LP 2021 ER : Tubes de canalisation en acier au carbone et en acier allié
Énoncé des motifs — décision concernant un réexamen relatif à l’expiration

Produits exclus des conclusions du TCCE

[17] Comme nous l’avons déjà vu, le TCCE a exclu de ses conclusions de dommage les tubes de canalisation bruts sans soudure en acier au carbone ou en acier allié sous forme de tubes-ébauches d’un diamètre extérieur de 184, 197, 210, 235, 260, 286, 328, 350, 368, 377, 394, 402, 419, 426, 450, 475, 480, 500, 521, 530, 560, 585 ou 610 mm, dont l’épaisseur de la paroi varie de 9 mm jusqu’à 110 mm et la longueur de 7,72 m jusqu’à 15,24 m, sans inscription les désignant comme répondant à une norme d’un produit de tube de canalisation, mais importés pour servir dans la fabrication, et non seulement pour la finition, de tubes de canalisation sans soudure qui respectent une ou plusieurs des normes API 5L, CSAZ245.1, ISO 3183, ASTM A333, ASTM A335, ASTM A106, ASTM A53 ou des normes équivalentes.

Précisions^{Note de bas de page 9}

[18] Les tubes de canalisation sont des tubes vendus pour le transport du pétrole et du gaz ou comme tuyauterie industrielle. Les industries du pétrole et du gaz utilisent les marchandises en cause dans leurs lignes de ravitaillement pour collecter et distribuer le pétrole et le gaz, ou comme tuyauterie industrielle du type utilisé dans les centrales à vapeur aux fins de drainage par gravité au moyen de vapeur, les usines pétrochimiques, les usines de traitement, les installations de transport de gaz, et dans la fabrication de modules.

[19] Le marché national de tubes de canalisation pour le pétrole et le gaz est régi par deux codes de conception principaux, selon qu’il s’agit de tubes de canalisation pour oléoducs ou pour tuyauterie industrielle. Chaque code précise les normes et les nuances de tubes qui peuvent être utilisées. Ensemble, les plaignantes fabriquent ou ont la capacité de fabriquer les tubes de canalisation selon les deux codes de conception, et ce, dans toutes les nuances. Les oléoducs doivent se conformer à la norme CSA Z662 (réseaux de canalisations de pétrole et de gaz) ou à une norme équivalente, et la tuyauterie industrielle, à la norme ASME B31.1 ou à une norme équivalente. Ces normes de système comprennent plusieurs normes et nuances applicables aux tubes, dont voici quelques exemples :

• CSA Z245.1,
• API 5L,
• ISO 3183,
• ASTM A333,
• ASTM A53-B et
• ASTM A106.

[20] Il n’est pas impossible que des tubes fabriqués selon une norme donnée se conforment aux exigences d’une autre norme, c’est-à-dire qu’un tube donné pourrait être certifié conforme à plusieurs normes (s’il respecte toutes les exigences de chaque norme/nuance). Par exemple, un tube CSA Z245.1 de nuance 448 est considéré comme équivalent à la norme API 5L de nuance X65. Les chiffres dans la nuance API 5L X précisent la force de rupture minimale requise de la nuance en milliers de livres par pouce carré. En règle générale, la tuyauterie industrielle fournie porte plusieurs inscriptions, y compris API 5L, CSA Z245.1 et ASTM A106.

[21] Les nuances de tube équivalentes incluses sous chaque code de conception représentent les produits qui sont équivalents, peu importe le procédé de fabrication. Par conséquent, toute nuance de tube est considérée comme pouvant être remplacée par une nuance de tube semblable conçue selon une norme différente. Il est courant de certifier plusieurs nuances de tube dans un seul rapport d’essai d’usine. Il est courant aussi de remplacer une nuance, autre que celle demandée à l’origine par un client, par une nuance équivalente. On remet des rapports d’essai d’usine pour démontrer que les caractéristiques du tube offert respectent les exigences de la nuance réellement fournie.

[22] Les tubes de canalisation portent généralement, peinte sur leur surface extérieure, la norme API, ASME ou une norme équivalente selon laquelle ils ont été fabriqués et mis à l’essai. Les marchandises en cause comprennent tous les tubes de canalisation qui sont conformes ou appelés à se conformer aux normes susmentionnées, peu importe s’ils portent plusieurs marques indiquant qu’ils sont conformes ou appelés à se conformer à des normes d’autres utilisations ultimes. Les tubes de canalisation qui sont fabriqués et mis à l’essai pour répondre à une norme API supérieure (ou norme CSA et ISO équivalente) sont automatiquement conformes aux normes inférieures (et, de ce fait, peuvent porter plusieurs inscriptions faisant état d’autres utilisations ultimes, par exemple celle de l’American Society for Testing and Materials [ASTM]) et normes équivalentes pour utilisation ultime comme tuyaux normalisés (pour l’acheminement à basse pression de l’eau, de la vapeur, du gaz naturel, de l’air et d’autres liquides et gaz dans des systèmes tels que la plomberie et le chauffage), tuyaux pour pilotis, et autres utilisations ultimes semblables. Les tubes de canalisation sans soudure conformes à la norme API 5L pourront aussi porter une inscription selon laquelle ils sont conformes aux applications de conduites sous pression selon la norme ASME B31.3. De plus et pour les mêmes raisons, les tubes de canalisation qui portent une inscription unique API 5L peuvent aussi servir à une utilisation d’une norme inférieure et ce, sans que cette norme inférieure ne soit inscrite sur le tube. Tous les tubes de canalisation portant une inscription selon laquelle ils se conforment ou sont appelés à se conformer à la norme API 5L (ou une norme équivalente) pour servir comme oléoducs ou gazoducs, ou à la norme ASME B31.3 pour servir comme canalisations sous pression, sont considérés dans la présente enquête comme des marchandises en cause, peu importe qu’ils aient été marqués ou non comme conformes à une norme pour d’autres utilisations ultimes ou appelés à se conformer à une norme pour d’autres utilisations ultimes.

[23] Les marchandises en cause peuvent être fabriquées selon le procédé sans soudure ou avec soudure. En règle générale, on biseaute les extrémités du tube pour pouvoir les souder sur place, quoique les extrémités des tubes de canalisation fournis puissent être lisses (extrémité carrée), filetées, ou filetées et manchonnées.

[24] Selon les plaignantes et les producteurs qui appuient la plainte, depuis le 12 novembre 2012, date des conclusions du TCCE dans l’enquête NQ-2012-002 sur les tubes en acier pour pilotis originaires ou exportés de la Chine (tubes en acier pour pilotis), les marchandises en cause sont de plus en plus souvent utilisées sur le marché canadien comme tubes pour pilotis afin de créer des fondations creuses lorsque le sol n’est pas convenable ou assez solide pour soutenir la charge de la structure, surtout les plateformes de forage et autres installations du secteur énergétique dans l’Ouest canadien.

Production canadienne

[38] Les ventes intérieures combinées des producteurs canadiens découlant de la production nationale ont diminué en termes de valeur et de volume au cours de chaque année de la PVR. Cette baisse a été plus marquée de 2019 à 2020, période au cours de laquelle les ventes des producteurs canadiens découlant de la production nationale ont considérablement diminué, et ce, dans une proportion comparative plus grande^{Note de bas de page 22} que la diminution connue sur le marché canadien apparent total.

Importations

[39] Les importations totales ont suivi une tendance similaire, avec une baisse globale de 2018 à 2020 en termes de valeur et de volume. Elles ont connu une réduction de la part du marché en 2019, suivie d’une augmentation en 2020. Même si les importations de marchandises en cause ont connu une hausse globale dans la PVR, le volume total est demeuré faible, représentant moins de 1 % des importations totales dans la PVR.

[40] Depuis la période visée par l’enquête (PVE) en dumping initiale (juillet 2014 à juin 2015), les importations de marchandises en cause ont considérablement diminué. Au cours de l’enquête initiale, les importations de tubes de canalisation de la Chine représentaient 56,8 % des importations totales^{Note de bas de page 23}. En revanche, dans la PVR, elles ne représentaient que 0,2 % des importations totales et une proportion encore plus petite du marché canadien apparent, ce qui montre que la provenance des importations a changé depuis l’enquête initiale. De plus, l’ASFC a ouvert une deuxième enquête en dumping sur les tubes de canalisation originaires ou exportés de la Corée du Sud en 2017^{Note de bas de page 24}.

[41] Comme pour les tendances générales du marché apparent total, les importations des autres pays ont diminué chaque année de la PVR. Cependant, en termes de part du marché, elles ont fluctué, connaissant une baisse en 2019, puis des gains en 2020 pour se rapprocher des niveaux de 2018.

Dossier administratif

[48] Les renseignements que l’ASFC a pris en compte aux fins de l’enquête de réexamen relatif à l’expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier contient les renseignements énumérés dans la liste des pièces justificatives de l’ASFC, laquelle comprend le dossier administratif sur lequel le TCCE a basé sa décision d’ouvrir le réexamen relatif à l’expiration, les pièces justificatives de l’ASFC, et les renseignements présentés par les parties intéressées, notamment ceux qu’elles estiment pertinents pour la décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping ou du subventionnement en l’absence des conclusions du TCCE. Ces renseignements peuvent être des rapports d’analystes-experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités au Canada ou ailleurs, des documents d’organismes comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et des réponses au QRE présentées par les producteurs canadiens, les importateurs et les exportateurs.

[49] Dans toute enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC fixe une « date de clôture du dossier » après laquelle aucun nouveau renseignement ne peut être versé au dossier administratif; ici, c’était le 27 avril 2021. Il s’agit en effet de donner le temps aux participants de préparer leurs mémoires et leurs contre-exposés d’après ce qui se trouve au dossier administratif en date de sa clôture.

Parties selon qui le dumping risque fort de reprendre ou de se poursuivre

[50] Les producteurs canadiens ont formulé des observations dans leurs exposés au TCCE dans le cadre de la procédure LE-2020-004, dans leurs réponses au QRE et/ou dans leurs mémoires à l’appui de leur point de vue que le dumping des tubes de canalisation en provenance de la Chine risque fort de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration des conclusions du TCCE.

[51] Les principaux facteurs relevés par les producteurs canadiens peuvent se résumer comme suit :

• L’incapacité des producteurs chinois de tubes de canalisation de concurrencer au Canada à des prix non sous-évalués;
• L’orientation vers l’exportation des producteurs de tubes de canalisation en Chine;
• La surcapacité dans l’industrie chinoise des tubes en acier et le ralentissement de la demande;
• Les prix des tubes de canalisation chinois sont inférieurs aux prix sur le marché mondial;
• Les changements sur les marchés mondial et intérieur font croître la vraisemblance du dumping;
• Les mesures commerciales prises au Canada et ailleurs;
• Les efforts de contournement des exportateurs chinois à l’égard de produits tubulaires similaires pour le secteur énergétique;
• La capacité des producteurs chinois de produits tubulaires pour le secteur énergétique de déplacer la capacité de production.

Parties selon qui le dumping ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre

[77] Aucune des parties ne soutient que le dumping des marchandises en cause en provenance de la Chine ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration des conclusions du TCCE.

Les importations de tubes de canalisation de la Chine dans la PVR

[81] Le volume des importations de marchandises en cause a connu une baisse marquée entre la PVE initiale en dumping (avant les conclusions) et la PVR de la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration. Les importations de tubes de canalisation originaires ou exportés de la Chine, qui représentaient proportionnellement 56,8 % des importations dans la PVE en dumping^{Note de bas de page 95}, ne représentent plus que 0,2 % des importations dans la PVR^{Note de bas de page 96}. Cette baisse considérable du volume des importations de marchandises en cause s’explique par l’effet des mesures de la LMSI à l’égard des tubes de canalisation ainsi que l’incapacité ou le refus de la plupart des exportateurs de réaliser des ventes aux valeurs normales. Par ailleurs, la perception de droits LMSI sur les marchandises en cause dans la PVR montre que les tubes de canalisation de la Chine étaient sous-évalués et/ou subventionnés au cours de cette période^{Note de bas de page 97}.

L’orientation vers l’exportation des producteurs de tubes de canalisation en Chine

[82] Les renseignements au dossier confirment que les producteurs de tubes de canalisation en Chine continuent d’être orientés vers l’exportation et de s’intéresser au marché canadien, comme en témoignent les politiques et les plans en Chine, les volumes d’exportation ainsi que les stratégies de commercialisation et de vente.

Politiques et plans en Chine

[83] Diverses initiatives gouvernementales font ressortir l’importance accordée par la Chine à l’exportation en général et à l’acier en particulier. Par exemple, dans son 13 plan quinquennal (2016-2020), le gouvernement de la Chine désigne expressément l’industrie sidérurgique comme une industrie cible à doter de plus de matériel, de technologies, de normes et de services afin qu’elle se mondialise^{Note de bas de page 98}. Le 13 plan quinquennal vise aussi à rehausser le commerce mondial en favorisant un passage à des exportations de meilleure qualité commandant des prix plus élevés, tout en consolidant et en améliorant les forces traditionnelles en matière d’exportation. Le gouvernement affirme qu’il favorisera la diversification des marchés d’exportation afin d’accroître la proportion de marchés émergents tout en conservant les marchés traditionnels^{Note de bas de page 99}.

[84] L’ébauche de la révision de 2015 de la politique d’adaptation de l’industrie sidérurgique met aussi l’accent sur le rôle vital de celle-ci, énonçant divers objectifs pour 2025, y compris la compétitivité internationale^{Note de bas de page 100}. La politique vise également à améliorer la qualité et la performance de produits courants largement accessibles et à accroître le développement et l’application de certaines variétés clés d’acier. L’article 28 de l’ébauche recense l’acier pour les domaines énergétiques parmi les types de produits de l’acier ciblés pour le développement. Les sociétés sidérurgiques solides sont en outre encouragées à participer à des fusions et acquisitions transfrontalières afin d’optimiser l’affectation des ressources et d’améliorer la compétitivité.

[85] En réponse à la propagation de la pandémie de COVID-19 et à son incidence sur les économies nationales, le ministère chinois des Finances a annoncé en mars 2020 des hausses des remises de taxes à l’exportation sur plus de 1 000 produits^{Note de bas de page 101}. Dans le cas des tubes en acier et en acier allié, y compris les tubes en acier pour le secteur pétrolier et gazier, il y a eu une hausse des remises de taxes à l’exportation de 13 %^{Note de bas de page 102}. Malgré des rumeurs de réduction de ces remises, aucune confirmation n’était encore venue du gouvernement central chinois en avril 2021^{Note de bas de page 103}. Des remises plus importantes applicables aux exportations de tubes de canalisation font croître la vraisemblance que les exportateurs des marchandises en cause puissent réduire leurs prix à l’exportation pour améliorer leur compétitivité internationale. Les initiatives, plans et politiques du gouvernement abordés ci-dessus encouragent le comportement lié aux exportations et soulignent l’importance de l’acier, y compris les tubes de canalisation, pour l’économie chinoise.

Volumes d’exportation

[86] La Chine a maintenu un excédent commercial pour la plus grande partie de la dernière décennie, les exportations ayant augmenté constamment de 2009 à 2015^{Note de bas de page 104}. Même si la tendance est à la baisse depuis 2016, la Chine est demeurée le premier exportateur mondial d’acier dans la PVR^{Note de bas de page 105}, ayant exporté 62 millions de tm d’acier en 2019 seulement^{Note de bas de page 106}. Baosteel, un producteur connu de tubes de canalisation en Chine, a fait état d’exportations de produits de l’acier totalisant 3,621 millions de tonnes en 2019^{Note de bas de page 107}. Plus particulièrement, le volume d’exportations d’acier de la Chine en 2019 était près du double de celui du Japon, le deuxième exportateur mondial. La Chine était aussi le premier exportateur de produits de l’acier semi-finis et finis au cours de cette période, les produits tubulaires représentant 12,6 % des exportations totales^{Note de bas de page 108}. Les renseignements au dossier administratif semblent indiquer qu’une hausse des exportations d’acier de la Chine est à prévoir en 2021^{Note de bas de page 109}.

[87] Dans son récent réexamen relatif à l’expiration concernant les tubes de canalisation circulaires soudés en acier de qualité carbone de la Chine, l’USITC a aussi jugé que la Chine continue d’exporter des quantités substantielles de tubes de canalisation et continuera d’avoir cette capacité dans un avenir raisonnablement prévisible^{Note de bas de page 110}. En fait, les renseignements au dossier administratif indiquent que les exportations de tubes de canalisation de la Chine sont demeurées au-dessus des 3 millions de tm presque chaque année de 2016 à 2019 et ont atteint 2 millions de tm en 2020^{Note de bas de page 111}.

[88] Bien que les exportations de marchandises en cause vers le Canada aient connu une baisse marquée depuis la PVE initiale, la Chine est demeurée l’un des cinq principaux partenaires commerciaux à qui le Canada a importé des produits tubulaires au cours de la période de janvier 2018 à septembre 2020^{Note de bas de page 112}. Vu le volume d’exportations dans la PVR, les tubes de canalisation de la Chine risquent manifestement d’inonder le marché canadien.

Stratégies de commercialisation et de vente des producteurs de tubes de canalisation en Chine

[89] Les stratégies de commercialisation et de vente des producteurs de tubes de canalisation en Chine témoignent de l’importance continue accordée aux marchés d’exportation. En fait, dans des extraits des sites Web de producteurs connus de tubes de canalisation en Chine, l’accent est mis sur les stratégies de commercialisation mondiale et les capacités en matière de ventes à l’exportation^{Note de bas de page 113}. Par exemple, Tianjin Pipe International Economic & Trading Corporation précise les produits pouvant être exportés (y compris les tubes de canalisation) et la valeur de ses exportations, indiquant avoir été nommée l’un des 50 premiers exportateurs à Tianjin^{Note de bas de page 114}. De même, dans son rapport annuel 2019, Baosteel se targue d’avoir exporté des marchandises vers plus de 70 pays et régions^{Note de bas de page 115}. En ce qui concerne ses objectifs, plans et priorités d’affaires pour 2020, Baosteel affirme qu’elle élargira le marché extérieur sans relâche afin d’atteindre les cibles d’exportation de produits clés. Un autre producteur de produits de l’acier, Shandong Molong Petroleum Machinery Company Limited, mentionne également l’exportation de produits pour l’industrie du matériel d’énergie comme l’une de ses principales activités^{Note de bas de page 116}. Un autre élément de preuve, enfin, de l’orientation vers l’exportation des producteurs chinois est la prise de mesures antidumping à l’égard de tubes de canalisation originaires ou exportés de la Chine^{Note de bas de page 117}, question qui sera d’ailleurs approfondie ci-dessous.

[90] Les renseignements au dossier semblent indiquer qu’en plus des stratégies de commercialisation abordées ci-dessus, les producteurs de tubes de canalisation en Chine s’intéressent toujours au marché canadien. La preuve en est donnée sous la forme d’offres ou de propositions de prix que Tenaris Canada a reçues d’exportateurs chinois^{Note de bas de page 118}. De plus, des extraits des sites Web de distributeurs confirment que plusieurs sociétés ayant participé à l’enquête initiale en dommage du TCCE sur les tubes de canalisation demeurent en exploitation et continuent de se procurer des marchandises de l’étranger^{Note de bas de page 119}. L’existence de réseaux unissant producteurs en Chine et distributeurs et/ou clients éventuels au Canada fait croître la vraisemblance que les producteurs de tubes de canalisation réalisent des ventes au Canada advenant l’expiration des conclusions en vigueur.

[91] Les éléments de preuve au dossier administratif montrent que les producteurs de tubes de canalisation en Chine demeurent orientés vers les marchés d’exportation. Compte tenu des facteurs abordés ci-dessus, l’ASFC juge que les producteurs en Chine dépendent et continueront vraisemblablement de dépendre des marchés d’exportation.

La surcapacité de production d’acier en Chine

Production et capacité

[92] Comme il a été souligné dans la récente enquête de réexamen relatif à l’expiration de l’ASFC concernant les FTPP, la production d’acier est à forte intensité capitalistique, les coûts fixes étant élevés. Ainsi, pour maintenir des taux d’utilisation de la capacité élevés (afin de recouvrer les dépenses fixes), les producteurs pourront se tourner vers les marchés d’exportation lorsque la demande du marché intérieur ne peut absorber la production^{Note de bas de page 120}. L’ASFC continue de juger qu’il y a un risque que les producteurs dans l’industrie sidérurgique vendent la production excédentaire sur les marchés étrangers à des prix moindres, plutôt que de réduire leur production, en situation de surcapacité.

[93] Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la capacité mondiale de fabrication d’acier brut a augmenté pour atteindre plus de 2 453 millions de tm en 2020^{Note de bas de page 121}. Bien qu’elle ait diminué de 2015 à 2018, les renseignements disponibles semblent indiquer que 2020 serait la deuxième année consécutive où la capacité a augmenté, si on tient compte des ajouts de capacités et des fermetures^{Note de bas de page 122}. L’OCDE affirme que l’écart entre la production et la capacité mondiales s’est rétréci de 2016 à 2019 en raison de fortes augmentations de la production et de diminutions modestes de la capacité de fabrication d’acier. L’OCDE croit que cet écart pourrait considérablement s’accroître, de 565,9 millions de tm en 2019 à 703,8 millions de tm en 2020^{Note de bas de page 123}.

[94] La surcapacité dans l’industrie sidérurgique chinoise est un problème bien connu depuis plusieurs années, notamment tout au long de la PVR. Tout comme la capacité mondiale, la capacité de fabrication d’acier en Chine a augmenté en 2019 après une période de recul^{Note de bas de page 124}. En particulier, la capacité de fabrication d’acier en Chine a augmenté de 2,1 % en 2019, contre une augmentation d’environ 1,5 % pour la capacité mondiale. Par ailleurs, les renseignements disponibles semblent indiquer que la capacité en Chine continuera de croître, l’accroissement net de la capacité de fabrication d’acier brut étant estimé à 37,65 millions de tm par année de 2019 à 2023^{Note de bas de page 125}. Plus précisément, la capacité de production de tubes de canalisation en Chine a précédemment été estimée à plus de 65 millions de tm^{Note de bas de page 126}.

[95] Les éléments de preuve au dossier indiquent qu’en plus de disposer de la plus grande capacité de fabrication, la Chine est le premier producteur d’acier dans le monde, représentant 53,1 % de la production mondiale totale en 2019^{Note de bas de page 127}. Par ailleurs, 6 des 10 premières sociétés productrices d’acier dans le monde ont leur siège en Chine. Par exemple, le groupe Baowu de la Chine, un producteur de tubes de canalisation et d’autres produits de l’acier, est le premier producteur d’acier en Chine et le deuxième dans le monde^{Note de bas de page 128}. Une liste des 10 premiers producteurs d’acier de la Chine contient plusieurs sociétés produisant des tubes de canalisation^{Note de bas de page 129}. Les données sur la production d’acier brut publiées par la World Steel Association (WSA) pour la période de 2010 à 2019 montrent que la production de la Chine, déjà premier producteur d’acier, n’a cessé d’augmenter^{Note de bas de page 130}. Les données sur la production d’acier de l’International Trade Administration (ITA) des États-Unis confirment aussi que la production a constamment augmenté de 2015 à 2019, malgré quelques incohérences constatées dans les données de la WSA^{Note de bas de page 131}.

[96] Bien que la plupart des pays aient réduit la production d’acier en 2020 en raison des effets de la pandémie de COVID-19, les renseignements disponibles indiquent que la production d’acier de la Chine a continué d’augmenter pour atteindre près de 1,053 milliard de tm^{Note de bas de page 132}. En fait, en mai 2020, la Chine a fracassé un nouveau record en produisant plus de 90 millions de tm d’acier en un seul mois^{Note de bas de page 133}.

[97] Le dossier administratif contient des renseignements concernant des plans, politiques et mesures du gouvernement de la Chine qui ont pour but de réduire la production et/ou la capacité de production d’acier. Par exemple, dans son 13 plan quinquennal (2016-2020), la Chine reconnaît qu’elle doit agir plus rapidement pour gérer la surcapacité dans des industries comme la sidérurgie^{Note de bas de page 134}. En fait, la Chine a déclaré avoir réduit sa capacité installée de fabrication d’acier de 150 millions de tm de 2016 à 2018 dans le cadre de ce plan^{Note de bas de page 135}.

[98] L’OCDE a publié une liste des fermetures d’usines pour 2019, dans laquelle 6 des 10 sociétés recensées étaient en Chine^{Note de bas de page 136}. De plus, l’OCDE mentionne les cibles annoncées par le gouvernement du Hebei, la première province productrice d’acier en Chine, pour réduire sa capacité de fabrication de 14 millions de tm par année en 2019 et en 2020^{Note de bas de page 137}. Par ailleurs, Tangshen aurait adopté des réductions obligatoires de la production ainsi que des règles en matière de rénovation ou d’abandon des anciens hauts fourneaux, exécutoires par voie de sanctions^{Note de bas de page 138}. Les renseignements disponibles font aussi état de l’ébauche d’un plan du ministère de l’Industrie et de la Technologie de l’information, qui aurait pour but de resserrer la capacité de production d’acier par un programme d’échange de capacités dans certaines régions^{Note de bas de page 139}. En janvier 2021, le gouvernement de la Chine a réitéré ses plans de réduction de la production annuelle d’acier dans le cadre de ses efforts de réduction des émissions de dioxyde de carbone^{Note de bas de page 140}.

[99] Malgré les engagements répétés de la Chine à gérer la surcapacité de production d’acier, un certain scepticisme demeure en ce qui a trait à la volonté et à la capacité de celle-ci de véritablement régler ces problèmes. Par exemple, plusieurs sources s’inquiètent de ce que l’initiative d’échange de capacités de la Chine ait pour effet d’accroître la capacité globale à mesure que le matériel désuet est remplacé par une technologie plus efficiente^{Note de bas de page 141}. De plus, les renseignements au dossier confirment que la Chine s’est dissociée du Forum mondial sur les surcapacités sidérurgiques (FMSS) en 2019^{Note de bas de page 142}.

[100] Par ailleurs, un rapport publié par le FMSS relève des écarts entre la réduction de la capacité de fabrication d’acier de 150 millions de tm signalée par le gouvernement de la Chine et celle de 100 millions de tm calculée d’après les données sur la capacité fournies au FMSS par le Bureau national des statistiques de la Chine pour la période^{Note de bas de page 143}. Selon ce rapport, les données sur la capacité de l’OCDE indiquent une réduction encore plus petite de 87 millions de tm de 2016 à 2018, suivie d’augmentations de la capacité en 2019, comme nous l’avons déjà vu. En fait, même si la réduction de la capacité signalée par le gouvernement de la Chine est acceptée comme étant exacte, la China Iron and Steel Association a reconnu en 2019 que l’industrie sidérurgique chinoise connaissait toujours une capacité excédentaire, affirmant que la réduction de 150 millions de tm était loin d’avoir donné les résultats escomptés^{Note de bas de page 144}.

[101] Le problème des fours à induction illégaux en Chine a aussi été largement reconnu. Selon un article de Reuters paru en septembre 2019, le ministère chinois de l’Industrie et de la Technologie de l’information a reconnu que la Chine continuait de connaître des difficultés liées à la capacité illégale, par exemple de nouvelles usines illégales non approuvées par le gouvernement, des usines ayant rouvert sans l’approbation nécessaire et/ou des usines ayant été déplacées plutôt que fermées^{Note de bas de page 145}. Au sujet de la capacité de fabrication d’acier de la Chine, l’OCDE souligne que les chiffres ne comprennent pas la capacité des fours à induction illégaux, sur lesquels il n’y a pas de données^{Note de bas de page 146}. D’autres sources d’information au dossier administratif mentionnent des cas précis de sociétés faisant fi des demandes de réduire la production^{Note de bas de page 147}. En fait, comme nous l’avons déjà vu, la production et la capacité de la Chine ont augmenté dans la PVR malgré les efforts de réduction du gouvernement.

[102] D’après ce qui précède, les renseignements au dossier administratif semblent indiquer que la production et la capacité de production d’acier continueront vraisemblablement d’augmenter après la PVR. Par exemple, un article de S&P Global Platts mentionne l’approbation de huit projets de remplacement de capacités de production d’acier^{Note de bas de page 148}.

Demande

[103] Bien que les effets de la pandémie aient contribué à un ralentissement de la demande mondiale d’acier, les renseignements au dossier administratif semblent indiquer que les mesures de stimulation du rendement économique et de l’infrastructure en Chine ont entraîné des augmentations de la demande dans la PVR^{Note de bas de page 149}. Plus particulièrement, en octobre 2020, la WSA prévoyait que la Chine serait l’un des rares marchés à connaître une croissance de la demande d’acier fini en 2020^{Note de bas de page 150}.

[104] Malgré ces augmentations de la demande, la production d’acier en Chine a manifestement été supérieure à la consommation au fil des années, comme on peut le voir dans le tableau ci-dessous.

[105] De plus, le fléchissement de la demande de pétrole en Chine porte à croire que la demande de produits tubulaires pour le secteur énergétique, comme les tubes de canalisation, n’est peut-être pas à l’abri des ralentissements connus sur le marché mondial^{Note de bas de page 152}. La production soutenue, combinée à la demande mondiale réduite, s’est traduite par des niveaux records de stocks d’acier en Chine en 2020^{Note de bas de page 153}.

[106] L’ASFC est d’avis que la combinaison des facteurs décrits ci-dessus entraînera vraisemblablement une surproduction et une surcapacité continues, et qu’une offre toujours supérieure à la demande exercera une pression sur les prix et encouragera les producteurs de tubes de canalisation en Chine à se tourner vers les marchés d’exportation.

Les conditions de marché

Conditions du marché mondial

[107] Selon l’OCDE, les perspectives de croissance mondiale se sont effondrées à la suite des mesures de confinement prises par les gouvernements pour limiter et/ou ralentir la progression de la pandémie de COVID-19^{Note de bas de page 154}. En fait, la croissance du produit intérieur brut (PIB) mondial est passée de 3,4 % en 2018 à -4,5 % en 2020^{Note de bas de page 155}. Plus particulièrement, la Chine a été le seul marché, dans le rapport sur le développement des marchés de l’OCDE, à connaître une croissance du PIB réel en 2020, même si celle-ci s’est fortement ralentie pour se chiffrer à 1,8 %. Bien que l’OCDE prévoie en 2021 une reprise partielle de la croissance du PIB se chiffrant à 5 %, elle souligne que les consommateurs et les entreprises demeurent prudents, et que la reprise est fragile. L’OCDE indique que les conditions déjà difficiles connues avant la pandémie influeront vraisemblablement sur la résilience du secteur sidérurgique face à la COVID-19^{Note de bas de page 156}. Enfin, l’OCDE mentionne d’autres risques, comme les restrictions commerciales et à l’investissement transfrontalier, les vulnérabilités financières dues à la faible croissance économique, et l’endettement des entreprises^{Note de bas de page 157}.

[108] Les renseignements au dossier administratif montrent que les prix jalons du pétrole West Texas Intermediate (WTI) se sont améliorés de 2016 à 2018, mais que, comme pour la croissance du PIB, ils ont subi des revers en 2020^{Note de bas de page 158}. Dans la PVR en particulier, les prix WTI ont baissé pour passer de 65 dollars américains ($US) le baril en 2018 à 39 $US le baril en 2020. D’après les renseignements disponibles pour les trois premiers mois de 2021, les prix WTI ont montré des signes de croissance, s’établissant en moyenne à 58 $US le baril. Malgré cette amélioration des prix WTI par rapport à 2020, la prévision pour 2021 demeure en deçà des niveaux de 2014^{Note de bas de page 159}. Selon l’Energy Information Administration des États-Unis, les prix WTI devraient demeurer autour de 55 $US le baril en 2021 et en 2022^{Note de bas de page 1560}.

[109] Comme l’ont indiqué les producteurs canadiens, les tendances en matière de prix du pétrole et du gaz naturel ont été reconnues comme ayant une incidence sur les activités de forage et, de ce fait, la demande de produits tels les FTPP et les tubes de canalisation. Tenaris Canada souligne, par exemple, que les activités de forage sont stimulées lorsque les prix WTI se maintiennent au-dessus des 50 $US le baril^{Note de bas de page 161}. Les activités de forage, en fonction du nombre moyen d’installations de forage explorant ou développant des gisements pétroliers et gaziers, ont diminué au cours de la PVR^{Note de bas de page 162}. De même, vu l’effondrement des prix du pétrole et la baisse des activités de forage, la demande de tubes de canalisation a aussi connu des revers dans la PVR, et particulièrement en 2020. Evraz mentionne, par exemple, un rapport de Preston Pipe, qui indique que la demande de tubes de canalisation de petit diamètre aux États-Unis en 2020 a été à son plus bas niveau depuis 2009^{Note de bas de page 163}.

[110] En ce qui concerne les produits de l’acier en général, d’après les données de la WSA, la demande mondiale de produits de l’acier fini a augmenté chaque année de 2010 à 2019, sauf en 2015^{Note de bas de page 164}. Par exemple, en 2019, la deuxième année de la PVR, la demande mondiale d’acier aurait augmenté de 3,5 % pour atteindre un pic de 1 766,7 millions de tm^{Note de bas de page 165}. En 2020, toutefois, elle devrait fléchir de 2,4 % selon les perspectives à court terme d’octobre 2020 de la WSA, car elle a aussi été touchée par la pandémie de COVID-19^{Note de bas de page 166}. Des améliorations de la demande sont prévues pour 2021^{Note de bas de page 167}, même si plusieurs sources font état de préoccupations relatives à une faiblesse prolongée^{Note de bas de page 168}.

Conditions du marché chinois

[111] Les renseignements au dossier administratif montrent qu’après une période de réduction à compter de mai 2018^{Note de bas de page 169}, les prix des BLC ont augmenté sur certains marchés d’août 2020 à mars 2021^{Note de bas de page 170}.

[112] En ce qui concerne les prix des tubes de canalisation de la Chine, les producteurs canadiens fournissent des prix à l’exportation estimatifs. À partir des données d’IHS Markit, Evraz fournit des prix à l’exportation moyens pour la vente à tous pays^{Note de bas de page 171}. Ces données indiquent une légère tendance à la baisse des prix moyens, de 1 151 $US la tonne en 2018 à 1 020 $US la tonne en 2020^{Note de bas de page 172}. De même, Tenaris Canada fournit des prix à l’exportation se fondant sur les données de Fastmarkets MBR^{Note de bas de page 173}.

[113] Aux fins des décisions définitives en 2016^{Note de bas de page 174}, l’ASFC était d’avis que les conditions décrites à l’alinéa 20(1)a) de la LMSI s’appliquaient au secteur des tubes en acier en Chine, qui comprend les tubes de canalisation. L’article 20 peut servir à établir la valeur normale des marchandises lorsque certaines conditions existent sur le marché intérieur du pays exportateur. Dans le cas d’un pays désigné en vertu de l’alinéa 20(1)a), la disposition s’applique lorsque l’ASFC est d’avis que le gouvernement de ce pays fixe, en majeure partie, les prix intérieurs et qu’il y a un motif suffisant de croire que les prix intérieurs seraient différents dans un marché où joue la concurrence. Lorsque l’article 20 s’applique, les valeurs normales des marchandises ne sont pas déterminées sur la base des prix ou coûts intérieurs dans ce pays.

[114] Lorsque les conditions énoncées à l’article 20 de la LMSI sont jugées exister, l’ASFC détermine habituellement les valeurs normales à partir du prix de vente, ou du coût total et des bénéfices, de marchandises similaires vendues par des producteurs dans un pays de remplacement désigné par elle en vertu de l’alinéa 20(1)c). Les valeurs normales peuvent aussi être déterminées selon l’alinéa 20(1)d) à partir des reventes au Canada de marchandises similaires importées d’un pays tiers. Au cours de l’enquête, des données suffisantes de pays de remplacement sur les prix et coûts intérieurs de marchandises similaires n’ont pas été fournies à l’ASFC. Par ailleurs, les importateurs n’ont pas fourni de renseignements suffisants sur les reventes pour lui permettre de déterminer les valeurs normales selon l’alinéa 20(1)d).

[115] Par conséquent, tout au long de la période d’application, les valeurs normales pour les exportateurs ayant fait une réponse complète et fiable aux questionnaires ont été déterminées selon une méthode de remplacement, par prescription ministérielle en vertu de l’article 29 de la LMSI. En particulier, les valeurs normales déterminées par l’ASFC se sont fondées sur les renseignements contenus dans la publication spécialisée Pipe Logix des États-Unis, qui suit les prix des FTPP et des tubes de canalisation, pour la période de juillet 2014 à juin 2015. Puisque les données de Pipe Logix représentent les prix demandés par les distributeurs aux utilisateurs finaux, ces prix ont été rectifiés pour tenir compte de la marge du distributeur^{Note de bas de page 175}.

[116] Rien au dossier administratif n’indique un changement considérable au niveau d’intervention du gouvernement dans le secteur des tubes de canalisation en Chine qui modifierait l’avis rendu par l’ASFC aux fins des décisions définitives concernant l’existence des conditions de l’article 20.

[117] Ainsi, pour son évaluation de la vraisemblance de la reprise et/ou de la poursuite du dumping, l’ASFC juge qu’il est pertinent de comparer les prix de vente à l’exportation des tubes de canalisation de la Chine dans la PVR avec ceux d’autres tubes de canalisation d’après les renseignements au dossier administratif, notamment ceux de Pipe Logix sur les prix moyens des tubes de canalisation. Aux fins de la décision définitive de dumping, l’ASFC s’est fiée aux renseignements de cette publication, qu’elle a jugée constituer une source d’information raisonnablement fiable (et continue de juger ainsi), pour déterminer les valeurs normales selon l’article 29 de la LMSI. Une comparaison des prix de vente à l’exportation de la Chine avec les prix moyens des tubes de canalisation selon Pipe Logix, tels que fournis par Evraz, montre que les prix à l’exportation étaient inférieurs aux prix rectifiés de Pipe Logix au cours de toutes les années de la PVR.

[118] Compte tenu de l’analyse des prix ci-dessus ainsi que de la surcapacité substantielle existante et de l’orientation vers l’exportation des producteurs de tubes de canalisation en Chine, l’ASFC juge qu’il est vraisemblable que les exportateurs des marchandises en cause continuent ou recommencent à vendre des tubes de canalisation au Canada à des prix sous-évalués en l’absence des conclusions du TCCE.

Conditions du marché canadien

[119] Malgré les difficultés sur le marché mondial, comme nous l’avons déjà vu, le Canada demeure un marché attrayant pour les producteurs de tubes de canalisation d’autres pays, comme en témoigne la présence d’importations de pays autres que la Chine dans la PVR.

[120] Néanmoins, il y a aussi eu une incidence négative sur la demande de tubes de canalisation, qui est fonction des marchés du pétrole et du gaz naturel, dans la PVR^{Note de bas de page 177}. Comme nous l’avons déjà vu, les prix du pétrole WTI ont diminué au cours de la PVR. De même, les prix jalons du pétrole Western Canada Select (WCS) pour les activités de forage dans l’Ouest canadien ont subi une pression dans la PVR^{Note de bas de page 178}. Dans son réexamen relatif à l’expiration RR-2019-005, le TCCE a souligné ce qui suit : « Les prix du pétrole canadien subissent une pression additionnelle étant donné que le pétrole et le gaz canadien sont enclavés et que la livraison du pétrole et du gaz de l’ouest du Canada vers les marchés est restreinte par des engorgements dans les transports^{Note de bas de page 179}. » La guerre des prix du pétrole entre la Russie et l’OPEP et l’éclosion de la pandémie ont particulièrement touché les prix WCS en 2020, qui sont passés de 36,82 $US le baril en janvier à 3,50 $US le baril en avril^{Note de bas de page 180}. Les renseignements au dossier semblent indiquer que, malgré un certain redressement vers la fin de 2020, les prix WCS devraient demeurer autour de 40 $ le baril en 2021, loin en deçà des niveaux de 2014^{Note de bas de page 181}.

[121] Comme nous l’avons déjà vu, les activités de forage sont fonction des prix du pétrole et du gaz naturel. En réponse à la baisse des prix WCS, le gouvernement de l’Alberta a imposé des réductions de la production dans la PVR, ce qui a ralenti la production de pétrole et les activités de forage^{Note de bas de page 182}. Selon Baker Hughes, le nombre annuel moyen d’installations de forage canadiennes a diminué chaque année de la PVR. Plus précisément, il était de 191 en 2018, de 135 en 2019 et de 90 en 2020^{Note de bas de page 183}.

[122] Malgré l’effondrement des prix du pétrole et les répercussions négatives sur l’industrie pétrolière et gazière, le Canada demeure un marché attrayant pour les tubes de canalisation. Selon des données de 2019, le Canada est le quatrième producteur mondial de pétrole brut et de gaz naturel^{Note de bas de page 184}. Pour ce qui est des activités de forage pétrolières et gazières, les renseignements au dossier administratif indiquent que les activités canadiennes ont commencé à reprendre après un creux en juin 2020, alors que le nombre d’installations de forage mondiales a continué de diminuer pendant plusieurs mois encore^{Note de bas de page 185}. Par ailleurs, les renseignements au dossier administratif laissent présager une amélioration continue en 2021. Par exemple, l’Association canadienne des services pétroliers prévoit une augmentation modeste en 2021 des installations de forage libérées^{Note de bas de page 186}. De même, Tenaris Canada souligne que les activités de forage ont repris en 2021 par rapport à 2020, ce qui devrait d’ailleurs se poursuivre^{Note de bas de page 187}. Enfin, les augmentations prévues des dépenses en immobilisations au Canada viennent conforter des perspectives favorables pour l’industrie pétrolière et gazière^{Note de bas de page 188}.

[123] Puisque la demande de tubes de canalisation au Canada est fonction du marché pétrolier et gazier (les activités de forage), les producteurs canadiens prévoient une certaine reprise du marché canadien des tubes de canalisation. En particulier, ils indiquent que le marché devrait entamer sa reprise en 2021 et la poursuivre en 2022^{Note de bas de page 189}.

[124] Les prix moyens des tubes de canalisation au Canada semblent indiquer une augmentation moyenne globale des prix à l’importation au cours de la PVR d’après l’estimation de l’ASFC des importations^{Note de bas de page 190}. De plus, en réponse au QRE de l’ASFC, Evraz mentionne un rapport de Pipe Logix, qui semble indiquer que les prix des tubes de canalisation en Amérique du Nord ont commencé à augmenter au début de 2021 à la suite du redressement des prix du pétrole et de la hausse des coûts des matières premières, même s’ils demeurent en deçà des niveaux de 2018^{Note de bas de page 191}. Par ailleurs, on soutient que la présence d’importations à bas prix d’autres pays a fait en sorte qu’il est impossible de recouvrer l’augmentation des prix des intrants (BLC)^{Note de bas de page 192}.

[125] Bien que le marché canadien des tubes de canalisation ait connu des conditions difficiles dans la PVR, les prévisions de la demande et des prix laissent présager une reprise dans l’industrie, ce qui vient conforter l’attrait du marché canadien. En raison de l’attrait du marché canadien, de la capacité excédentaire substantielle sur les marchés mondial et intérieur, et du fait que les producteurs se font généralement concurrence sur la base du prix, il continue d’y avoir un risque que les tubes de canalisation soient vendus à des clients canadiens à des prix sous-évalués.

Les mesures commerciales au Canada et ailleurs

[126] Par le passé, la Chine a pratiqué le dumping de produits tubulaires en acier sur le marché canadien, comme en témoigne le nombre de conclusions antidumping en vigueur à l’égard de tels produits originaires ou exportés de la Chine. En plus des tubes de canalisation en cause, l’ASFC a des mesures antidumping en vigueur à l’égard des gros tubes de canalisation, des FTPP, des tiges de pompage, des tubes soudés en acier au carbone, des caissons sans soudure, des tubes en acier pour pilotis et des joints de tubes courts^{Note de bas de page 193}.

[127] En plus du Canada, plusieurs pays et régions ont pris des mesures antidumping et autres mesures commerciales à l’égard des produits tubulaires en acier de la Chine, y compris les tubes de canalisation. Une liste de ces mesures est présentée au tableau 6 ci-dessous.

[128] Certaines mesures au tableau ci-dessus ont récemment fait l’objet d’un réexamen par l’autorité d’enquête compétente. Par exemple, en 2019, le DOC des États-Unis a mené un réexamen relatif à l’expiration concernant les tubes de canalisation circulaires soudés en acier de qualité carbone, jugeant que l’annulation des ordonnances à l’égard des marchandises de la Chine entraînerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping, des subventions donnant lieu à une action et du dommage sensible causé à l’industrie aux États-Unis^{Note de bas de page 195}. De même, en 2020, la Commission européenne a ouvert un réexamen relatif à l’expiration concernant certains tuyaux et tubes soudés en fer et en acier non allié originaires de trois pays, dont la Chine. Le 16 avril 2021, elle a publié les résultats de son réexamen dans le Journal officiel de l’Union européenne, soulignant que la reprise du dumping était vraisemblable si les mesures n’étaient pas prorogées^{Note de bas de page 196}.

[129] En plus des mesures en vigueur à l’égard des tubes de canalisation chinois, les renseignements au dossier indiquent que 18 autres mesures antidumping ont été prises à l’égard de produits connexes pouvant être fabriqués à l’aide de matériel identique ou similaire^{Note de bas de page 197}. Les nombreuses mesures en vigueur au Canada et ailleurs témoignent de la propension des exportateurs chinois à pratiquer le dumping des tubes de canalisation et d’autres produits tubulaires en acier. Par ailleurs, les nombreuses enquêtes de l’ASFC sur les présumés dumping et/ou subventionnement de produits de l’acier originaires ou exportés de la Chine témoignent de l’attrait du marché canadien pour ces marchandises.

[130] D’autres mesures commerciales, comme des tarifs et des sauvegardes, ont aussi été prises à l’égard de produits de l’acier de la Chine par des pays et régions autres que le Canada dans la PVR. Par exemple, les États-Unis ont imposé des tarifs sur les importations de plusieurs produits, notamment les tubes de canalisation chinois, au titre de l’article 232 de la Trade Expansion Act de 1962^{Note de bas de page 198}. En 2019, la Commission européenne a pris des mesures de sauvegarde définitives à l’égard de plusieurs produits de l’acier, lesquelles ont ensuite été réexaminées et maintenues en juin 2020^{Note de bas de page 199}. Les renseignements disponibles semblent indiquer que les tubes de canalisation chinois sont visés par ces dernières mesures.

[131] La présence de ces mesures commerciales vient limiter les marchés accessibles aux tubes de canalisation chinois, ce qui fait croître le risque de détournement vers le Canada. Bien que les mesures antidumping et compensatoires en vigueur au Canada aient considérablement limité les importations de tubes de canalisation de la Chine dans la PVR, leur élimination entraînerait vraisemblablement une augmentation des expéditions au Canada à des prix sous-évalués.

La capacité des producteurs chinois de produits tubulaires pour le secteur énergétique de déplacer la capacité de production

[132] L’ASFC a déjà jugé que les tubes de canalisation pouvaient être fabriqués à l’aide du même matériel de production que les FTPP et autres produits tubulaires comme les tubes normalisés et les tubes pour pilotis^{Note de bas de page 200}. De même, les renseignements au dossier semblent indiquer que plusieurs sociétés en Chine détiennent des licences ou certificats actifs pour produire et des tubes de canalisation API 5L et des FTPP API 5CT^{Note de bas de page 201}. Par ailleurs, vu les similitudes dans la production, il est raisonnable de supposer qu’il ne serait pas très difficile pour les fabricants ne détenant que la certification API 5CT d’obtenir la certification API 5L.

[133] Étant donné la capacité de déplacer la production d’autres produits tubulaires comme les FTPP à celle de tubes de canalisation, il est raisonnable de s’attendre à ce qu’une partie de la production soit convertie à celle de tubes de canalisation advenant l’expiration des conclusions à l’égard de ces marchandises. Le 3 juillet 2020, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance à l’égard de certaines FTPP de la Chine entraînerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des marchandises exportées au Canada^{Note de bas de page 202}. Le TCCE a par la suite prorogé son ordonnance. Plus précisément, les FTPP sont aussi visées par des mesures commerciales aux États-Unis et en Russie^{Note de bas de page 203}. Puisque ces mesures ont limité les marchés accessibles aux FTPP chinoises, il y a un risque accru de conversion de la production de FTPP en particulier à celle de marchandises non visées par des mesures antidumping.

Parties selon qui le subventionnement risque fort de reprendre ou de se poursuivre

[135] Les producteurs canadiens, ayant formulé des observations dans leurs exposés au TCCE dans le cadre de la procédure LE-2020-004, dans leurs réponses au QRE et/ou dans leurs mémoires, font valoir que le subventionnement des tubes de canalisation en provenance de la Chine risque fort de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration des conclusions du TCCE.

[136] Les principaux facteurs relevés par les producteurs canadiens peuvent se résumer comme suit :

• Les importations de tubes de canalisation de la Chine ne peuvent concurrencer à des prix non subventionnés
• Les producteurs chinois de tubes de canalisation demeurent fortement subventionnés
• Les mesures commerciales au Canada et ailleurs

Parties selon qui le subventionnement ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre

[144] Aucune des parties ne soutient que le subventionnement des marchandises en cause en provenance de la Chine ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration des conclusions du TCCE.

Les mesures commerciales au Canada et ailleurs

[149] Dans son enquête initiale en subventionnement sur les tubes de canalisation, l’ASFC s’est penchée sur 177 programmes de subvention. L’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC concernant les tubes de canalisation contient des renseignements sur ces programmes^{Note de bas de page 220}.

[150] Comme il est souligné dans cet Énoncé des motifs, le gouvernement de la Chine n’ayant pas répondu à sa demande de renseignements (DDR) en subventionnement, l’ASFC ne pouvait pas vraiment déterminer le montant de subvention de la manière prévue au paragraphe 30.4(1) de la LMSI puisque faisaient défaut les renseignements sur la contribution financière, l’avantage et la spécificité. De même, elle ne pouvait pas vraiment savoir quels producteurs, ou autres fournisseurs de biens et services, étaient des organismes publics.

[151] Faute de renseignements, les montants de subvention pour tous les exportateurs ont donc été calculés par prescription ministérielle conformément au paragraphe 30.4(2) de la LMSI.

[152] Pour chacun des huit exportateurs et groupes d’exportateurs ayant fourni suffisamment de renseignements en réponse à la DDR en subventionnement, un montant de subvention a été calculé par prescription ministérielle, d’après les renseignements fournis en réponse à la DDR et obtenus lors des vérifications sur place et/ou au bureau. Les montants de subvention déterminés pour ces exportateurs dans le cadre de l’enquête initiale variaient de 12,10 renminbis la tm à 289,93 renminbis la tm. Le taux pour tous les autres exportateurs ne s’étant pas vu attribuer un montant de subvention particulier était égal à 989,97 renminbis la tm.

[153] Dans son enquête initiale, l’ASFC a jugé que la totalité des marchandises exportées de la Chine était subventionnée. Depuis les conclusions du TCCE, elle n’a pas procédé à de réexamens pour mettre à jour les montants de subvention des tubes de canalisation de la Chine.

[154] En plus des conclusions visant les tubes de canalisation, l’ASFC a sept autres mesures compensatoires en vigueur à l’égard de produits tubulaires en acier originaires ou exportés de la Chine : FTPP, caissons sans soudure, joints de tubes courts, tiges de pompage, gros tubes de canalisation, tubes soudés en acier au carbone et tubes pour pilotis^{Note de bas de page 221}. L’Énoncé des motifs publié par l’ASFC au moment de la décision définitive de chaque enquête contient des descriptions et des explications des programmes.

[155] Par ailleurs, ces dernières années, l’ASFC a mené des réexamens relatifs à l’expiration à l’égard des caissons sans soudure, des tubes soudés en acier au carbone et des FTPP, à l’issue desquels elle a décidé que l’expiration des conclusions ou ordonnances risquait de faire reprendre ou se poursuivre le subventionnement des marchandises originaires ou exportées de la Chine^{Note de bas de page 222}.

[156] Les renseignements au dossier administratif indiquent en outre que les États-Unis et l’Australie ont des mesures compensatoires en vigueur à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine. Les produits visés par des mesures compensatoires des États-Unis sont les suivants : FTPP, conduites sous pression soudées en acier inoxydable austénitique, tubes de canalisation circulaires soudés en acier de qualité carbone, tubes circulaires soudés en acier de qualité carbone, tuyaux et tubes rectangulaires à parois minces, certains tubes normalisés, tubes de canalisation et conduites sous pression sans soudure en acier au carbone et en acier allié, et tubes soudés à gros diamètre. Les produits visés par des mesures compensatoires de l’Australie sont les sections structurales creuses^{Note de bas de page 223}. Au sujet des mesures compensatoires des États-Unis à l’égard des tubes de canalisation, il convient de souligner que le DOC a récemment conclu son deuxième réexamen relatif à l’expiration, à l’issue duquel il décidé que l’annulation des ordonnances à l’égard des tubes de canalisation soudés de la Chine entraînerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping ainsi que des subventions donnant lieu à une action^{Note de bas de page 224}.

[157] L’existence de ces mesures compensatoires au Canada et ailleurs à l’égard de tubes de canalisation et/ou de produits tubulaires en acier similaires de la Chine montre que les exportateurs chinois ont reçu du gouvernement des avantages donnant lieu à une action. L’ASFC est d’avis que le gouvernement de la Chine continuera vraisemblablement de subventionner ses producteurs nationaux de tubes de canalisation à l’avenir.

L’offre continue de programmes de subvention

[158] Les renseignements au dossier administratif indiquent que des subventions du gouvernement continuent d’être à la disposition des producteurs d’acier, y compris les producteurs de tubes de canalisation, en Chine. Par exemple, comme nous l’avons déjà vu, le gouvernement de la Chine a annoncé en mars 2020 une augmentation du taux de remise de la taxe à l’exportation sur certains produits, y compris les tubes de canalisation^{Note de bas de page 225}. Par ailleurs, en novembre 2020, il a été révélé que le ministère du Commerce et le ministère de l’Écologie et de l’Environnement de la Chine envisageaient de nouvelles politiques relatives à la remise de la taxe à l’exportation afin de promouvoir les exportations d’acier^{Note de bas de page 226}.

[159] Il convient aussi de mentionner les rapports de deux producteurs d’acier en Chine, qui confirment qu’un soutien gouvernemental a été reçu dans la PVR. Par exemple, le rapport annuel 2020 de Shandong Molong Petroleum Machinery Company Limited fait état d’aides gouvernementales de plus de 14 millions de renminbis chaque année de 2018 à 2020. En fait, au cours de la PVR, l’aide gouvernementale, qui totaliserait plus de 60 millions de renminbis, est décrite comme étant surtout des subventions au soutien corporatif de l’entreprise^{Note de bas de page 227}. Des rapports publiés par Baosteel, un producteur de tubes de canalisation ayant participé à l’enquête initiale de l’ASFC, font état de subventions et d’aides gouvernementales reçues tout au long de la PVR^{Note de bas de page 228}. L’ASFC souligne, enfin, que les cotisations de droits LMSI sur les importations au Canada de tubes de canalisation originaires et exportés de la Chine dans la PVR^{Note de bas de page 229} sont autant d’éléments de preuve du dumping et/ou du subventionnement continus de ces marchandises.

[160] Les renseignements disponibles semblent aussi indiquer qu’un soutien gouvernemental supplémentaire est offert en réponse à la pandémie de COVID-19, notamment sous la forme de mesures fiscales, de mesures liées à l’emploi, de mesures de relance économique, etc.^{Note de bas de page 230}

[161] De plus, d’autres pays et régions continuent d’exprimer des préoccupations concernant le subventionnement de l’industrie sidérurgique en Chine. Par exemple, les États-Unis et l’Union européenne ont réitéré des préoccupations concernant la non-notification, par la Chine, de programmes de subvention possibles pour les producteurs d’acier lors d’une réunion du Comité des subventions et des mesures compensatoires de l’OMC en 2019^{Note de bas de page 231}. Récemment, les membres du FMSS, un forum ouvert aux pays membres du G20 et de l’OCDE, ont aussi exprimé, dans leur rapport ministériel de 2020, des préoccupations relatives aux subventions gouvernementales et aux autres mesures de soutien qui faussent le marché en Chine^{Note de bas de page 232}. Les membres du FMSS parlent de prêts de banques d’État à des sociétés sidérurgiques endettées, de participations au capital social de sociétés sidérurgiques financièrement non viables, d’aides et de récompenses, de programmes fiscaux préférentiels, et de fourniture privilégiée de matières entrant dans la fabrication d’acier, entre autres mesures gouvernementales^{Note de bas de page 233}.

[162] D’après ce qui précède, l’ASFC estime que le gouvernement de la Chine accorde une grande importance à son industrie sidérurgique, y compris les tubes de canalisation, et que tout porte à croire qu’il continuera vraisemblablement de subventionner ses producteurs nationaux de tubes de canalisation à l’avenir.