SG 2021 ER : Caillebotis en acier
Énoncé des motifs — décision concernant un réexamen relatif à l’expiration

Décision

Ottawa, 9 septembre 2021

Le 26 août 2021, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, l’Agence des services frontaliers du Canada a déterminé que l’expiration de l’ordonnance rendue le 18 avril 2016 par le Tribunal canadien du commerce extérieur au terme du réexamen relatif à l’expiration RR-2015-001 entraînerait selon toute vraisemblance :

1. la poursuite ou la reprise du dumping de certains caillebotis en acier originaires ou exportés de Chine;
2. la poursuite ou la reprise du subventionnement de certains caillebotis en acier originaires ou exportés de Chine.

Résumé

[1] Le 29 mars 2021, le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), conformément au paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), a ouvert un réexamen relatif à l’expiration de l’ordonnance rendue le 18 avril 2016, dans le cadre de l’enquête RR-2015-001, concernant le dumping et le subventionnement de certains caillebotis en acier originaires ou exportés de Chine.

[2] En réponse à l’avis du TCCE concernant le réexamen relatif à l’expiration, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a ouvert, le 30 mars 2021, une enquête en vertu de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI pour déterminer si l’expiration de l’ordonnance occasionnera vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping ou du subventionnement des marchandises en cause.

[3] L’ASFC a reçu des réponses de la part de deux entreprises au questionnaire de réexamen relatif à l’expiration (QRE) adressé aux producteurs canadiens : il s’agit de Produits métalliques Borden (Canada) ltée (Borden Gratings)^{Note de bas de page 1} et de Fisher & Ludlow ltée (Fisher & Ludlow)^{Note de bas de page 2}, d’importants producteurs de caillebotis en acier au Canada. Les observations faites par Borden Gratings et Fisher & Ludlow comprenaient des renseignements à l’appui de leur position selon laquelle la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des caillebotis en acier en provenance de Chine sont vraisemblables si l’ordonnance du TCCE est annulée.

[4] L’ASFC n’a reçu aucune réponse au QRE à l’intention des importateurs ni au QRE à l’intention des exportateurs. Le gouvernement chinois n’a pas répondu au QRE à l’intention des gouvernements étrangers.

[5] Fisher & Ludlow a présenté un mémoire^{Note de bas de page 3} à l’ASFC pour étayer sa position selon laquelle la reprise ou la poursuite du dumping et du subventionnement de caillebotis en acier provenant de Chine sont vraisemblables si l’ordonnance du TCCE est annulée. Aucune autre partie n’a fourni de mémoire à l’ASFC et aucune partie n’a fourni de contre-exposé en réponse au mémoire de Fisher & Ludlow.

[6] L’analyse des renseignements versés au dossier administratif indique qu’il est probable que le dumping au Canada de certains caillebotis en acier originaires ou exportés de Chine se poursuivra ou reprendra si l’ordonnance du TCCE est annulée. Cette analyse s’est appuyée sur les facteurs suivants :

• la poursuite du dumping de certains caillebotis en acier pendant que l’ordonnance du TCCE était en vigueur et l’incapacité des exportateurs chinois à être compétitifs sans faire de dumping
• la capacité de production et la propension à l’exportation des producteurs de caillebotis en acier en Chine
• le déclin des secteurs canadiens du pétrole et du gaz, de la construction et de la fabrication, entraînant une baisse de la demande de caillebotis en acier
• l’affaiblissement continu de la demande intérieure d’acier en Chine, entraînant une dépendance accrue à l’égard des marchés d’exportation
• les mesures antidumping concernant les caillebotis en acier chinois aux États-Unis et en Turquie

[7] De plus, l’analyse des renseignements versés au dossier administratif indique qu’il est probable que le subventionnement de certains caillebotis en acier originaires ou exportés de Chine se poursuivra ou reprendra si l’ordonnance du TCCE est annulée. Cette analyse s’est appuyée sur les facteurs suivants :

• la poursuite du subventionnement des caillebotis en acier pendant que l’ordonnance était en vigueur
• les mesures compensatoires actuelles concernant les caillebotis en acier chinois aux États-Unis et d’autres produits en acier chinois au Canada

[8] C’est pourquoi le 26 août 2021, après avoir pris en compte les renseignements pertinents au dossier, et conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance relative à certains caillebotis en acier, originaires ou exportés de Chine, causerait vraisemblablement :

• la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises au Canada;
• la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises exportées vers le Canada.

Contexte

[9] Le 20 septembre 2010, à la suite d’une plainte déposée par Fisher & Ludlow, l’ASFC a ouvert une enquête concernant le dumping et le subventionnement de caillebotis en acier au carbone, en alliage d’acier ou en acier inoxydable originaires ou exportés de Chine. La plainte a été appuyée par Borden Gratings.

[10] Le 21 mars 2011, l’ASFC a rendu des décisions définitives de dumping et de subventionnement concernant ces marchandises.

[11] Le 19 avril 2011, le TCCE a rendu des conclusions de dommage dans le cadre de l’enquête NQ-2010-002 concernant les caillebotis en acier au carbone et les caillebotis en alliage d’acier provenant de Chine. À ce moment-là, le TCCE a également constaté que le volume des caillebotis en acier inoxydable faisant l’objet d’un dumping et d’un subventionnement était négligeable et a mis fin à son enquête concernant ces marchandises.

[12] Le 14 juillet 2015, l’ASFC a conclu un réexamen afin de mettre à jour les valeurs normales, les prix à l’exportation et les montants de subvention de certains caillebotis en acier provenant de Chine. Ni les exportateurs ni le gouvernement chinois n’ont participé à ce réexamen. Les importations des marchandises en cause de tous les exportateurs sont donc assujetties à une prescription ministérielle au titre du paragraphe 29(1) de la LMSI, qui précise que la valeur normale doit être déterminée en fonction du prix à l’exportation majoré d’un montant égal à 85 % de ce prix à l’exportation, ce qui représente des droits antidumping d’un montant égal à 85 % du prix à l’exportation. Les importations de marchandises en cause provenant de tous les exportateurs sont également soumises à des droits compensateurs équivalant à 13 064 renminbis la tonne métrique, conformément à la prescription ministérielle établie en vertu du paragraphe 30.4(2) de la LMSI.

[13] Le 23 juin 2015, le TCCE a publié un avis concernant l’expiration de ses conclusions, qui devait avoir lieu le 18 avril 2016. Selon les renseignements reçus au cours du processus d’expiration, le TCCE a décidé qu’un réexamen des conclusions était justifié. Le 12 août 2015, conformément au paragraphe 76.03(3) de la LMSI, le TCCE a donné un avis et a entrepris un réexamen relatif à l’expiration de ses conclusions rendues le 19 avril 2011.

[14] Le 18 avril 2016, le TCCE a prorogé ses conclusions concernant le dumping et le subventionnement des caillebotis en acier originaires ou exportés de Chine.

[15] Le 5 février 2021, le TCCE a publié un avis concernant l’expiration de son ordonnance, qui devait avoir lieu le 17 avril 2021. Selon les renseignements reçus au cours du processus d’expiration, le TCCE a décidé qu’un réexamen de l’ordonnance était justifié. Le 29 mars 2021, conformément au paragraphe 76.03(3) de la LMSI, le TCCE a donné un avis et a entrepris un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance rendue le 18 avril 2016.

[16] Le 30 mars 2021, l’ASFC a ouvert une enquête pour réexamen relatif à l’expiration afin de déterminer si l’expiration de l’ordonnance risquait de faire reprendre ou se poursuivre le dumping ou le subventionnement des marchandises en provenance de Chine.

Définition du produit

[17] Les marchandises en cause dans le présent réexamen relatif à l’expiration sont définies comme suit :

[18] On peut aussi appeler les marchandises en cause des « grilles à lames métalliques », des « grilles d’acier » ou simplement des « grilles métalliques ». Les marchandises sont vendues sous forme de « panneaux » ou de « treillis », et elles sont fabriquées sous forme de grilles de construction extra-fortes ou de modèles standard. Les modèles standard sont fabriqués au Canada conformément aux spécifications MBG 531 de l’American National Standards Institute (ANSI) et de la National Association of Architectural Metal Manufacturers (NAAMM); l’épaisseur maximale des lames porteuses est de 3/16 de pouce (4,76 millimètres [mm]). Les grilles de construction extra-fortes sont fabriquées conformément aux spécifications MGB 532 de l’ANSI et de la NAAMM et l’épaisseur maximale des lames porteuses est de 3/8 de pouce (9,53 mm).

[19] Les « panneaux » ou les « treillis » sont généralement faits de grandeurs normalisées. La grandeur la plus habituelle pour les panneaux est de 3 pieds de large (0,91 mètre) sur 24 pieds de long (7,32 mètres). Conformément aux spécifications de l’ANSI et de la NAAMM mentionnées ci-dessus, les dimensions des lames porteuses se situent généralement entre 1/8 de pouce (3,18 mm) d’épaisseur et 3/4 de pouce (19,05 mm) de profondeur (largeur) et 3/8 de pouce (9,53 mm) d’épaisseur et 5 pouces (127 mm) de profondeur (largeur), selon les exigences de la charge.

[20] En plus des spécifications de l’ANSI et de la NAAMM, les marchandises en cause peuvent être produites selon d’autres normes reconnues, comme celles de la Chine, du Royaume-Uni et de l’Australie.

[21] Les marchandises en cause peuvent être importées et vendues même si elles ne sont pas fabriquées ou certifiées selon les normes de l’ANSI et de la NAAMM ou d’autres normes reconnues. Les produits non certifiés comprennent des matériaux secondaires ou d’autres types de grilles qui ne sont pas fabriqués selon les spécifications. Il manque, pour ces marchandises, des tests requis en usine ou une autre preuve d’observation des normes internationales.

[22] Les marchandises en cause ne comprennent pas : (1) les grilles de métal déployé composées d’une seule pièce ou d’un seul rouleau d’acier en feuilles ou en plaques minces qui a été fendu et déployé et qui n’est pas soudé ou joint à plusieurs autres pièces d’acier; (2) les grilles de sécurité à plaques composées d’une seule pièce ou d’un seul rouleau d’acier en feuilles ou en plaques minces, habituellement d’une épaisseur numéro 10 à 18, perforé et formé à froid, qui n’est pas soudé ou joint à plusieurs autres pièces d’acier.

[23] Les marchandises en cause produites au moyen de différents processus de fabrication (soudure, presse hydraulique ou rivetage) sont tout à fait interchangeables. Les grilles produites hydrauliquement ou par rivetage peuvent être substituées sous tous les rapports aux grilles produites par soudure, et vice versa. Elles ont des propriétés matérielles et mécaniques identiques ou comparables, conformément aux normes internationales et aux spécifications déjà mentionnées.

[24] Les marchandises en cause ont de multiples utilisations ultimes au titre de la portance, y compris des planchers industriels, des passerelles, des tranchées, des mezzanines, des escaliers, des plateformes de signalisation routière et des escaliers de secours. Les principaux marchés sont les suivants : structures et systèmes de production pétrolière sur une grande échelle, centrales énergétiques, aciéries, cimenteries, scieries, usines de pâte et papier, exploitation minière, usines automobiles et autres installations industrielles. Bien que ces marchandises soient utilisées dans de gros projets industriels, il est courant qu’elles servent à des applications commerciales ou résidentielles.

Classement des importations

[25] Les caillebotis en acier sont normalement importés au Canada sous les numéros de classement du Système harmonisé énumérés ci-dessous :

• 7308.90.00.10
• 7308.90.00.20
• 7308.90.00.30
• 7308.90.00.40
• 7308.90.00.50
• 7308.90.00.60
• 7308.90.00.95
• 7308.90.00.96
• 7308.90.00.99

[26] La présente liste de numéros de classement tarifaire est fournie à titre de référence seulement. Elle peut comprendre des marchandises non en cause, et à l’inverse, ne contient pas nécessairement toutes les marchandises en cause. Seule la définition du produit fait autorité au sujet des marchandises en cause.

Période visée par le réexamen

[27] La période visée par le réexamen (PVR) aux fins de l’enquête pour réexamen relatif à l’expiration qu’a ouvert l’ASFC va du 1 janvier 2018 au 31 décembre 2020.

Branche de production nationale

[28] La branche de production nationale des caillebotis en acier se compose de Produits métalliques Borden (Canada) ltée et de Fisher & Ludlow ltée.

Produits métalliques Borden (Canada) ltée

[29] Borden Gratings fabrique des caillebotis pressurisés et rivetés dans son usine de Beeton, en Ontario, depuis 1955. Borden Gratings s’est orientée vers la fabrication de caillebotis plutôt que vers la production de caillebotis^{Note de bas de page 4}.

Fisher & Ludlow ltée

[30] Fisher & Ludlow a été fondée en 1954 en tant que fabricant de caillebotis à Burlington, en Ontario. La société a été achetée par Harris Steel en 1976. En mars 2007, Harris Steel a été achetée par Nucor Corporation. Son usine de Wetaskiwin, en Alberta, produit des caillebotis standard^{Note de bas de page 5}.

Marché canadien

[31] Les importations de certains caillebotis en acier pendant la PVR sont présentées dans le Tableau 1 ci-dessous. L’ASFC ne peut pas publier de données quantitatives précises sur la valeur et le volume de la production canadienne de caillebotis en acier vendus pour la consommation intérieure, car cela entraînerait la divulgation de renseignements confidentiels.

[32] Les données sur les importations recueillies par l’ASFC ne reflètent pas une déclaration normalisée des quantités. Ainsi, les importateurs peuvent déclarer le volume dans un certain nombre d’unités de mesure différentes. Compte tenu de la grande variété de produits inclus dans la définition du produit, les quantités importées indiquées sur les documents d’importation de l’ASFC étaient souvent exprimées dans différentes unités de mesure : tonnes métriques, nombre de pièces, etc. Par conséquent, les données de l’ASFC ne pouvaient pas être utilisées pour calculer le volume total ou effectuer des calculs significatifs de la valeur unitaire.

Perception des droits

[36] Dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du TCCE pendant la PVR, comme le montre le Tableau 2 ci-dessous, le montant total des droits antidumping et compensateurs perçus sur les importations en cause en provenance de Chine s’est chiffré à environ 1,6 million de dollars canadiens. À titre de comparaison, la valeur en douane de toutes les importations en cause en provenance de Chine pendant la PVR s’est élevée à environ 7,9 millions de dollars canadiens^{Note de bas de page 7}.

Parties aux procédures

[37] Le 30 mars 2021, un avis concernant l’ouverture de l’enquête de réexamen relatif à l’expiration et le QRE ont été envoyés aux producteurs, importateurs et exportateurs canadiens connus. Le gouvernement chinois a également reçu un QRE portant sur le subventionnement.

[38] Le QRE demandait des renseignements nécessaires à la prise en compte, par l’ASFC, des facteurs de réexamen relatif à l’expiration qui figurent au paragraphe 37.2(1) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI).

[39] Borden Gratings et Fisher & Ludlow ont participé à l’enquête sur le réexamen relatif à l’expiration et ont répondu à la demande de renseignements à l’intention des producteurs. Des documents supplémentaires ont également été déposés au nom de Fisher & Ludlow avant la clôture du dossier^{Note de bas de page 9}.

[40] Fisher & Ludlow a fourni un mémoire^{Note de bas de page 10} à l’ASFC à l’appui de sa position selon laquelle la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement de certains caillebotis en acier provenant de Chine est probable si l’ordonnance du TCCE est annulée.

[41] Aucun importateur ou exportateur n’a répondu au QRE de l’ASFC ou participé au réexamen relatif à l’expiration.

[42] Le gouvernement chinois n’a ni répondu au QRE de l’ASFC ni présenté de mémoire ou de contre-exposé.

Information prise en compte par l’ASFC

Position des parties — dumping

Considérations et analyse — dumping

[63] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si selon toute probabilité l’expiration d’une ordonnance entraînera la poursuite ou la reprise d’un dumping, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

[64] Guidée par les facteurs susmentionnés et tenant compte du dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du dumping dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. La liste suivante résume son travail d’analyse :

• la poursuite du dumping de certains caillebotis en acier pendant que l’ordonnance du TCCE était en vigueur et l’incapacité des exportateurs chinois à être compétitifs sans faire de dumping
• la capacité de production et la propension à l’exportation des producteurs de caillebotis en acier en Chine
• le déclin des secteurs canadiens du pétrole et du gaz, de la construction et de la fabrication, entraînant une baisse de la demande de caillebotis en acier
• l’affaiblissement continu de la demande intérieure d’acier en Chine, entraînant une dépendance accrue à l’égard des marchés d’exportation
• les mesures antidumping concernant les caillebotis en acier chinois aux États-Unis et en Turquie

[65] Comme cela a été mentionné précédemment dans le présent rapport, l’ASFC a reçu des réponses au QRE de la part de deux producteurs canadiens. L’un des producteurs canadiens ayant répondu, Fisher & Ludlow, a également fourni des renseignements supplémentaires avant la clôture du dossier. Des mémoires ont également été déposés au nom de Fisher & Ludlow. L’ASFC n’a pas reçu de réponses au QRE de la part des importateurs, des exportateurs ou des producteurs des marchandises en cause, ni du gouvernement chinois. L’ASFC s’est fiée aux réponses au QRE et aux renseignements fournis par ces parties, ainsi qu’aux autres renseignements contenus dans le dossier administratif aux fins de la présente enquête pour réexamen relatif à l’expiration.

La poursuite du dumping de certains caillebotis en acier pendant que l’ordonnance du TCCE était en vigueur et l’incapacité des exportateurs chinois à être compétitifs sans faire de dumping

[66] Les renseignements sur les droits antidumping perçus durant la PVR sont présentés dans la section intitulée Perception des droits. Les importations de certains caillebotis en acier provenant de Chine ont entraîné l’imposition de droits antidumping et compensateurs d’environ 1,6 million de dollars sur la totalité des marchandises en cause importées au Canada depuis la Chine pendant la PVR^{Note de bas de page 27}.

[67] Bien que les importations au Canada des marchandises en cause aient diminué considérablement depuis l’imposition des premiers droits antidumping, de faibles volumes ont continué d’être importés pendant la PVR. La valeur des marchandises en cause provenant de Chine représente une proportion relativement faible du marché canadien total pendant la PVR. Le faible volume des importations depuis l’imposition des droits antidumping de 85 % du prix à l’exportation est un indicateur que les caillebotis en acier chinois ne peuvent être vendus sur le marché canadien à des prix sans dumping. C’est également une indication que les exportateurs chinois ont un intérêt continu pour le marché canadien.

[68] Le 14 juillet 2015, l’ASFC a conclu un réexamen afin de mettre à jour les valeurs normales, les prix à l’exportation et les montants de subvention de certains caillebotis en acier provenant de Chine. Ni les exportateurs ni le gouvernement chinois n’ont participé à ce réexamen. Les importations des marchandises en cause de tous les exportateurs sont donc assujetties à une prescription ministérielle au titre du paragraphe 29(1) de la LMSI, qui précise que la valeur normale doit être déterminée en fonction du prix à l’exportation majoré d’un montant égal à 85 % de ce prix à l’exportation, ce qui représente des droits antidumping d’un montant égal à 85 % du prix à l’exportation. L’absence de participation des exportateurs laisse penser qu’il n’y avait pas d’incitation à fournir des renseignements à l’ASFC puisque les exportateurs ne sont pas en mesure de vendre aux importateurs canadiens sans faire de dumping.

La capacité de production et la propension à l’exportation des producteurs de caillebotis en acier en Chine

[69] Il existe un grand nombre de producteurs de caillebotis en acier en Chine. L’information contenue dans le dossier indique des sources provenant de sites Web listant des centaines de producteurs et d’exportateurs qui offrent une large gamme de caillebotis en acier pour la vente à l’exportation.

[70] Le dossier contient également des renseignements sur les capacités de production des producteurs de caillebotis en acier en Chine. Par exemple, Ningbo Jiulong Machinery Manufacturing Co. Ltd. a une capacité de production de 100 000 tonnes^{Note de bas de page 28} de caillebotis en acier et exporte environ la moitié de sa production vers des destinations telles que l’Amérique du Nord^{Note de bas de page 29}. Yantai Xinke Steel Structure Co. Ltd., un grand producteur de caillebotis en acier en Chine, ayant une capacité annuelle de 50 000 tonnes^{Note de bas de page 30}, cite l’Amérique comme l’un de ses principaux marchés d’exportation^{Note de bas de page 31}. Wuxi Royce Grating Machinery Manufacturing Co. Ltd. produit 60 000 tonnes de caillebotis en acier par an, dont 70 % sont exportés^{Note de bas de page 32}. La capacité de production de Shanghai Klemp Metal Products Co. Ltd. pour les caillebotis en acier est de 15 000 tonnes par an et environ 70 % de la production est exportée^{Note de bas de page 33}. Enfin, Yantai Wanjie New Materials Co., Ltd, ayant une capacité de production de 20 000 tonnes de caillebotis en acier, exporte sa production vers de nombreux pays^{Note de bas de page 34}.

[71] La question de la surcapacité de production d’acier en Chine a été bien documentée dans les rapports économiques et les récentes affaires de recours commerciaux. Dans la décision de réexamen relatif à l’expiration concernant les fournitures tubulaires pour puits de pétrole (FTPP I) rendue en décembre 2020, le Tribunal a reconnu que « la persistante capacité excédentaire d’acier dans le monde, en grande partie attribuable à l’énorme capacité de production de la Chine, demeure une préoccupation importante pour les marchés canadien et mondial de l’acier […] Cette capacité excédentaire incite fortement les producteurs chinois à poursuivre leurs ventes à l’exportation à bas prix afin de maintenir des taux élevés d’utilisation de la capacité de production. » La production et les stocks d’acier chinois ont atteint des sommets au cours du premier semestre de 2020. Malgré la pandémie, en décembre 2020, la Chine était en passe d’atteindre le milliard de tonnes d’acier produit en 2020, dépassant le record de production de 2019 de 996,3 millions de tonnes. L’augmentation constatée de la capacité a été entreprise malgré le ralentissement de la demande mondiale d’acier causé par la COVID-19, un facteur important de la surcapacité mondiale d’acier en général^{Note de bas de page 35}.

Le déclin des secteurs canadiens du pétrole et du gaz, de la construction et de la fabrication, entraînant une baisse de la demande de caillebotis en acier

[72] La santé du secteur pétrolier et gazier au Canada est importante pour la demande de caillebotis en acier en raison de la taille du secteur et de ses besoins substantiels en infrastructures physiques industrielles. Le prix du pétrole ayant baissé à des niveaux records en 2020, de nombreuses sociétés pétrolières et gazières canadiennes (clientes des caillebotis en acier) ont réduit leurs dépenses d’investissement (par exemple, Suncor, Pembina Pipeline Corporation, Enerplus Corporation, Vermilion Energy Inc., Husky Energy Inc., Crescent Point Energy Corp, Cenovus Energy Inc. et TC Énergie)^{Note de bas de page 36}.

[73] Bien que l’on s’attende à ce que les prix du pétrole et du gaz au Canada se redressent et que les dépenses d’investissement augmentent en conséquence en 2021, il est important de remarquer que l’investissement total estimé en 2020 (24 milliards de dollars) était le plus bas depuis plus d’une décennie et que la demande du marché pour les caillebotis en acier reste faible. Les clients du secteur pétrolier et gazier resteront sensibles aux prix pendant la reprise et seront enclins à préférer les matériaux de base à bas prix pour leurs projets d’infrastructure^{Note de bas de page 37}. Toute augmentation de la demande sera très probablement satisfaite par une augmentation de l’offre d’importation en provenance de Chine en l’absence de recours commerciaux.

[74] De plus, la pandémie de COVID-19 a limité la demande de caillebotis en acier en raison des confinements mis en place par les gouvernements et du déclin des projets de construction et des activités de production des industries de l’utilisation finale^{Note de bas de page 38}. La COVID-19 a également eu des répercussions négatives sur les chaînes d’approvisionnement mondiales, la fabrication, les calendriers de livraison et les ventes de diverses marchandises.

[75] Selon les Services économiques TD, le secteur manufacturier canadien est en déclin depuis la fin de 2019 et les conditions ont été aggravées par la pandémie. Les Études économiques de la Banque Scotia remarquent que les ventes manufacturières ont diminué au quatrième trimestre de 2020. En décembre 2020, Statistique Canada a indiqué que les investissements non résidentiels se sont maintenus à 4,4 milliards de dollars pour le troisième mois consécutif et que les investissements industriels ont diminué de 0,2 %. La valeur totale des permis de construire a diminué de 2,3 % en 2020 et le secteur non résidentiel a affiché la plus forte baisse depuis 2009, soit une diminution de 17 % pour atteindre 33,8 milliards de dollars. Tous les secteurs non résidentiels ont enregistré des baisses en décembre 2020, y compris une baisse de 24,4 % dans le secteur industriel, qui est étroitement lié au marché des caillebotis en acier. Dans l’ensemble, les secteurs non résidentiels ont enregistré une baisse totale de 10,8 % pour atteindre 2,7 milliards de dollars^{Note de bas de page 39}. En raison de ces perturbations, les perspectives de croissance du marché des caillebotis en acier sont limitées.

[76] Ces changements négatifs dans les conditions du marché au Canada ont entraîné une baisse de la demande de caillebotis en acier et un accroissement de la pression baissière sur le prix des caillebotis en acier. Comme les caillebotis en acier sont des produits de base entièrement substituables qui se concurrencent principalement par les prix^{Note de bas de page 40}, les entreprises canadiennes du secteur pétrolier et gazier, de la construction et de la fabrication seraient incitées à s’approvisionner auprès des fournisseurs de caillebotis en acier les moins chers. Cela pourrait éventuellement conduire à une reprise du dumping de certains caillebotis en acier.

L’affaiblissement continu de la demande intérieure d’acier en Chine, entraînant une dépendance accrue à l’égard des marchés d’exportation

[77] Les producteurs chinois de caillebotis en acier se tournent vers les marchés d’exportation lorsque la demande locale de caillebotis en acier est faible. La demande dans les secteurs de la construction commerciale et industrielle en Chine peut être utilisée pour calculer par approximation la demande locale de caillebotis en acier, car le caillebotis en acier est un intrant relatif à la construction.

[78] Comme le fait remarquer Fisher & Ludlow, en mars 2020, GlobalData a prévu que la croissance du secteur de la construction en Asie du Nord-Est en 2020 ralentirait à 1,0 %, et à -1,2 % pour l’Asie du Sud et du Sud-Est, la croissance de l’Asie du Sud et du Sud-Est étant étroitement liée à la demande en Chine. La faible croissance de l’industrie du bâtiment et de la construction en Chine et sur d’autres marchés asiatiques réduira probablement la demande de caillebotis en acier en Chine et dans d’autres marchés voisins, ce qui obligera les producteurs chinois de caillebotis en acier à se tourner vers d’autres marchés internationaux, dont le Canada, pour écouler leurs produits^{Note de bas de page 41}.

[79] Tandis que la demande chinoise ralentit, la production d’acier en Chine a atteint des niveaux extraordinaires. La part de la Chine dans la production mondiale d’acier brut a atteint 57,5 % de janvier à novembre 2020, contre 53,3 % pour toute l’année 2019, selon les données de la World Steel Association^{Note de bas de page 42} (association mondiale de l’acier). Pour chaque mois depuis avril 2020, la production chinoise d’acier brut a enregistré une croissance en glissement annuel. Sur la période de janvier à novembre 2020, la Chine a produit 961 millions de tonnes d’acier brut, soit une hausse annuelle de 5,5 %. Dans le même temps, la production totale d’acier dans le monde a diminué de 1,3 % par an pour atteindre 1,7 milliard de tonnes, la production de 63 pays et régions (hors Chine) ayant chuté de 9,2 % par an^{Note de bas de page 43}.

[80] L’affaiblissement de la demande intérieure, combiné à la grande capacité de production et à une philosophie axée sur l’exportation, laisse penser que les producteurs de caillebotis en acier intensifieront leurs efforts pour exporter des caillebotis en acier.

Les mesures antidumping concernant les caillebotis en acier chinois aux États-Unis et en Turquie

[81] Comme l’a fait remarquer Fisher & Ludlow, les États-Unis et la Turquie ont actuellement mis en place des mesures antidumping sur les caillebotis en acier en provenance de Chine.

[82] Aux États-Unis, des droits antidumping sont imposés sur les importations de caillebotis en acier chinois depuis 2010^{Note de bas de page 44}. En raison de la proximité du Canada avec les États-Unis, les exportations chinoises de caillebotis en acier peuvent facilement être déroutées vers le Canada.

[83] L’USITC a récemment prolongé son ordonnance dans le cadre du réexamen quinquennal concernant les caillebotis en acier provenant de Chine jusqu’au 7 mai 2021^{Note de bas de page 45}.

[84] L’USITC a constaté que la révocation des ordonnances entraînerait vraisemblablement un volume considérable des importations en cause qui se vendraient vraisemblablement beaucoup moins cher que le produit similaire national, et ainsi gagneraient des parts de marché et/ou auraient des effets de compression ou de suppression des prix sur le produit similaire national. Elle a également fait remarquer que les effets considérables des importations en cause sur le volume et les prix auraient donc vraisemblablement un effet défavorable important sur la production, l’utilisation de la capacité, les expéditions, l’emploi et la rentabilité de la branche de production nationale^{Note de bas de page 46}.

[85] Étant donné le maintien des mesures américaines et la baisse constante des importations de caillebotis en acier aux États-Unis de 2015 à 2019, le Canada est exposé au risque de déroutement des volumes disponibles de caillebotis en acier chinois^{Note de bas de page 47}.

[86] De plus, les États-Unis maintiennent des droits de 25 % sur divers produits d’acier provenant de Chine au titre de l’article 301 de la Trade Act of 1974, y compris les caillebotis en acier^{Note de bas de page 48}.

[87] La Turquie a également imposé une mesure de sauvegarde sur les produits importés dans la sous-position tarifaire 7308.90 en 2018, dans laquelle les caillebotis en acier sont classés. Une conséquence de cette mesure de sauvegarde serait d’inciter les producteurs chinois à diriger leurs exportations vers les États-Unis. Les mesures commerciales des deux pays à l’encontre des caillebotis en acier entraîneraient un risque élevé de déroutement des caillebotis en acier vers le marché canadien en l’absence de l’ordonnance actuelle^{Note de bas de page 49}.

Position des parties — subventionnement

Considérations et analyse — subventionnement

[100] Lorsqu’elle rend une décision en vertu de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI quant à savoir si l’expiration de l’ordonnance entraînera vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises, l’ASFC peut tenir compte des facteurs précisés au paragraphe 37.2(1) du RMSI, ainsi que d’autres facteurs pertinents dans les circonstances.

[101] Aucun exportateur ou importateur n’a fourni de réponse au QRE, tout comme il n’y a pas eu de présentation de mémoire ou de contre-exposé. Le gouvernement chinois n’a pas non plus répondu au QRE, et n’a pas présenté de mémoire ou de contre-exposé.

[102] En l’absence de participation des exportateurs, des importateurs ou du gouvernement chinois, l’ASFC s’est fondée sur d’autres renseignements au dossier pour évaluer la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement au cas où l’ordonnance du TCCE serait annulée.

[103] Guidée par les facteurs susmentionnés et tenant compte du dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du subventionnement dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. Son travail d’analyse se résume en deux points :

• la poursuite du subventionnement de caillebotis en acier pendant que l’ordonnance était en vigueur
• les mesures compensatoires actuelles concernant les caillebotis en acier chinois aux États-Unis et d’autres produits en acier chinois au Canada

Poursuite du subventionnement de caillebotis en acier pendant que l’ordonnance était en vigueur

[104] Compte tenu de l’absence de participation des producteurs et des exportateurs chinois des marchandises en cause et de l’absence de participation du gouvernement chinois au plus récent réexamen, l’ASFC s’est fondée sur les renseignements tirés de l’enquête initiale sur le subventionnement pour évaluer la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement si l’ordonnance du TCCE était annulée.

[105] Au cours de l’enquête initiale sur le subventionnement en 2010, 62 programmes de subvention potentiels ont été examinés et il a été déterminé que 3 de ces programmes avaient conféré des avantages aux exportateurs ayant coopéré. Exprimés en pourcentage du prix à l’exportation, les montants de subvention déterminés par l’ASFC pour les exportateurs ayant coopéré variaient de 9,45 % à 12,58 %.

[106] Voici une liste des programmes qui ont été utilisés par les exportateurs ayant coopéré au moment de la décision définitive :

• Aide à l’exportation
• Prime des contribuables dans le parc industriel de Yanghang
• Intrants fournis par le gouvernement à un prix inférieur à la juste valeur marchande

[107] Il a été constaté que la totalité des marchandises exportées de Chine faisait l’objet d’un subventionnement. Le montant de subvention moyen pondéré, exprimé en pourcentage du prix à l’exportation, était égal à 174,99 %. Les montants de subvention constatés pour les exportateurs ayant coopéré allaient de 543 à 632 renminbis la tonne métrique. Le montant de subvention pour tous les autres exportateurs était égal à 13 064 renminbis la tonne métrique, comme cela a été déterminé conformément à la prescription ministérielle au titre du paragraphe 30.4(2) de la LMSI.

[108] Les descriptions détaillées des programmes et des explications quant à savoir pourquoi les subventions avaient été jugées passibles de mesures compensatoires se trouvent dans l’Énoncé des motifs de la décision définitive de l’ASFC.

[109] Pendant que l’ordonnance était en vigueur, les producteurs chinois de caillebotis en acier ont maintenu leur présence sur le marché canadien par le biais des exportations, comme on peut le voir dans le Tableau 1.

[110] Les renseignements sur les droits compensateurs perçus durant la PVR sont présentés dans la section intitulée Perception des droits. Les importations de certains caillebotis en acier provenant de Chine ont entraîné l’imposition de droits antidumping et compensateurs d’environ 1,6 million de dollars^{Note de bas de page 59}. La totalité des marchandises en cause importées au Canada pendant la PVR s’est vu imposer des droits compensateurs.

Les mesures compensatoires actuelles concernant les caillebotis en acier chinois aux États-Unis et d’autres produits en acier chinois au Canada

[111] Le 7 mai 2021, l’USITC a déterminé, dans le cadre de son deuxième réexamen de l’ordonnance sur les caillebotis en acier des États-Unis, que la révocation de l’ordonnance sur les importations de caillebotis en acier provenant de Chine entraînerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement. Dans sa décision de janvier 2021, le ministère du Commerce des États-Unis a déterminé que les programmes de subvention passibles de mesures compensatoires en Chine existent toujours et sont toujours utilisés pour soutenir la production de caillebotis en acier^{Note de bas de page 60}.

[112] Par ailleurs, le nombre de mesures compensatoires mises en œuvre actuellement par le Canada à l’encontre des produits d’acier chinois mentionnés indique que le gouvernement chinois continue d’offrir des subventions aux entreprises chinoises du secteur de l’acier, y compris les producteurs de caillebotis en acier.

[113] Par exemple, dans Composants usinés industriels en acier, l’ASFC a recensé 158 programmes de subvention potentiels, tandis que dans Tiges de pompage, elle en a recensé 22, dont certains pouvant également s’appliquer aux caillebotis en acier.

[114] De plus, plusieurs enquêtes récentes pour réexamen relatif à l’expiration portant sur d’autres produits d’acier provenant de Chine ont également permis de conclure à la vraisemblance d’une poursuite ou d’une reprise du subventionnement.

[115] Dans Joints de tubes courts, l’ASFC a conclu que l’existence de mesures compensatoires liées à l’acier à l’encontre des produits provenant de Chine indiquerait que le gouvernement chinois « accorde beaucoup d’importance à son industrie sidérurgique nationale et qu’il la subventionne en conséquence^{Note de bas de page 61} ».

[116] Dans Tubes en acier pour pilotis, l’ASFC a également conclu que le gouvernement chinois continuait d’être impliqué dans l’industrie sidérurgique et influençait cette industrie par le biais de programmes considérés par l’ASFC comme des subventions passibles de droits compensateurs^{Note de bas de page 62}.

[117] Plus récemment, dans FTPP 1, l’ASFC a conclu que le subventionnement continu était vraisemblable compte tenu des nombreuses mesures compensatoires (recours commerciaux) imposées par le Canada et les États-Unis à l’égard des produits tubulaires en acier provenant de Chine^{Note de bas de page 63}. Il est vraisemblable que les producteurs et les exportateurs chinois de caillebotis en acier continuent également de bénéficier de ces programmes de subvention passibles de droits compensateurs.

Conclusion

[119] Aux fins de décision dans son enquête pour réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC a procédé à une analyse en s’en tenant aux facteurs énoncés au paragraphe 37.2(1) du RMSI et en prenant en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances. Selon l’analyse des facteurs pertinents qui précède et l’examen des renseignements au dossier, le 26 août 2021, l’ASFC a déterminé, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, que l’expiration de l’ordonnance rendue par le TCCE le 18 avril 2016, dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration RR-2015-001, à l’égard de certains caillebotis en acier originaires ou exportés de Chine, entraînerait selon toute vraisemblance :

1. la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises au Canada;
2. la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises exportées au Canada.

Mesures à venir

[120] Le TCCE a maintenant entamé son réexamen relatif à l’expiration pour déterminer si la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement est susceptible de causer un dommage. Le calendrier du réexamen relatif à l’expiration du TCCE indique qu’il rendra sa décision d’ici le 2 février 2022.

[121] Si le TCCE détermine que l’expiration de l’ordonnance à l’égard des marchandises causera vraisemblablement un dommage, l’ordonnance sera maintenue à l’égard de ces marchandises, avec ou sans modification. Si tel est le cas, l’ASFC continuera de percevoir des droits antidumping et compensateurs sur les importations sous-évaluées et/ou subventionnées des marchandises en cause.

[122] Si, au contraire, le TCCE détermine que l’expiration de l’ordonnance concernant les marchandises n’est pas susceptible de causer un dommage, l’ordonnance sera annulée à l’égard de ces marchandises. Les droits antidumping et compensateurs ne seront alors plus perçus sur les importations des marchandises en cause, et tous les droits antidumping et compensateurs payés à l’égard des marchandises dédouanées après la date d’expiration prévue de l’ordonnance seront remboursés aux importateurs.

Renseignements

[123] Pour de plus amples renseignements, communiquez avec l’agent indiqué ci-dessous :

Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Agence des services frontaliers du Canada
11-100 rue Metcalfe
Ottawa ON  K1A 0L8

• Téléphone :
• Manshun Tong — 613-954-1666

Courriel : simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca

Le directeur général
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Doug Band