OCTG3 2021 IN : Fournitures tubulaires pour puits de pétrole
Énoncé des motifs — ouverture d’une enquête

Décision

Ottawa, le 15 juillet 2021

Le 30 juin 2021, conformément au paragraphe 31(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, l’Agence des services frontaliers du Canada a ouvert une enquête sur le présumé dumping dommageable de certaines fournitures tubulaires pour puits de pétrole originaires ou exportées du Mexique.

Résumé

[1] Le 10 mai 2021, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a reçu une plainte écrite d’Evraz Inc. NA Canada (Regina, Saskatchewan) et de Welded Tube of Canada Corp. (Concord, Ontario) (ci-après « les plaignantes »), comme quoi les importations de certaines fournitures tubulaires pour puits de pétrole (FTPP) en provenance du Mexique ont fait l’objet d’un dumping. Les plaignantes allèguent que ce dumping a causé et menace de causer un dommage à la branche de production nationale de marchandises similaires.

[2] Le 31 mai 2021, conformément à l’alinéa 32(1)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), l’ASFC a informé les plaignantes que leur dossier de plainte était complet. Elle a également envoyé un avis en ce sens au gouvernement du Mexique.

[3] Les plaignantes ont présenté des éléments de preuve à l’appui des allégations de dumping des FTPP en provenance du Mexique. Les éléments de preuve indiquent aussi, de façon raisonnable, que le dumping a causé et menace de causer un dommage à la branche de production nationale de marchandises similaires.

[4] Le 30 juin 2021, conformément au paragraphe 31(1) de la LMSI, l’ASFC a ouvert une enquête sur le dumping des FTPP en provenance du Mexique.

Parties intéressées

Les produits

Marchandises similaires et catégorie unique

[43] Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit les « marchandises similaires » comme des marchandises identiques aux marchandises en cause ou, à défaut, dont l’utilisation et les autres caractéristiques sont très proches de celles des marchandises en cause.

[44] En se penchant sur la question des marchandises similaires, le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) tient habituellement compte de divers facteurs, notamment les caractéristiques matérielles des marchandises, leurs caractéristiques de marché, et la question de savoir si les marchandises nationales répondent aux mêmes besoins des clients que les marchandises en cause.

[45] Comme il est souligné dans la plainte, le TCCE a toujours déterminé que les FTPP soudées et sans soudure sont des marchandises similaires et que les FTPP de différentes nuances ne constituent pas des catégories distinctes de marchandises^{Note de bas de page 8}. Les FTPP soudées et sans soudure possèdent des caractéristiques similaires et se font généralement concurrence sur le marché intérieur.

[46] Les caissons et les tubages de FTPP sont fabriqués selon les mêmes spécifications minimales 5CT de l’API ou des spécifications équivalentes ou exclusives améliorées, et sont utilisés au fond du puits. Ils sont produits à l’aide du même matériel et ont les mêmes circuits de distribution.

[47] Même si les marchandises produites par la branche de production nationale peuvent être ou ne pas être considérées comme identiques à tous égards aux marchandises en cause importées du Mexique, l’ASFC a conclu que les marchandises canadiennes sont très proches des marchandises en cause. Par ailleurs, à l’examen des caractéristiques matérielles des marchandises, de leurs utilisations finales, et de tous les autres facteurs pertinents, elle est d’avis que les marchandises en cause constituent une catégorie unique de marchandises.

Branche de production nationale

[48] La branche de production nationale se compose de trois producteurs : les deux plaignantes et Tenaris Canada, qui se divise en Algoma Tubes (Sault Ste. Marie, Ontario) et Tenaris Hydril (Nisku, Alberta). Prudential Steel faisait aussi partie du groupe d’entreprises Tenaris Canada jusqu’à ce qu’elle cesse les activités en juillet 2020^{Note de bas de page 9}.

Marché canadien

[54] Les plaignantes ont estimé le marché intérieur d’après leurs propres renseignements internes sur les ventes et leurs propres estimations des ventes intérieures découlant de la production nationale par Tenaris Canada. À l’aide des données de Statistique Canada et des données sur les licences d’importation d’Affaires mondiales Canada, les plaignantes ont estimé le volume global des importations de FTPP du Mexique, des États-Unis et de tous les autres pays pour les années complètes de 2017 à 2020 ainsi que de janvier à avril 2020 et 2021. Les ventes par Tenaris Canada des marchandises importées du Mexique ont été calculées à partir des importations estimatives, et rectifiées en fonction des changements de niveaux de stocks estimatifs d’après le renseignement commercial et les renseignements découlant de procédures antérieures devant le TCCE^{Note de bas de page 11}.

[55] L’ASFC a mené sa propre analyse indépendante des données tirées de sa propre base de données douanières sur les marchandises importées de janvier 2018 au 31 mars 2021. Elle a apporté des rectifications aux données douanières sur les importations du SGER^{Note de bas de page 12} afin de corriger les erreurs de saisie des données et d’éliminer les importations de marchandises non en cause d’après sa propre analyse. De plus, elle a examiné les descriptions de marchandises établies par le Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales (SSMAEC) pour les marchandises importées de janvier 2020 au 31 mars 2021.

[56] Le tableau ci-dessous résume l’estimation de l’ASFC des importations :

[57] Les règles de confidentialité nous empêchent d’entrer dans le détail du volume et de la valeur des importations de FTPP et de la production nationale. L’ASFC, toutefois, a dressé le tableau ci-dessous pour illustrer la part estimative des importations de marchandises en cause au Canada et le marché canadien dans son ensemble^{Note de bas de page 13}.

[58] L’ASFC va continuer de recueillir et d’analyser des renseignements sur le volume des importations dans la période visée par l’enquête, soit du 1 mai 2020 au 30 avril 2021, dans le cadre de la phase préliminaire de l’enquête en dumping, et elle peaufinera ces estimations.

Preuves de dumping

[59] Les plaignantes allèguent que les marchandises en cause en provenance du Mexique ont fait l’objet d’un dumping dommageable au Canada. Il y a dumping lorsque la valeur normale des marchandises est supérieure au prix à l’exportation fait aux importateurs au Canada.

[60] La valeur normale sera généralement, soit le prix de vente intérieur des marchandises similaires dans le pays exportateur si le marché y est soumis au jeu de la concurrence, soit la somme du coût de production des marchandises, d’un montant raisonnable pour les frais, notamment les frais administratifs et les frais de vente (FFAFV), et d’un autre pour les bénéfices.

[61] Le prix à l’exportation des marchandises vendues aux importateurs au Canada sera généralement la valeur la plus basse entre le prix de vente de l’exportateur et le prix d’achat de l’importateur, moins tous les frais découlant de l’exportation des marchandises.

[62] Un examen des estimations des plaignantes et de l’ASFC pour les valeurs normales et les prix à l’exportation suit.

Preuves de dommage

[83] Les plaignantes allèguent, premièrement qu’il y a eu dumping des marchandises en cause en provenance du Mexique, et deuxièmement que ce dumping a causé et menace de causer un dommage sensible à la branche de production nationale.

[84] La LMSI mentionne le dommage sensible causé aux producteurs nationaux de marchandises similaires au Canada. L’ASFC a conclu que les FTPP produites par la branche de production nationale étaient « similaires » aux marchandises en cause en provenance du Mexique.

[85] Les plaignantes se sont fiées dans une large mesure aux déclarations confidentielles de trois grands distributeurs indépendants de FTPP au Canada, qui ont tous désigné TAMSA comme source du dumping causant un dommage sur le marché canadien^{Note de bas de page 33}.

[86] Chacune de ces déclarations contenait des renseignements exhaustifs et des allégations concernant les effets dommageables du dumping des FTPP en provenance du Mexique, lesquelles seraient toutes produites par TAMSA.

[87] Ces déclarations viennent corroborer de façon substantielle les allégations des plaignantes concernant le dommage causé à la branche de production nationale. Les plaignantes ont présenté des éléments de preuve, notamment : d’une augmentation substantielle des importations de marchandises en cause; d’une perte de part du marché; d’un gâchage des prix et d’une perte de ventes; d’une baisse et d’une compression des prix; et d’une incidence négative sur : le rendement financier, l’emploi, le rendement des investissements, ainsi que la production et l’utilisation de la capacité.

[88] Même si les plaignantes reconnaissent que le déclin du marché canadien connu depuis le début de 2020 a contribué au dommage, elles font valoir, avec preuves à l’appui, que les importations sous-évaluées du Mexique ont en soi eu des effets dommageables sensibles sur le volume dans la période visée par l’enquête^{Note de bas de page 34}.

Proportion majeure

[89] Une condition à remplir avant l’ouverture d’une enquête est qu’il doit y avoir une indication raisonnable que le dumping ou le subventionnement a causé un dommage à la branche de production nationale. La branche de production nationale est définie au paragraphe 2(1) de la LMSI, qui se lit en partie comme suit : « les producteurs nationaux dont la production totale de marchandises similaires constitue une proportion majeure de la production collective nationale des marchandises similaires […] »

[90] Bien que le terme « proportion majeure » ne soit pas défini dans la LMSI ou les accords de l’Organisation mondiale du commerce, l’ASFC entend par ce terme depuis un certain temps une proportion minimale de 25 % à 30 %. Ainsi, dans la pratique, une plainte doit contenir des preuves de dommage touchant de 25 % à 30 % de la production canadienne. Par conséquent, la règle des 25 % aux fins des conditions d’ouverture sera respectée dans la plupart des cas dans le cadre de l’analyse de la proportion majeure^{Note de bas de page 35}.

[91] Comme pour l’approche employée à l’égard de la question des conditions d’ouverture, un producteur peut être écarté des calculs relatifs à la « proportion majeure », si ce producteur est lié à un importateur ou à un exportateur des marchandises présumées sous-évaluées, ou s’il est lui-même un importateur des marchandises présumées sous-évaluées ou subventionnées.

[92] En tenant compte de l’analyse précédente selon laquelle Tenaris Canada ne serait pas considérée comme un producteur national aux fins des conditions d’ouverture prévues au paragraphe 31(2) de la LMSI, l’ASFC en a fait de même à l’égard du dommage pour ce qui est de la proportion majeure de la branche de production nationale. Si l’on écarte Tenaris Canada des calculs, Evraz et Welded Tube représentent la totalité de la branche de production nationale aux fins de la plainte.

Stratégie d’entreprise et récente augmentation substantielle des importations de marchandises en cause

[93] Les plaignantes citent leurs propres estimations du marché canadien comme éléments de preuve de hausses passées et très récentes des importations de marchandises en cause ayant causé, selon elles, un dommage à la branche de production nationale de marchandises similaires.

[94] Ces hausses soudaines des importations dans la période visée sont largement imputables au modèle d’affaires de Tenaris. Les différentes usines de Tenaris n’établissent pas de façon autonome leurs calendriers de production puisque la décision concernant le lieu de production des marchandises pour remplir les contrats de vente n’est pas à leur seule discrétion^{Note de bas de page 36}. Cet état de fait a déjà été reconnu par le TCCE dans des procédures antérieures concernant les FTPP :

[95] Tout récemment, dans l’enquête de sauvegarde Certains produits de l’acier, le TCCE a mentionné la stratégie d’affaires de Tenaris, qui a entraîné un déplacement de la production canadienne en raison des importations de l’entreprise auprès de TAMSA :

[96] La fermeture récente de Prudential Steel et l’augmentation marquée subséquente au T1 de 2021 des importations du Mexique de marchandises de nuances auparavant fabriquées à l’usine de Prudential sont autant d’éléments de preuve de cette stratégie d’entreprise. Le modèle global de gestion des stocks permet à Tenaris de passer rapidement de la production nationale aux importations pour gérer son efficacité, afin de conserver et d’accroître sa part du marché.

[97] Le TCCE a par ailleurs souligné que cette stratégie n’est pas uniquement influencée par la disponibilité de l’usine nationale :

[98] Comme l’ont souligné les plaignantes, le TCCE a fait un pas de plus dans sa reconnaissance de cette stratégie d’entreprise en affirmant qu’elle a causé une partie du dommage à la branche de production nationale :

[99] Le TCCE a ensuite résumé son analyse du dommage dans le cadre de l’audience de l’enquête de sauvegarde de 2019 en affirmant ce qui suit :

[100] Les plaignantes reconnaissent l’énorme volume d’importations des marchandises en cause en 2018 et les déclins subséquents en 2019 et 2020, tout en faisant remarquer que le marché canadien apparent a aussi diminué de façon substantielle au cours de la même période. Cependant, elles insistent sur la récente période du T1 de 2021 comme indicateur de dommage le plus préoccupant. Les données fournies par les plaignantes indiquent que le volume absolu d’importations du Mexique a depuis augmenté de 8 %, passant de 17 344 tonnes métriques (tm) en cumul annuel en avril 2020 à 18 734 tm en cumul annuel en avril 2021^{Note de bas de page 41}.

[101] Les données de l’ASFC sur les importations confirment une augmentation de pourcentage similaire au cours du T1 de 2021 par rapport au T1 de 2020. Cette augmentation comparative s’accompagne d’une estimation de la part du marché des importations du Mexique de 32,8 % (en fonction du volume) au T1 de 2021 selon le tableau 1. Il s’agit de la part du marché des importations du Mexique la plus élevée dans la période visée par l’analyse.

Perte de part du marché

[102] Les plaignantes insistent pour dire qu’en termes de dommage causé par les importations de marchandises en cause, ce sont les niveaux relatifs de ces importations qui sont les plus révélateurs plutôt que les tendances en matière de volumes absolus, c’est-à-dire le volume des importations de FTPP en cause du Mexique par rapport à la production de la branche de production nationale^{Note de bas de page 42}.

[103] Les plaignantes soulignent que la période d’augmentation la plus marquée des importations de FTPP en cause du Mexique, par rapport à la production nationale, a commencé vers la fin de 2020 et le début de 2021^{Note de bas de page 43}.

[104] Les données de l’ASFC sur le marché canadien apparent reflètent la tendance à la hausse des importations du Mexique par rapport aux ventes des plaignantes provenant de la production nationale.

[105] Les plaignantes ajoutent que la part du marché des importations de marchandises en cause du Mexique a aussi augmenté de façon substantielle par rapport aux importations totales de FTPP, passant de 22,4 % en 2018 à 29,0 % dans la période intérimaire de 2021. À l’exception des États-Unis, les importations de marchandises en cause du Mexique sont de loin la principale source de FTPP de tout pays en 2020 et dans la période intérimaire de 2021^{Note de bas de page 44}.

[106] Les données de l’ASFC indiquent que, même si la part du marché des importations de FTPP des États-Unis demeure plutôt stable, celle du Mexique augmente de façon considérable. La part du marché des importations du Mexique par rapport à l’ensemble du marché canadien apparent a aussi augmenté dans la même période, passant de 8,2 % en 2019 à 11,8 % en 2020 à 18,8 % au T1 de 2021^{Note de bas de page 45}.

[107] L’ASFC estime qu’au cours de la même période, les plaignantes ont vu diminuer leur part du marché canadien, de 29,8 % en 2019 à 24,0 % en 2020 à 19,5 % au T1 de 2021^{Note de bas de page 46}.

[108] Les plaignantes soutiennent que les conclusions du TCCE dans sa récente enquête de sauvegarde Certains produits de l’acier confirment que Tenaris accroît sa part du marché par l’intermédiaire de TAMSA [notre traduction] :

[109] De plus, les plaignantes font remarquer que le Tribunal a cité la réponse publique au questionnaire de Pacific Tubulars, qui indique que les importations du Mexique sont la principale composante des importations au Canada et que ces importations se poursuivront, que l’ordonnance soit annulée ou non, s’agissant du principal facteur du déplacement de la production canadienne^{Note de bas de page 48}.

[110] D’après ce qui précède et sa propre analyse des renseignements contenus dans la plainte, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que la perte de part du marché des plaignantes peut en partie être raisonnablement associée au présumé dumping.

Gâchage des prix et perte de ventes

[111] Les plaignantes se sont fiées dans une large mesure aux déclarations confidentielles de trois distributeurs de FTPP pour corroborer leurs allégations selon lesquelles les FTPP du Mexique de Tenaris gâchent le prix des marchandises similaires. Les distributeurs ATP, Hallmark et Triumph, qui proposent des prix aux clients et reçoivent une rétroaction régulière des utilisateurs finaux concernant les niveaux de prix de produits particuliers, ont chacun déclaré que les FTPP du Mexique de Tenaris sont le chef de file en matière de prix sur le marché et gâchent systématiquement le prix des FTPP de production nationale en fonction des modèles^{Note de bas de page 49}.

[112] Les plaignantes allèguent par ailleurs que la double position de Tenaris sur le marché en tant que grand importateur des marchandises présumées sous-évaluées du Mexique et producteur de marchandises similaires au Canada aggrave le dommage à la branche de production nationale puisque Tenaris est capable d’offrir une gamme élargie de produits groupés (une combinaison de FTPP de production nationale et d’importations) pour remporter des appels d’offres entiers.

[113] Par conséquent, les plaignantes allèguent que le dommage subi par la branche de production nationale est aggravé par le dumping, qui rend plus concurrentielles les offres de Tenaris, celle-ci pouvant regrouper des FTPP de production nationale et des importations, ce qui a un effet en cascade sur le dommage subi en termes de perte de ventes, par opposition à des négociations séparant complètement les marchandises en cause de celles de production nationale.

[114] Ce présumé effet est ressorti de l’analyse de l’ASFC du marché canadien apparent. La combinaison des ventes estimatives de Tenaris Canada découlant de la production nationale et de ses importations en provenance du Mexique a augmenté dans la période visée par l’analyse en tant que pourcentage du marché apparent total. Comme nous l’avons déjà vu au tableau 2 du présent rapport, en 2018, ces ventes combinées représentaient 40,3 % du marché apparent, avant de passer à 43,6 % en 2020 et à 54,8 % au T1 de 2021.

[115] Les plaignantes ont aussi donné 16 exemples de ventes qui auraient été perdues à des marchandises en cause depuis 2018 et auraient touché une part significative du volume estimatif^{Note de bas de page 50}. Les déclarations sous serment de chacun des trois distributeurs ainsi que deux autres déclarations d’Evraz apportent une analyse approfondie des marchandises en cause sous-évaluées ainsi que des éléments de preuve supplémentaires sous la forme de pièces jointes venant appuyer les affirmations formulées.

[116] Les plaignantes allèguent par ailleurs que, même si les FTPP sans soudure sont normalement vendues à un prix plus élevé que les FTPP produites selon la méthode de SRE, les importations de marchandises en cause gâchent, en fait, le prix des FTPP soudées de production nationale en termes absolus ou réels. Ces importations ont aussi vraisemblablement comprimé dans une large mesure le prix des marchandises similaires (et continueront de le faire) pendant la correction du marché visant à rétablir le prix plus élevé du passé des produits sans soudure^{Note de bas de page 51}.

[117] Comme nous l’avons déjà vu, les plaignantes font également valoir que les importations sous-évaluées du Mexique ont en soi eu des effets dommageables sensibles sur le volume dans la période visée par l’enquête^{Note de bas de page 52}.

[118] Cette allégation est appuyée par l’estimation de l’ASFC du marché canadien apparent.

[119] D’après ce qui précède et sa propre analyse des renseignements contenus dans la plainte, y compris les déclarations confidentielles des trois distributeurs canadiens de FTPP, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve des plaignantes indiquent, de façon raisonnable, que celles-ci ont subi un gâchage considérable des prix et, de ce fait, une perte de ventes, deux facteurs pouvant être raisonnablement associés au présumé dumping.

Baisse et compression des prix

[120] Les plaignantes affirment qu’elles ont dû réduire leurs prix pour concurrencer ceux des marchandises en cause présumées sous-évaluées, lesquels ont continué de gâcher leurs prix de vente, comme nous l’avons déjà vu. Dans les déclarations sous serment fournies, les plaignantes ont donné plusieurs exemples où elles ont réduit leurs propositions de prix afin de concurrencer les importations de marchandises en cause et ont tout de même perdu ces ventes.

[121] Les plaignantes ont donné de nombreux exemples de réductions des valeurs unitaires moyennes (VUM) dans la période visée par l’analyse à l’appui de leur argument comme quoi les marchandises en cause sous-évaluées ont fait baisser leurs prix de FTPP au Canada^{Note de bas de page 53}.

[122] À l’appui de leurs arguments, les plaignantes citent également la décision récente du TCCE à l’issue du réexamen relatif à l’expiration dans l’affaire FTPP 1, qui mentionne le statut de produit de base des FTPP ainsi qu’un marché déprimé, et leur effet sur la sensibilité au prix^{Note de bas de page 54} :

[123] Vu la preuve du gâchage des prix abordée précédemment, il est raisonnable de croire que ce gâchage, à des prix en apparence sous-évalués, a aussi fait baisser les prix alors que les plaignantes tâchent de concurrencer ces prix en réduisant les leurs. Cependant, en raison du ralentissement du marché canadien des FTPP depuis le début de 2020, qui a vu la demande diminuer de façon marquée, il est difficile de quantifier la mesure dans laquelle les réductions de prix signalées par les plaignantes sont imputables aux marchandises en cause sous-évaluées.

[124] Les plaignantes allèguent également que les marchandises en cause sous-évaluées ont limité leur capacité d’augmenter les prix pour suivre le rythme de la hausse des coûts. Elles allèguent deux types de preuves de la compression des prix.

[125] Le premier type concerne le resserrement des marges de profit, qui se caractérise par une hausse des coûts par rapport aux prix de vente. Les plaignantes citent à l’appui leurs propres rapports financiers^{Note de bas de page 56}.

[126] Tant Evraz que Welded Tube sont confrontées à une hausse des coûts des matières premières depuis 2020, Evraz faisant l’acquisition de ferraille et Welded Tube, de bobines laminées à chaud (BLC) pour produire leurs FTPP. Pour illustrer l’importance des hausses de coûts, les plaignantes affirment que les prix des BLC sont passés de 437 $US la tonne en août 2020 à 1 375 $US la tonne en avril 2021^{Note de bas de page 57}.

[127] Le deuxième type de preuve allégué par les plaignantes est au niveau des comptes^{Note de bas de page 58}.

[128] En ce qui concerne la compression des prix, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve présentés appuient raisonnablement l’argument des plaignantes comme quoi les marchandises en cause sous-évaluées ont contribué à leur incapacité d’augmenter les prix pour compenser les coûts à la hausse des matières premières, et ainsi de maintenir les marges. Puisque ces hausses du coût des matières premières n’ont pas de corrélation avec le ralentissement du marché des FTPP, les producteurs pouvaient raisonnablement s’attendre à les éponger, ce qui, toutefois, ils n’ont pu faire d’après les éléments de preuve présentés^{Note de bas de page 59}.

Incidence négative sur le rendement financier

[129] Selon les plaignantes, les importations de marchandises en cause présumées sous-évaluées ont eu une incidence négative sur leur rendement financier, car elles ont dû réduire leurs prix pour les concurrencer.

[130] La situation est aggravée par le fait que le dommage subi par les plaignantes coïncide avec la fermeture de Tenaris Prudential, le fournisseur local le plus près, et son retrait complet du marché.

[131] Evraz insiste sur l’importance de pouvoir participer pleinement à toute reprise du marché dès que possible ainsi que sur l’effet dévastateur de la perte de comptes clés^{Note de bas de page 60}.

[132] Les plaignantes affirment que ces tendances relatives à la rentabilité de l’industrie n’étaient pas inévitables, malgré la contraction considérable du marché en 2019 et 2020. N’eût été la perte de volumes et de prix subie par les plaignantes en concurrence directe avec les ventes par Tenaris de FTPP sous-évaluées du Mexique, l’industrie aurait beaucoup mieux résisté au ralentissement du marché, y compris la réduction des ventes et de la production en raison de la baisse globale de la demande de FTPP^{Note de bas de page 61}.

[133] Les plaignantes ont fourni à l’appui une analyse fondée sur l’« absence hypothétique », qui indique également que même une augmentation minime de leurs prix de vente aurait eu un effet considérable sur leurs marges brutes, et ne les aurait pas laissées dans une situation aussi périlleuse^{Note de bas de page 62}.

[134] D’après ce qui précède et sa propre analyse des renseignements contenus dans la plainte, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que les importations de marchandises en cause présumées sous-évaluées, qui ont gâché, fait baisser et comprimé les prix de la branche de production nationale, et lui ont fait perdre une part du marché, ont eu une incidence négative sur les résultats financiers des plaignantes.

Incidence négative sur l’emploi

[135] Les plaignantes affirment que les effets négatifs des importations de marchandises en cause présumées sous-évaluées sur le rendement financier, abordés dans la section précédente, se sont fortement répercutés sur leur capacité de maintenir des niveaux d’emploi optimaux.

[136] Les plaignantes insistent sur le fait qu’Evraz, par exemple, a maintenu des niveaux d’emploi relativement stables^{Note de bas de page 63}.

[137] Cependant, les importations de FTPP présumées sous-évaluées du Mexique, ainsi que le déstockage ayant coïncidé avec le fléchissement marqué du marché en 2020, ont fait en sorte que toutes les usines de FTPP d’Evraz ont été mises en veilleuse temporairement, ce qui a touché les employés participant à la production de FTPP. Même si elles reconnaissent que les répercussions sur l’emploi en 2020 étaient imputables au ralentissement du marché, les plaignantes affirment que la mesure dans laquelle les licenciements ont été nécessaires et le délai durant lequel les usines d’Evraz ont été mises en veilleuse sont directement imputables au comportement destructeur de Tenaris en tant qu’importateur^{Note de bas de page 64}.

[138] Les plaignantes ont aussi donné des exemples de répercussions considérables sur l’emploi et les activités pour Welded Tube^{Note de bas de page 65}.

[139] D’après ce qui précède et les renseignements contenus dans la plainte, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve des plaignantes indiquent, de façon raisonnable, que les importations de marchandises en cause présumées sous-évaluées, qui, comme nous l’avons déjà vu, ont contribué aux difficultés financières éprouvées par la branche de production nationale, ont aggravé l’incidence sur l’emploi au-delà du ralentissement du marché, y compris la fermeture temporaire des usines d’Evraz.

Incidence négative sur le rendement des investissements

[140] Les plaignantes mentionnent leur engagement à investir dans leurs activités canadiennes.

[141] Tant Evraz que Welded Tube ont fait des investissements considérables dans leurs usines de production canadiennes par le passé^{Note de bas de page 66}; cependant, ces investissements planifiés sont fortement mis en doute en raison de la demande actuelle du marché des FTPP et des incertitudes entourant le prix^{Note de bas de page 67}.

[142] Tant Evraz que Welded Tube ont aussi affecté des ressources considérables au développement de leurs produits de FTPP. Elles allèguent que ces investissements risquent maintenant de ne pas donner un rendement approprié sur le capital investi en raison du dumping des marchandises en cause^{Note de bas de page 68}.

[143] D’après ce qui précède et les renseignements contenus dans la plainte, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le moins bon rendement financier, qui a été associé au présumé dumping, a eu une incidence négative sur la capacité des plaignantes d’obtenir un rendement raisonnable sur le capital investi.

Incidence négative sur la production et l’utilisation de la capacité

[144] Les plaignantes affirment que les tendances relatives à la capacité et à la production indiquent que l’utilisation de la capacité demeure déprimée. Les plaignantes soutiennent que, même si l’effondrement de leur production, de l’utilisation de leur capacité et de leurs ventes intérieures est en partie imputable au ralentissement considérable dans l’industrie du pétrole et du gaz, les importations du Mexique ont en soi eu des effets dommageables sensibles sur le volume dans la période visée par l’enquête^{Note de bas de page 69}.

[145] Comme pour l’analyse précédente portant sur les ventes et la part du marché, les données dont dispose l’ASFC indiquent que les plaignantes ont subi des déclins relatifs de la production plus importants que le fléchissement du marché laisserait supposer s’il s’était agi de l’unique cause.

[146] D’après sa propre analyse des renseignements contenus dans la plainte, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que les importations de marchandises en cause présumées sous-évaluées, lesquelles ont déplacé la production des plaignantes, ont eu une incidence négative sur la capacité de celles-ci de maintenir les taux de production et d’utilisation de la capacité.

Menace de dommage

[148] Les plaignantes allèguent que les importations de marchandises en cause sous-évaluées menacent encore de causer un dommage sensible aux producteurs nationaux de FTPP. Elles ont fourni les renseignements ci-dessous à l’appui de leur allégation de menace de dommage pour la branche de production nationale.

Vraisemblance de l’augmentation des importations de marchandises en cause

[149] Les plaignantes mentionnent les tendances récentes relatives aux importations de marchandises en cause comme éléments de preuve de leur augmentation inévitable, notamment en raison de la fermeture et du démantèlement de l’usine de Prudential à Calgary, qui fabriquait des produits de catégorie inférieure au Canada. Les plaignantes mentionnent également la vocation exportatrice de TAMSA, ainsi que l’augmentation prévue de la demande du marché au Canada en 2021 et après^{Note de bas de page 70}.

[150] En particulier, les plaignantes indiquent que le volume absolu des importations du Mexique a augmenté de 8 %, passant de 17 344 tm dans la période intérimaire de 2020 à 18 734 tm dans la période intérimaire de 2021, et ce, malgré une diminution sur 12 mois du marché apparent estimatif^{Note de bas de page 71}.

[151] Les plaignantes citent en outre les récentes déclarations du président-directeur général et chef de la direction de Tenaris, selon lesquelles l’entreprise renforce activement sa position sur les marchés américain et canadien étant donné la reprise de la demande en Amérique du Nord^{Note de bas de page 72}.

[152] Les plaignantes insistent sur l’importance de ces déclarations à la lumière de la preuve qui indique que Tenaris ne s’attend pas à ce que sa nouvelle usine de SRE à Sault Ste. Marie ou ses usines américaines mises en veilleuse reprennent ou commencent à accroître la production avant la fin de 2021^{Note de bas de page 73}, laissant ainsi le champ libre à TAMSA pour renforcer sa position au Canada et aux États-Unis. À partir de mars 2020, Tenaris a fermé temporairement de nombreuses usines aux États-Unis, tout en poursuivant ses activités au Mexique^{Note de bas de page 74}.

Vraisemblance des effets négatifs sur le prix

[153] Les plaignantes affirment que la vraisemblance des effets négatifs sur le prix est étayée par le fait que les marchandises en cause ont déjà gâché, fait baisser et comprimé le prix des marchandises similaires. De plus, jusqu’à la période la plus récente, le T1 de 2021, il se dégage une tendance claire aux prix inférieurs des importations du Mexique et une tendance croissante à la sous-enchère, alors que les coûts de la branche de production nationale sont à la hausse. C’est pourquoi les plaignantes affirment qu’il est presque certain que les marchandises en cause sous-évaluées auront un effet baissier et de compression sur le prix des marchandises similaires^{Note de bas de page 75}.

[154] Cette préoccupation a été aggravée par l’augmentation récente des importations de marchandises en acier au carbone à des prix extraordinairement bas en provenance du Mexique depuis le quatrième trimestre (T4) de 2020^{Note de bas de page 76}.

[155] Les plaignantes font valoir que l’incidence dommageable sur la branche de production nationale s’aggravera vraisemblablement étant donné sa vulnérabilité actuelle, notamment les retards de la reprise des activités de production, la réduction des ventes et de la production, la perte de part du marché et la diminution de la rentabilité. Les plaignantes citent en outre les ordonnances récentes du TCCE prorogeant les conclusions dans les affaires FTPP I et II comme éléments de preuve de la vulnérabilité de la branche de production nationale au dommage causé par les importations de marchandises sous-évaluées.

[156] Les plaignantes mentionnent par ailleurs ce qu’elles qualifient de comportement de longue date de Tenaris en tant qu’entité mondiale, et qu’il n’y a absolument aucune raison de croire que ce comportement cessera au cours des 12 prochains mois ou après^{Note de bas de page 77}. Ce type de comportement est aggravé, selon elles, par le volume annuel substantiel de FTPP sans soudure dont dispose TAMSA pour l’exportation^{Note de bas de page 78}.

[157] Les plaignantes allèguent qu’avec le redémarrage des usines américaines de Tenaris plus tard cette année, TAMSA ne pourra plus vendre autant de FTPP sur le marché américain. C’est pourquoi elles allèguent ce qui suit [notre traduction] :

[158] Les plaignantes mentionnent enfin les restrictions commerciales potentielles aux États-Unis et en Union européenne comme mécanismes susceptibles de détourner des FTPP du Mexique vers le Canada en l’absence de mesures antidumping. La croissance prévue des activités de forage et de la demande correspondante de FTPP au Canada, ainsi que la mise en veilleuse d’usines d’Evraz et de Welded Tube au pays, sont également mentionnées par les plaignantes comme facteurs qui, selon elles, feront croître les exportations de FTPP du Mexique au cours des 12 prochains mois en l’absence d’une protection antidumping^{Note de bas de page 81}.

Vraisemblance de l’incidence négative

[159] En ce qui concerne la vraisemblance de l’incidence négative du dumping continu de FTPP en provenance du Mexique, les plaignantes mentionnent la preuve cumulative au dossier et, en particulier, la preuve détaillée des trois distributeurs indépendants donnée dans la plainte, qui indique non seulement que le prix des marchandises en cause gâche celui des marchandises similaires depuis plus de deux ans, mais aussi que cette tendance prend en fait de l’ampleur^{Note de bas de page 82}.

[160] À l’appui de leur affirmation concernant le gâchage des prix, les plaignantes ont fourni des données sur les prix moyens des importations du Mexique au cours de la période pour illustrer le déclin progressif des prix de ces importations. Elles ont séparé les données par grandes catégories (codes de classement du Système harmonisé) afin de réduire l’incidence sur les prix moyens du mélange changeant de produits^{Note de bas de page 83}.

[161] L’incidence négative, selon les plaignantes, est vraisemblable dans un contexte où le déclin des prix des importations du Mexique coïncide avec une période de coûts accrus en raison des hausses des prix des matières premières. Les plaignantes font valoir que la nécessité de concurrencer des marchandises sous-évaluées gâchant leurs prix sur le marché, ce qui est en soi dommageable, l’est encore plus quand elles devraient plutôt augmenter leurs prix pour compenser les hausses de coûts^{Note de bas de page 84}.

[162] D’après ce qui précède, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que bon nombre des facteurs de dommage mentionnés dans la plainte menacent de se poursuivre à l’avenir et d’avoir une incidence financière négative en raison des volumes croissants de FTPP sous-évaluées gâchant les prix de vente intérieurs des plaignantes.

Importance de la marge de dumping

[163] Les plaignantes soutiennent que l’importance de la marge de dumping de 24,9 % qu’elles ont estimée pour le Mexique indique que la menace présentée par le dumping des marchandises en cause est réelle, prévisible et imminente.

[164] La marge de dumping moyenne pondérée que l’ASFC a estimée pour le Mexique est de 22,1 %, ce qui est très comparable, sur le plan de l’importance, à la fourchette de marges de dumping estimées par les plaignantes à l’égard des différentes transactions.

[165] D’après ce qui précède, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve des plaignantes indiquent, de façon raisonnable, que les marchandises en cause présentent une menace pour la branche de production nationale en raison de l’importance de la marge estimative de dumping.

Lien de causalité entre le dumping et le dommage et la menace de dommage

[167] L’ASFC juge que les plaignantes ont bien su associer le dommage subi avec le présumé dumping au Canada. Ce dommage comprend une augmentation substantielle des importations de marchandises en cause; un gâchage des prix et une perte de ventes; une baisse et une compression des prix; et une incidence négative sur : le rendement financier, l’emploi, le rendement des investissements, ainsi que la production et l’utilisation de la capacité.

[168] Ce dommage est directement lié au prix avantageux découlant du dumping apparent des importations de marchandises en cause du Mexique par rapport au prix des marchandises similaires produites au Canada. Des éléments de preuve ont été fournis pour établir ce lien sous la forme de propositions de prix, de données sur le marché, de déclarations sous serment de trois distributeurs indépendants, de citations tirées de procédures du TCCE, et de renseignements financiers concernant la production et les ventes de marchandises similaires au Canada.

[169] L’ASFC est aussi d’avis que les plaignantes ont présenté suffisamment d’éléments de preuve donnant une indication raisonnable que le présumé dumping des importations de marchandises en cause menace encore de causer un dommage à l’avenir.

[170] En résumé, les éléments de preuve présentés par les plaignantes donnent une indication raisonnable que le présumé dumping a causé et menace de causer un dommage à la branche de production nationale.

Conclusion

[171] À l’examen de la plainte, de ses propres documents d’importation et des autres renseignements disponibles, l’ASFC est d’avis que les éléments de preuve indiquent que les FTPP originaires ou exportées du Mexique ont fait l’objet d’un dumping, et qu’il y a une indication raisonnable que ce dumping a causé et menace de causer un dommage à la branche de production nationale. Par conséquent, le 30 juin 2021, conformément au paragraphe 31(1) de la LMSI, elle a ouvert une enquête en dumping.

Portée de l’enquête

[172] L’ASFC enquête pour déterminer si les marchandises en cause ont fait l’objet d’un dumping.

[173] L’ASFC a demandé des renseignements à tous les exportateurs et importateurs potentiels afin de déterminer si les marchandises en cause importées au Canada dans la période visée par l’enquête, soit du 1 mai 2020 au 30 avril 2021, étaient sous-évaluées. Les renseignements demandés serviront à établir les valeurs normales, les prix à l’exportation et les marges de dumping, s’il y a lieu.

[174] Toutes les parties ont été clairement avisées des renseignements dont l’ASFC a besoin et du temps dont elles disposent pour les fournir.

Mesures à venir

[175] Le TCCE fera une enquête préliminaire pour décider si les éléments de preuve donnent une indication raisonnable que le présumé dumping des marchandises a causé ou menace de causer un dommage à la branche de production nationale. Le TCCE doit rendre sa décision dans les 60 jours après l’ouverture de l’enquête; si elle est négative, il mettra fin à l’enquête.

[176] Si la décision de dommage du TCCE est positive et que l’enquête préliminaire de l’ASFC conclut effectivement à un dumping, l’ASFC rendra une décision provisoire de dumping dans les 90 jours après avoir ouvert son enquête, soit d’ici le 28 septembre 2021. Si les circonstances le justifient, ce délai pourra être porté à 135 jours.

[177] Si, avant d’avoir rendu une décision provisoire, l’ASFC devient convaincue que les marchandises d’un pays donné ne se sont importées au Canada qu’en quantités négligeables, l’article 35 de la LMSI l’obligera à mettre fin au volet de son enquête portant sur ce pays.

[178] Les marchandises en cause importées et dédouanées à compter du jour de la décision provisoire de dumping, si leur description ne correspond pas à celle de marchandises dont il a été décidé que leur marge de dumping était négligeable, peuvent être frappées de droits provisoires ne dépassant pas leur marge estimative de dumping.

[179] Si l’ASFC rend une décision provisoire de dumping, elle continuera d’enquêter pour en arriver à une décision définitive dans les 90 jours après la décision provisoire.

[180] Après la décision provisoire, si son enquête révèle que les marchandises d’un exportateur donné n’ont pas été sous-évaluées par une marge de dumping non négligeable, l’ASFC exclura de son enquête les marchandises de cet exportateur.

[181] Advenant une décision définitive de dumping, le TCCE continuera son enquête et tiendra des audiences publiques sur la question du dommage sensible causé à la branche de production nationale. Il aura 120 jours après la décision provisoire de l’ASFC pour rendre ses conclusions sur les marchandises auxquelles cette décision définitive s’applique.

[182] Si le TCCE rend des conclusions de dommage, les marchandises en cause importées et dédouanées après cette date seront frappées de droits antidumping équivalents à leur marge de dumping.

Droits rétroactifs sur les importations massives

[183] Lorsque le TCCE mène son enquête sur le dommage causé à la branche de production nationale, il peut se demander si les marchandises sous-évaluées importées un peu avant ou après l’ouverture de l’enquête constituent des importations massives sur une courte période ayant causé un dommage à la branche de production nationale.

[184] S’il conclut par l’affirmative, alors les importations de marchandises en cause dédouanées auprès de l’ASFC dans les 90 jours précédant la date de la décision provisoire pourraient être frappées de droits antidumping.

Engagements

[185] Après que l’ASFC a pris une décision provisoire de dumping selon laquelle la marge estimative de dumping n’est pas minimale, un exportateur peut prendre l’engagement écrit de réviser ses prix de vente au Canada de façon à éliminer la marge de dumping ou le dommage.

[186] Seuls sont acceptables les projets d’engagement qui englobent toutes les exportations ou presque de marchandises sous-évaluées vers le Canada. Après le dépôt d’un projet d’engagement, les parties intéressées ont neuf jours pour présenter leurs observations. L’ASFC tiendra une liste des parties intéressées, et les avisera des projets reçus. Quiconque souhaite être avisé doit fournir son nom, son adresse, son numéro de téléphone, son numéro de télécopieur et son adresse électronique à l’un des agents dont le nom figure ci-après sous « Renseignements ».

[187] Dès l’acceptation d’un engagement, l’enquête et la perception des droits provisoires sont suspendues. Mais même alors, un exportateur peut demander que l’ASFC termine son enquête en dumping, et le TCCE, sa propre enquête en dommage.

Publication

[188] Un avis d’ouverture de la présente enquête sera publié dans la Gazette du Canada conformément au sous-alinéa 34(1)a)(ii) de la LMSI.

Renseignements

[189] Nous invitons les parties intéressées à présenter par écrit des exposés renfermant les faits, arguments et éléments de preuve qui, selon elles, ont trait au présumé dumping. Les exposés écrits doivent être envoyés à l’attention du Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI.

[190] Pour être pris en considération dans le cadre de la présente enquête, tous les renseignements doivent être reçus par l’ASFC au plus tard le 3 novembre 2021.

[191] Tous les renseignements présentés à l’ASFC par les parties intéressées au sujet de la présente enquête seront considérés comme publics, sauf s’ils portent clairement la mention « confidentiel ». Lorsque l’exposé d’une partie intéressée est confidentiel, une version non confidentielle de l’exposé doit être fournie en même temps. La version non confidentielle sera mise à la disposition des autres parties intéressées sur demande.

[192] Les éléments confidentiels seront communiqués sur demande écrite aux avocats indépendants des parties, contre engagement à protéger leur confidentialité. Ils pourront être communiqués également au TCCE, à toute cour canadienne, et aux groupes spéciaux de l’Organisation mondiale du commerce ou de l’Accord Canada—États-Unis—Mexique pour le règlement des différends. Pour en savoir plus sur la politique de l’ASFC concernant la communication de renseignements au titre de la LMSI, on pourra communiquer avec le Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI ou bien visiter le site Web de l’ASFC.

[193] Le calendrier de l’enquête et une liste complète des pièces justificatives sont disponibles. La liste sera tenue à jour.

[194] Le présent Énoncé des motifs est disponible sur le site Web de l’ASFC à l’adresse ci-dessous. Pour de plus amples renseignements, on communiquera avec les agents dont le nom figure ci-après :

Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Agence des services frontaliers du Canada
11-100 rue Metcalfe
Ottawa ON  K1A 0L8

• Téléphone :
• Jonathan Thiffault : 343-553-1639

Courriel: simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca

Le directeur général
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Doug Band