds

Lorsqu'une personne commet une fraude financière, des recherches de l'American Institute of Certified Public Accountants montrent fabrique souvent des montants qui sont des chiffres ronds (par exemple, saisir une facture frauduleuse pour 100 $). Les chiffres ronds ne figurent pas souvent dans les données financières en raison des taxes appliquées.

Nous avons analysé 10 transactions à chiffres ronds (par exemple, des montants de transaction de 100 $, de 500 $, de 40 000 $) et examiné des documents à l'appui comme des factures, des contrats, des échanges de courriels, etc., afin de déterminer si les transactions étaient légitimes.

Notre analyse a révélé que toutes les transactions avaient des documents pour étayer leur validité et leur exactitude.

Paiements en double

Un paiement en double se produit lorsque l'argent est envoyé deux fois au même fournisseur, soit dans le cadre d'un seul paiement ou de plusieurs paiements.

Les paiements en double ne sont pas toujours considérés comme frauduleux, selon les circonstances. Toutefois, un employé ayant accès à des rôles incompatibles peut contourner intentionnellement les contrôles afin de détourner les paiements vers lui-même ou vers d'autres personnes.

Nous nous attendions à ce que le système et les contrôles manuels empêchent les paiements en double.

Les transactions en double potentielles provenant des données des comptes créditeurs (où deux transactions ou plus contenaient les mêmes renseignements dans des champs clés comme le numéro de facture, la date de facture, le numéro de document, le nom du fournisseur, etc.) ont été extraites aux fins d'analyse plus approfondie.

Nous avons sélectionné 10 paires de transactions pour confirmer qu'elles n'étaient pas frauduleuses en obtenant des documents à l'appui comme les factures et le contrat.

Notre analyse a révélé que 2 des 10 paires de transactions étaient des doubles. Pour les deux transactions en double, nous avons constaté que les contrôles des systèmes SAE n'empêchaient pas le traitement des factures en double.

Le SAE comporte des contrôles de système intégrés qui affichent un message d'erreur à l'utilisateur lorsqu'il traite une facture ayant le même fournisseur, le même numéro de facture et le même montant de paiement qu'une autre facture. [caviardé]

De plus, un ensemble de transactions en double a été approuvé par le même gestionnaire de centre de coûts (GCC). Conformément aux politiques et aux directives, lorsqu'ils autorisent l'application de l'article 34, les GCC doivent s'assurer que la facture n'a pas encore été payée. Rien n'indique que le GCC a intentionnellement approuvé un double de la facture à payer; toutefois, le GCC n'a pas vérifié que la facture n'avait pas déjà été payée avant d'autoriser le paiement en vertu de l'article 34.

Étant donné qu'il est facile d'effectuer des paiements en double dans le système financier, que certains utilisateurs ont de multiples rôles conflictuels [caviardé], il existe une possibilité de fraude.

Billets de systèmes de Technologie de l'information

Nous avons extrait et analysé les billets consignés par les employés pour déterminer s'il existait des problèmes récurrents du système et s'il y avait des vulnérabilités du système qui pourraient être exploitées à des fins frauduleuses.

Notre travail a porté sur les billets à priorité élevée et moyenne que nous avons classés par type de problème, par exemple, erreur de système, erreur de l'utilisateur, problèmes d'accès, possibilité de dérogation manuelle, etc.

Notre analyse des billets n'a pas révélé qu'il existait des vulnérabilités connues du système qui pourraient être exploitées dans le but de contourner les contrôles.

Les billets les plus courants consignés sont les problèmes liés au traitement des factures dans SAP Ariba/SAE, car les employés ont traité les factures dans le mauvais système.

Nous n'avons pas terminé les essais de bout en bout sur le système SAP Ariba et les systèmes de paiement; toutefois, le groupe responsable des contrôles internes de la DGFGO a effectué une évaluation de l'efficacité conceptuelle et opérationnelle du système en 2023. Il a formulé des recommandations à l'intention de la DAC afin de régler les problèmes de système liés aux autorisations prévues aux articles 32 et 34.

Même si les essais de vérification n'ont relevé aucun signe de fraude, nous avons constaté que les vulnérabilités liées à l'accès au système et aux contrôles manuels pourraient permettre aux utilisateurs ayant un niveau élevé d'accès de contourner les contrôles et de commettre une fraude.

La recommandation se trouve dans la section Recommandations et réponse de la direction.

Recommandations and réponse de la direction

Voici les recommandations et la réponse de la direction.

Conclusion

L'Agence a élaboré des processus et des lignes directrices qui lui permettent de planifier et de gérer l'approvisionnement et les contrats conformément à la directive, aux politiques et aux autres règlements applicables du CT. Bien que les processus évoluent, l'Agence devrait renforcer davantage l'efficacité de la fonction de passation de marchés et d'approvisionnement :

• en déterminant avec exactitude les besoins de l'Agence en matière d'approvisionnement et en évaluant si la DAC a la capacité de répondre à ces besoins;
• en établissant et en communiquant les normes de service pour les activités d'approvisionnement;
• en empêchant l'attribution de rôles incompatibles, en supprimant l'accès inutile au système [caviardé]; et
• en veillant à ce que les GCC supervisent adéquatement les contrats qu'ils gèrent.

Enfin, l'amélioration des contrôles de surveillance préventifs et proactifs peut aider à renforcer les contrôles et à améliorer le ton de la direction.

Annexe A : Évaluation des risques et critères de la vérification

Annexe B : Vérifications et examens précédents

Les vérifications et examens suivants ont été effectués en 2023 sur les pratiques de passation de marchés de l'ASFC. Bien que les sujets examinés dans ces rapports aient été exclus de la portée (les phases de gestion d'ArriveCAN et préalables à l'attribution de marché), certaines des constatations et recommandations formulées dans les rapports ont un lien avec la présente vérification et sont soulignées ci-dessous.

Bureau de l'ombud de l'approvisionnement - Examen des pratiques d'approvisionnement d'ArriveCAN

Cet examen a été entrepris pour déterminer si les pratiques d'approvisionnement liées aux contrats associés à la création, à la mise en œuvre ou à l'entretien d'ArriveCAN ont été menées de manière équitable, ouverte et transparente. Il s'agissait notamment d'achats effectués par l'ASFC en son propre nom ainsi que par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) et Services partagés Canada (SPC) au nom de l'ASFC.

Sommaire des constatations :

L'ombud de l'approvisionnement a relevé des pratiques pour l'attribution de marchés concurrentiels et non concurrentiels, pour l'émission d'autorisations de tâches et d'ordres de service, et pour la publication proactive de renseignements sur les marchés qui étaient incompatibles avec la politique gouvernementale et qui menaçaient l'équité, l'ouverture et la transparence des marchés publics. L'ombud de l'approvisionnement a formulé 13 recommandations à l'intention de l'ASFC, de SPAC et de SPC afin de régler les problèmes relevés relativement aux pratiques d'approvisionnement associées à l'application ArriveCAN. Plus précisément, l'ASFC a été identifié dans cinq recommandations.

Bureau du vérificateur général - Vérification d'ArriveCAN

Cette vérification visait à déterminer si l'ASFC, l'Agence de la santé publique du Canada (ASPC) et SPAC ont géré tous les aspects de l'outil ArriveCAN, y compris l'approvisionnement et les produits livrables attendus, en tenant dûment compte de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité.

Sommaire des constatations :

Le vérificateur général du Canada a constaté que l'ASFC, l'ASPC, et SPAC n'avaient pas suffisamment géré tous les aspects de ArriveCAN en ce qui concerne l'optimisation des ressources, en particulier l'identification des faiblesses dans l'approvisionnement et les contrats, la gestion des dossiers et la surveillance des livrables. Ceci a également empêché au vérificateur général d'attribuer un coût précis à ArriveCAN. Le vérificateur général a formulé huit recommandations pour répondre aux résultats, notamment les lacunes dans la phase de gestion préalable au contrat.

Audit interne de l'ASFC des marchés de services de consultation attribués à McKinsey & Company par le gouvernement fédéral

À la demande du Bureau du contrôleur général (BCG), la Division de la vérification interne de l'ASFC a effectué une vérification afin de déterminer si, pour les contrats liés à McKinsey, le processus d'approvisionnement de l'ASFC a été mené de manière équitable, ouverte et transparente, avec intégrité et conformément aux politiques, aux directives et aux règlements gouvernementaux applicables. La DGFGO met actuellement en œuvre des plans d'action de la direction afin de donner suite aux constatations liées à la documentation relative aux dossiers d'approvisionnement, d'obtenir un niveau d'assurance plus élevé quant aux pouvoirs conférés par l'article 34, de sensibiliser davantage la direction à l'égard des règles de passation de marchés et d'accroître la surveillance de l'utilisation des offres à commandes et des arrangements en matière d'approvisionnement d'une manière axée sur les risques.

Remarque : Les recommandations proposées dans les rapports et les mesures de gestion connexes demeurent en suspens et le calendrier doit être déterminé aux fins de suivi par les autres ministères et l'ASFC. Les recommandations formulées dans le rapport de vérification McKinsey de l'ASFC sont mises en œuvre par la direction.

Annexe C : Acronymes

ACFE

Association of Certified Fraud Examiners

ARC

Agence du revenu du Canada

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

AT

Autorisation de tâches

CT

Conseil du Trésor

DAC

Direction de l'approvisionnement et contrats

DGFGO

Direction générale des finances et de la gestion organisationnelle

GCC

Gestionnaire de centre de coûts

IAI

Institut des auditeurs internes

PAI

Plan d'activités intégré

PG

Achat et approvisionnement

SAE

Systèmes Administratifs d'Entreprise

SDT

Séparation des tâches

SPAC

Services publics et Approvisionnement Canada

Annexe D : Notes de fin