Énoncé des motifs — Décision rendue dans un réexamen relatif à l’expiration : Concentrations de silicium-métal (SM 2024 ER)

Décision

Ottawa, le 6 décembre 2024

Le 21 novembre 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, l’Agence des services frontaliers du Canada a décidé que l’expiration de l’ordonnance rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur le 22 août 2019 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2018-003 causerait vraisemblablement :

• la poursuite ou la reprise du dumping de telles marchandises originaires ou exportées de la Chine; et
• la poursuite ou la reprise du subventionnement de telles marchandises originaires ou exportées de la Chine.

Résumé

[1] Le 24 juin 2024, conformément au paragraphe 76.03(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a ouvert un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance rendue le 22 août 2019 à l’issue du réexamen relatif à l’expiration RR-2018-003 concernant le dumping et le subventionnement de certaines concentrations de silicium-métal originaires ou exportées de la République populaire de Chine (Chine).

[2] Par suite de l’avis de réexamen relatif à l’expiration du TCCE, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a ouvert le 25 juin 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, une enquête pour établir si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et/ou du subventionnement des marchandises.

[3] L’ASFC a reçu une réponse à son questionnaire de réexamen relatif à l’expiration (QRE) pour producteurs canadiens de Québec Silicon Limited Partnership (« QSLP ») et de Ferroglobe Canada ULC (« Ferroglobe Canada »), appelés collectivement « Québec Silicon^{Note de bas de page 1} ». Québec Silicon, le seul producteur de silicium-métal au Canada, est aussi appelé « le producteur canadien » dans le présent Énoncé des motifs. Dans ses exposés, Québec Silicon a exprimé le point de vue que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement du silicium-métal de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire.

[4] L’ASFC a reçu une réponse à son QRE pour importateurs canadiens de Rio Tinto Alcan Inc. (« RTA^{Note de bas de page 2} »), un acheteur et utilisateur final de silicium-métal en cause et non en cause. Dans ses réponses au QRE, RTA a exprimé le point de vue que la reprise du dumping et du subventionnement des marchandises en cause de la Chine n’est pas vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire.

[5] L’ASFC a reçu des observations de William Rowland Americas LP (« William Rowland »), un importateur des marchandises en cause. Dans ses observations, William Rowland étoffe son point de vue que la poursuite du dumping et du subventionnement des marchandises en cause est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire.

[6] L’ASFC n’a pas reçu de réponse à son QRE pour exportateurs.

[7] L’ASFC n’a pas reçu de réponse à son QRE pour gouvernements étrangers du gouvernement de la Chine.

[8] En plus de répondre au QRE, Québec Silicon^{Note de bas de page 3} a présenté des renseignements supplémentaires avant la clôture du dossier. L’ASFC a aussi reçu un mémoire de Québec Silicon^{Note de bas de page 4}. Dans son mémoire, le producteur canadien étoffe son point de vue que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement de certaines concentrations de silicium-métal de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE est annulée.

[9] L’analyse de l’information au dossier administratif indique que la poursuite ou la reprise du dumping au Canada du silicium-métal de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire. Cette analyse repose sur les facteurs suivants :

• la capacité de production excédentaire de silicium-métal en Chine;
• le volume de production et la dépendance à l’exportation de la Chine pour composer avec la suroffre de silicium-métal sur le marché chinois;
• les récentes données sur les prix qui semblent indiquer que les exportateurs chinois vendent à des prix bas et peut-être sous-évalués sur d’autres marchés, et bien en deçà des prix à l’importation canadiens;
• les volumes négligeables d’importations de marchandises en cause au Canada, malgré le fait que les exportateurs coopératifs aient des valeurs normales fondées sur les prix courants;
• et les mesures antidumping au Canada et ailleurs à l’endroit du silicium-métal de la Chine.

[10] L’analyse de l’information au dossier administratif indique que la poursuite ou la reprise du subventionnement du silicium-métal de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire. Cette analyse repose sur les facteurs suivants :

• l’offre continue de programmes de subvention aux producteurs et exportateurs de silicium-métal en Chine;
• et la propension du gouvernement de la Chine à subventionner une variété de marchandises importées au Canada ainsi que le silicium-métal produit en Chine et exporté vers d’autres marchés.

[11] C’est pourquoi, après étude des renseignements pertinents au dossier, et conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, l’ASFC a décidé le 21 novembre 2024 que l’expiration de l’ordonnance du TCCE à l’endroit du silicium-métal causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des marchandises de la Chine.

Contexte^{Note de bas de page 5}

[12] Le 22 avril 2013, à la suite d’une plainte déposée par Québec Silicon Limited Partnership et sa filiale, Ferroglobe Canada ULC (auparavant appelée QSIP Canada ULC), de Bécancour (Québec), l’ASFC a ouvert, conformément au paragraphe 31(1) de la LMSI, des enquêtes sur le dumping et le subventionnement de certaines concentrations de silicium-métal originaires ou exportées de la Chine.

[13] Le 21 octobre 2013, conformément au paragraphe 41(1) de la LMSI, l’ASFC a rendu des décisions définitives de dumping et de subventionnement concernant le silicium-métal originaire ou exporté de la Chine.

[14] Le 19 novembre 2013, conformément au paragraphe 43(1) de la LMSI, le TCCE a conclu que le dumping et le subventionnement du silicium-métal originaire ou exporté de la Chine menaçaient de causer un dommage à la branche de production nationale au Canada.

[15] Le 22 août 2019, le TCCE a décidé que l’expiration de ses conclusions rendues dans l’enquête NQ-2013-003 causerait un dommage sensible à la branche de production nationale; il a donc prorogé lesdites conclusions.

[16] Le 24 juin 2024, conformément au paragraphe 76.03(1) de la LMSI, le TCCE a ouvert un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance.

[17] Le 25 juin 2024, l’ASFC a ouvert une enquête de réexamen relatif à l’expiration pour établir si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et/ou du subventionnement des marchandises en cause.

Les produits

[18] Aux fins de la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration, le silicium-métal se définit comme suit :

Classement des importations

[22] Les marchandises en cause s’importent généralement au Canada sous le numéro de classement tarifaire suivant :

1. 2804.69.00.00

Le numéro de classement tarifaire ci-dessus n’inclut pas toutes les marchandises en cause, et inversement, il inclut des marchandises non en cause.

Période visée par le réexamen

[23] La période visée par le réexamen (PVR) pour l’enquête de réexamen relatif à l’expiration de l’ASFC est du 1er janvier 2021 au 30 avril 2024.

Branche de production nationale

[24] La branche de production nationale pour le silicium-métal se compose d’un seul groupe de sociétés, qui produit et vend des marchandises similaires. Il s’agit de Québec Silicon Limited Partnership (« QSLP ») et de Ferroglobe Canada ULC (« Ferroglobe Canada »), collectivement appelés « Québec Silicon ».

Québec Silicon Limited Partnership et Ferroglobe Canada ULC

[25] QSLP produit du silicium-métal dans ses installations à Bécancour (Québec). Ferroglobe Canada vend le silicium-métal produit par QSLP.

[26] Ferroglobe PLC (« Ferroglobe ») est l’unique propriétaire de Ferroglobe Canada. QSLP appartient à 50,99 % à Ferroglobe Canada; à 49 % à Dow Corning Corporation (« Dow »); et à 0,01 % à Québec Silicon General Partnership Inc. (« General Partnership »). General Partnership gère QSLP par procuration et appartient à 51 % à Ferroglobe Canada et à 49 % à Dow Switzerland Holding GmbH. D’après cette structure, Ferroglobe détient la propriété majoritaire et le contrôle de QSLP ainsi que la propriété exclusive et le contrôle de QSIP Canada^{Note de bas de page 6}.

[27] Avant juin 2012, les intérêts de Ferroglobe dans Québec Silicon appartenaient à Bécancour Silicon Inc. (« BSI »), un tiers non affilié. De juillet 2012 à la fin de 2015, Québec Silicon appartenait à Globe Specialty Metals (« Globe »). À la fin de 2015, Globe a fusionné avec Grupo FerroAtlantica pour former Ferroglobe^{Note de bas de page 7}.

[28] Québec Silicon vend le silicium-métal qu’il produit à des utilisateurs finaux et à un distributeur, qui le revend à ses utilisateurs finaux. Il convient de noter qu’en raison de son droit de propriété, Dow a droit à 49 % du silicium-métal produit par QSLP, tandis que Ferroglobe Canada a droit aux 51 % restants. Ferroglobe Canada gère les opérations aux installations de Bécancour en fonction de la rétroaction de Dow au sujet de la planification de la production. Tout le silicium-métal vendu à Dow est exporté, et Dow ne revend aucun du silicium-métal sur le marché canadien^{Note de bas de page 8}.

Marché canadien

[29] Pour des raisons de confidentialité, la production nationale et le marché canadien apparent du silicium-métal ne peuvent pas être révélés; en effet, la valeur et le volume totaux de la production canadienne dans la PVR tiennent entièrement aux données confidentielles soumises par l’unique producteur canadien (Québec Silicon). Les importations en provenance de la Chine et de tous les autres pays sont exposées dans le tableau 1 et le tableau 2 ci-dessous.

[30] En règle générale, la part du marché des importations en provenance de la Chine a légèrement augmenté en 2022 et a diminué en 2023 en termes de volume et de valeur, tandis que celle des importations en provenance des pays non visés a augmenté en 2022, puis a diminué en 2023 en termes de volume. Enfin, la part du marché pour les pays non visés a diminué de 2021 à 2023 en termes de valeur.

Perception des droits

[31] Comme il est détaillé dans le tableau 3 ci-dessous, aux fins d’exécution de l’ordonnance du TCCE dans la PVR, l’ASFC a perçu des droits antidumping et compensateurs totalisant 2 379 $ sur les importations de marchandises en cause de la Chine. La valeur en douane totale de ces importations était d’environ 628 696 $. En pourcentage de la valeur en douane totale, les droits antidumping et compensateurs perçus dans la PVR étaient égaux à 0,4 %. La quantité de marchandises en cause sur lesquelles des droits antidumping et compensateurs ont été perçus était d’environ 119 290 kg.

Parties à la procédure

[32] Le 25 juin 2024, l’ASFC a envoyé un avis d’ouverture d’enquête de réexamen relatif à l’expiration et un QRE aux producteurs canadiens, aux importateurs et aux exportateurs connus. Elle a aussi envoyé au gouvernement de la Chine un QRE en subventionnement.

[33] Les QRE demandaient des renseignements nécessaires à la prise en compte des facteurs pertinents de réexamen relatif à l’expiration qui figurent au paragraphe 37.2(1) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI).

[34] L’unique producteur canadien, Québec Silicon, a participé à l’enquête et a répondu à son QRE^{Note de bas de page 12}. Un importateur, RTA, a fait de même^{Note de bas de page 13}. Aucun des exportateurs ni le gouvernement de la Chine n’a répondu au QRE.

[35] L’ASFC a reçu un mémoire de Québec Silicon à l’appui de son point de vue que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement du silicium-métal est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire^{Note de bas de page 14}. Elle n’a reçu aucun autre mémoire ou contre-exposé de toute autre partie avisée de l’ouverture de la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration.

Renseignements pris en compte par l'ASFC

[36] Les renseignements que l’ASFC a pris en compte aux fins de l’enquête de réexamen relatif à l’expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier contient les renseignements énumérés dans la liste des pièces justificatives de l’ASFC, laquelle comprend les pièces justificatives de l’ASFC et les renseignements présentés par les parties intéressées, notamment ceux qu’elles estiment pertinents pour la décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping et du subventionnement en l’absence de l’ordonnance du TCCE. Ces renseignements peuvent être des rapports d’analystes-experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités au Canada ou ailleurs, des documents d’organismes internationaux comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et les réponses aux QRE présentées par les producteurs canadiens, les exportateurs, les importateurs et les gouvernements.

[37] Dans toute enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC fixe une « date de clôture du dossier » après laquelle aucun nouveau renseignement ne peut être versé au dossier administratif; ici, c’était le 14 août 2024. Il s’agit en effet de donner le temps aux participants de préparer leurs mémoires et leurs contre-exposés d’après ce qui se trouve au dossier administratif en date de sa clôture.

Position des parties : Dumping

[38] Certains renseignements dans les mémoires et les contre-exposés ont été qualifiés de « confidentiels » par les avocats les ayant présentés. Ainsi, la capacité de l’ASFC d’aborder certaines questions soulevées dans les observations s’en trouve limitée.

Considération et analyse : Dumping

[91] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si, selon toute vraisemblance, l’expiration d’une ordonnance causerait la poursuite ou la reprise d’un dumping, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

[92] Guidée par les facteurs susmentionnés, et tenant compte des documents présentés par les divers participants ainsi que du fruit de ses propres recherches, qui sont tous au dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du dumping dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. Son travail d’analyse se résume aux points suivants :

• les conditions du marché mondial du silicium-métal;
• les perspectives économiques en Chine;
• le volume de production et la surcapacité de silicium-métal en Chine;
• les données sur les prix et les volumes négligeables de marchandises en cause au Canada, malgré le fait que les exportateurs coopératifs aient des valeurs normales fondées sur les prix courants;
• et la prise de mesures antidumping par les autorités de territoires autres que le Canada à l’endroit du silicium-métal de la Chine.

Les conditions du marché mondial du silicium-métal

[93] En avril 2024, le Fonds monétaire international (FMI) a signalé que l’activité économique a connu une croissance stable, alors que l’inflation mondiale a reculé par rapport à son sommet du milieu de 2022, défiant les avertissements de stagflation et de récession mondiale. La croissance du PIB mondial, estimée à 3,2 %, devrait se maintenir au même rythme en 2024 et 2025. Cependant, ce rythme est historiquement bas en raison des effets à long terme de la pandémie de COVID-19 et du conflit entre la Russie et l’Ukraine, de la faible croissance de la productivité et de la fragmentation géoéconomique croissante. Le FMI souligne que l’intensification des réformes visant à améliorer l’offre faciliterait la réduction de l’inflation et de la dette, permettrait aux économies d’augmenter la croissance pour atteindre la moyenne plus élevée d’avant la pandémie, et accélérerait la convergence vers des niveaux de revenus plus élevés^{Note de bas de page 70}.

[94] L’information au dossier indique que le prix mondial du silicium-métal a diminué au milieu de 2023, avant de se stabiliser à la fin de l’année. D’après l’information de ChemAnalyst, le déclin initial a été motivé par plusieurs facteurs, notamment la conjoncture économique incertaine qui a réduit le taux de consommation ainsi que les niveaux de stocks élevés qui ont accompagné l’augmentation du taux de production au deuxième trimestre. ChemAnalyst souligne que, pour composer avec la réduction du taux de consommation et les niveaux de stocks élevés, les usines des grands pays producteurs de silicium-métal ont abaissé les prix pour stimuler la demande et le commerce et obtenir de grosses commandes^{Note de bas de page 71}.

[95] Par ailleurs, les producteurs de silicium-métal à l’extérieur de la Chine étaient inquiets de la domination chinoise dans certaines industries en aval, telle l’industrie solaire, ce qui a créé un déséquilibre entre l’offre et la demande. En effet, la domination chinoise a incité les producteurs à poursuivre l’expansion et à répondre aux demandes en énergie propre pour la production de silicium^{Note de bas de page 72}.

[96] Il ressort de l’information au dossier que le marché mondial du silicium-métal a connu une croissance plus lente que le taux habituel et est fortement influencé par des facteurs touchant les industries en aval, surtout en ce qui concerne la demande, la consommation, la capacité de production et la conjoncture économique. Si l’ordonnance du TCCE expire, l’état actuel du marché représenterait une possibilité pour les exportateurs chinois de pratiquer le dumping des marchandises excédentaires au Canada. Par conséquent, cette situation ferait croître la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping des marchandises en cause au Canada si l’ordonnance du TCCE expire.

Les perspectives économiques en Chine

[97] Selon la mise à jour économique pour la Chine publiée en juin 2024 par la Banque mondiale, la croissance réelle du PIB s’est accélérée pour atteindre 5,3 % au début de 2024. La croissance a été révisée par rapport à la mise à jour de 2023 de la Banque mondiale et devrait atteindre 4,8 % en 2024, en raison d’exportations plus importantes que prévu et des résultats de mesures stratégiques récentes. Cependant, la croissance prévue pour 2025 est de 4,1 %. Comme nous l’avons déjà vu, la dynamique devrait s’atténuer en raison de la normalisation de la demande de services à la suite de la reprise post-pandémique, des rajustements dans le secteur immobilier et des forces d’investissement manufacturier avec la faiblesse de la demande et les pressions déflationnistes^{Note de bas de page 73}.

[98] Les perspectives économiques pour 2024 de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) font état des rajustements dans le secteur immobilier, alors que les investissements dans l’infrastructure et le secteur manufacturier augmentent à un rythme modéré mais stable. De plus, la croissance de la consommation demeurera stable, mais sera touchée par les épargnes de précaution élevées à la suite de la pandémie. Les investissements des gouvernements locaux pour le règlement de la dette prendront de l’ampleur, les exportations augmenteront avec la reprise de la demande mondiale, et davantage de marchandises chinoises deviendront compétitives sur les marchés internationaux. Au sujet de l’inflation des prix à la consommation, l’OCDE signale qu’elle demeurera très faible et que les prix des producteurs continueront de baisser^{Note de bas de page 74}.

[99] Il ressort des éléments de preuve disponibles que la croissance économique de la Chine ralentit à la suite de la reprise modérée ayant suivi la pandémie. Vu les prévisions de croissance au ralenti et de demande intérieure stagnante, les producteurs chinois seront plus enclins à chercher des possibilités pour vendre les marchandises sur le marché international. Cette situation pourrait faire croître la vraisemblance de la reprise ou de la poursuite du dumping du silicium-métal au Canada si l’ordonnance du TCCE expire.

Le volume de production et la surcapacité de silicium-métal en Chine

[100] L’information au dossier montre que la capacité de silicium-métal de la Chine est de loin supérieure à celle du reste du monde et qu’une grande partie de cette capacité demeure sous-utilisée^{Note de bas de page 75}.

[101] Selon la China Nonferrous Metals Industry Association (CNMIA), l’industrie des métaux non ferreux a connu un rendement stable en 2023 avec une production croissante. La production totale pour 10 types de métaux non ferreux courants, dont le silicium-métal, a atteint 74,7 millions tm, soit une hausse de 7,1 % par rapport à 2022. La CNMIA signale par ailleurs que les investissements dans les immobilisations ont aussi augmenté de 17,3 % par rapport à 2022 et que le taux de croissance a atteint un sommet record pour la dernière décennie^{Note de bas de page 76}.

[102] En juin 2024, dans sa mise à jour économique pour la Chine, la Banque mondiale a souligné un déséquilibre entre la demande et l’offre et signalé une réduction du taux global d’utilisation de la capacité industrielle en 2023. La capacité inutilisée a contribué à la déflation des prix des producteurs, ce qui a érodé les marges bénéficiaires industrielles. Selon la mise à jour économique pour la Chine, le taux a diminué pour atteindre une moyenne de 74,9 % dans les quatre derniers trimestres, par rapport à la moyenne d’avant la pandémie de 76,7 % de 2017 à 2019. Le déclin s’est surtout concentré dans les secteurs qui incluent la production de minerais non métalliques et de métaux ferreux ainsi que les industries en aval qui incluent les secteurs de l’électronique et de l’automobile. Toujours selon la mise à jour économique, une amélioration du commerce mondial pourrait partiellement inverser le déclin en 2024^{Note de bas de page 77}.

[103] Selon le China Report Network, l’industrie photovoltaïque est un autre secteur en aval frappé par la surcapacité et les changements technologiques touchant les matériaux de silicium. La branche de l’industrie du silicium soutient que les commandes provenant de la demande en aval s’amélioreront, les pressions sur les stocks s’atténueront, et les prix subséquents des matériaux de silicium pourraient continuer d’augmenter progressivement; cependant, le problème de surcapacité n’a pas été inversé, ce qui a maintenu les prix du silicium-métal à un niveau bas^{Note de bas de page 78}.

[104] Avec des producteurs de silicium-métal et des industries en aval qui renforcent la capacité afin de poursuivre les marchés d’exportation, il est clair que les producteurs pourraient percevoir le Canada comme un débouché potentiel. Même si RTA indique dans sa réponse au QRE que la demande devrait augmenter en 2024, la production se traduisant par une capacité excédentaire accrue pourrait se poursuivre à un taux plus élevé que la demande intérieure. Ainsi, les producteurs pourraient être incités à vendre sur le marché mondial. Ces facteurs pourraient faire croître la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping des marchandises en cause au Canada si l’ordonnance du TCCE expire.

Les données sur les prix, les volumes négligeables de marchandises en cause au Canada et l’incapacité des exportateurs de vendre à des prix non sous-évalués pendant que l’ordonnance du TCCE était en vigueur

[105] Selon un article de Mining Technology, il y a eu au deuxième trimestre de 2024 une baisse du prix des produits à base de silicium en raison de la suroffre et de la faible reprise de la demande. Il est souligné dans l’article que les réserves de produits de silicium, jumelées à une demande plus faible que d’habitude dans les industries photovoltaïque, de l’automobile, de l’électronique et de l’aluminium, ont contribué à maintenir le prix à un bas niveau^{Note de bas de page 79}.

[106] Comme l’ont mentionné Québec Silicon et RTA et comme l’a confirmé l’ASFC, les importations de marchandises en cause de la Chine ont diminué de manière substantielle depuis l’imposition initiale des droits antidumping. De très faibles volumes ont continué d’être importés dans la PVR. En effet, les importations de silicium-métal de la Chine représentaient moins de 0,2 % en termes de volume et de 0,1 % en termes de valeur des importations totales dans la PVR. Ainsi, et malgré le fait que les exportateurs coopératifs aient des valeurs normales, le volume d’importations de silicium-métal de la Chine était négligeable dans l’ensemble de la PVR.

[107] D’après les données sur la perception des droits, 119 325 kg (119,3 tm) de silicium-métal au total, d’une valeur de 632 254 $, ont été introduits au Canada dans la PVR. Des droits antidumping de 2 379 $ au total ont été imposés sur les importations de silicium-métal en cause de la Chine. Cette situation contraste avec les quelque 58,27 millions kg (58 270 tm) qui ont été importés de toutes les autres sources.

[108] Le volume et la valeur ont augmenté depuis le dernier réexamen relatif à l’expiration en 2018. Dans la PVR précédente (1er janvier 2015-31 juillet 2018), les importations de la Chine ont totalisé 7 kg (0,007 tm) en termes de volume et 7 106 $ en termes de valeur. Il est évident que les importations totales de silicium-métal de la Chine ont beaucoup augmenté^{Note de bas de page 80}.

[109] Malgré la hausse du volume et de la valeur, les importations de la Chine représentent près de zéro pour cent du marché total. Cette situation montre que les exportateurs chinois de silicium-métal sont incapables de concurrencer sur le marché à des prix non sous-évalués.

[110] En conclusion, si l’ordonnance du TCCE expire, l’incapacité apparente des exportateurs chinois de silicium-métal de concurrencer sur le marché canadien à des prix non sous-évalués sera éliminée. Cette situation pourrait se traduire par la poursuite ou la reprise des exportations de silicium-métal à des prix sous-évalués vers le Canada.

La prise de mesures antidumping par les autorités de territoires autres que le Canada à l’endroit du silicium-métal de la Chine

[111] D’après l’information au dossier, trois territoires autres que le Canada ont pris des mesures antidumping à l’endroit du silicium-métal. Cette information a été recueillie sur le Portail intégré d’information commerciale de l’OMC. Il s’agit de l’Australie, de l’Union européenne et des États-Unis^{Note de bas de page 81}.

[112] Récemment, en novembre 2023, l’USITC a conclu son cinquième réexamen relatif à l’expiration de ses mesures antidumping en vigueur à l’endroit du silicium-métal de la Chine et a décidé que les mesures devraient être prorogées. L’ordonnance initiale de droits antidumping rendue par le département du Commerce des États-Unis remonte à juin 1991, ce qui témoigne du long historique de dumping et de la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping par les exportateurs chinois. Le montant le plus élevé de droits antidumping américains actuellement en vigueur sur le silicium-métal chinois s’élève à 139,49 %^{Note de bas de page 82}.

[113] Au sujet des mesures antidumping australiennes, l’Anti-Dumping Commission de l’Australie a conclu en 2015 que le silicium-métal de la Chine avait fait l’objet d’un dumping et d’un subventionnement. La marge de dumping pour toutes les autres marchandises originaires ou exportées de la Chine a été fixée à 20,7 %. La Commission a prorogé ses mesures antidumping après un réexamen de ses conclusions en 2020. Une enquête a été ouverte en 2024, le commissaire ayant affirmé qu’il semblait y avoir des motifs raisonnables pour conclure que l’expiration des mesures pourrait causer, ou vraisemblablement causer, la poursuite ou la reprise du dommage^{Note de bas de page 83}.

[114] L’Union européenne a récemment mené un réexamen de ses mesures antidumping en vigueur à l’endroit du silicium-métal chinois et, en août 2022, a décidé que les mesures devraient être prorogées. Les taux de droits antidumping qui s’appliquent aux marchandises en cause de la Chine varient de 16,3 % à 16,8 %. Par ailleurs, depuis les mesures antidumping initialement prises en décembre 1995, l’Union européenne a mené deux enquêtes en contournement et a conclu que les exportateurs se trouvant en Corée du Sud et à Taiwan avaient contourné les conclusions visant le silicium-métal chinois^{Note de bas de page 84}.

[115] Ces mesures commerciales prises à l’endroit du silicium-métal chinois témoignent de l’orientation vers l’exportation de la Chine. Après que les États-Unis ont rendu leurs conclusions en 1991, la Chine a commencé à pratiquer le dumping dans l’Union européenne, ce qui s’est traduit par l’imposition de droits antidumping en 1995. Lorsque le Canada a rendu sa décision définitive de dumping en 2013, les exportateurs chinois de silicium-métal se sont tournés vers l’Australie, dont les mesures antidumping ont été adoptées en 2015. L’échéancier des mesures antidumping montre que la Chine a cherché les possibilités de vendre sur d’autres marchés lorsque des mesures commerciales sont prises dans un marché donné. Par ailleurs, les exportateurs chinois ont une propension au dumping sur tout marché ouvert à des prix inférieurs à la valeur marchande. D’après l’information versée au dossier et résumée ci-dessus, il existe un historique de mesures antidumping dans des territoires autres que le Canada, ce qui témoigne d’une propension des exportateurs chinois au dumping du silicium-métal sur les marchés internationaux de multiples continents. Si l’ordonnance du TCCE expire, il est encore plus vraisemblable que le silicium-métal de la Chine recommence à être vendu au Canada à des prix sous-évalués.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping

[116] D’après l’information au dossier concernant : les conditions du marché mondial du silicium-métal; les perspectives économiques en Chine; le volume de production et la surcapacité de silicium-métal en Chine; les données sur les prix et les volumes négligeables de marchandises en cause au Canada, malgré le fait que les exportateurs coopératifs aient des valeurs normales fondées sur les prix courants; et la prise de mesures antidumping par les autorités de territoires autres que le Canada à l’endroit du silicium-métal de la Chine, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping au Canada de certaines concentrations de silicium-métal originaires ou exportées de la Chine.

Position des parties : Subventionnement

Considération et analyse : Subventionnement

[131] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si, selon toute vraisemblance, l’expiration d’une ordonnance causerait la poursuite ou la reprise d’un subventionnement, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

[132] Guidée par les facteurs susmentionnés, et tenant compte des documents présentés par les divers participants ainsi que du fruit de ses propres recherches, qui sont tous au dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du subventionnement dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. Son travail d’analyse se résume aux points suivants :

• l’offre continue de programmes de subvention aux producteurs et exportateurs de silicium-métal en Chine;
• et la propension du gouvernement de la Chine à subventionner une variété de marchandises importées au Canada ainsi que le silicium-métal produit en Chine et exporté vers d’autres marchés.

L’offre continue de programmes de subvention aux producteurs et exportateurs de silicium-métal en Chine

[133] À la fin de son enquête initiale en subventionnement en 2013, l’ASFC a recensé 91 programmes de subvention et a jugé que six d’entre eux ont conféré un avantage aux exportateurs coopératifs. Elle a décidé que la totalité des marchandises en cause exportées de la Chine était subventionnée et que le montant de subvention moyen pondéré, en pourcentage du prix à l’exportation, était égal à 21,1 %. Les montants de subvention avérés pour les exportateurs coopératifs variaient de 1 460,5 RMB/tm à 1 934,5 RMB/tm. Pour tous les autres exportateurs, le montant de subvention a été fixé par prescription ministérielle en vertu du paragraphe 30.4(2) de la LMSI. Le montant de subvention déterminé pour les exportateurs non coopératifs était égal à 1 945,0 RMB/tm^{Note de bas de page 96}.

[134] L’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC décrit les programmes en détail et explique pourquoi ils ont été considérés comme des subventions donnant lieu à une action^{Note de bas de page 97}.

[135] Après étude de la dernière notification de subventions de la Chine devant l’OMC en juillet 2023^{Note de bas de page 98}, l’ASFC souligne que certains des programmes dans l’enquête initiale semblent toujours disponibles et que de nouveaux programmes ont été ajoutés depuis 2018, lesquels pourraient être utilisés par les producteurs et exportateurs de silicium-métal. Même si les noms employés par le gouvernement de la Chine peuvent différer de ceux employés par l’ASFC, la liste ci-dessous met en évidence certains des programmes dans la notification qui sont identiques ou similaires à ceux dans l’enquête initiale et qui pourraient être à la disposition des producteurs et exportateurs de silicium-métal en Chine. La liste ne vise qu’à donner quelques exemples de l’offre continue de programmes de subvention en Chine qui pourraient être utilisés par les producteurs chinois de silicium-métal; elle n’est pas censée être exhaustive^{Note de bas de page 99}.

1. Politiques fiscales préférentielles dans les régions de l’Ouest : ce programme, offert depuis 2001, prévoit un taux réduit d’impôt sur le revenu et des exonérations de la taxe sur la valeur ajoutée sur le matériel importé pour les entreprises dans les industries encouragées se trouvant dans des régions spécifiques. Les régions comprennent les grandes provinces productrices de silicium-métal du Sichuan, du Yunnan et du Xinjiang.
2. Politiques fiscales préférentielles pour les entreprises de haute technologie : ce programme, offert depuis 2008, prévoit un taux réduit d’impôt sur le revenu de 15 % pour les entreprises de haute technologie ou de nouvelles technologies.
3. Traitement fiscal préférentiel lié au calcul et à la déduction de dépenses supplémentaires en recherche et développement : ce programme, offert depuis 2018, prévoit un taux réduit d’impôt sur le revenu des entreprises pour le développement de nouvelles technologies, de nouveaux produits et de nouvelles techniques.
4. Politiques fiscales préférentielles pour les entreprises transférant des technologies : ce programme, offert depuis 2008, prévoit des exonérations et/ou des réductions de l’impôt sur le revenu des entreprises résidentes qui transfèrent des technologies.
5. Traitement préférentiel de la taxe sur la valeur ajoutée pour l’utilisation intégrée des ressources : ce programme, offert depuis 2022, prévoit des remboursements de la taxe sur la valeur ajoutée pour les entreprises qui favorisent l’utilisation intégrée des ressources, la conservation d’énergie et la réduction des émissions.
6. Traitement tarifaire préférentiel pour l’importation de matériel : ce programme, offert depuis 1998, prévoit des exonérations tarifaires pour les entreprises qui utilisent du matériel pour des projets à investissements nationaux et étrangers.
7. Fonds pour le développement des industries émergentes stratégiques : ce programme, offert depuis 2012, prévoit un financement pour promouvoir l’innovation et les technologies clés pour des projets dans des industries stratégiques.
8. Prime et fonds de soutien pour la restructuration des entreprises industrielles : ce programme, offert depuis 2016, prévoit des affectations de fonds en fonction des capacités excessives dissoutes dans les industries de l’acier, du charbon et autres.

[136] Depuis les décisions définitives dans l’enquête initiale et le réexamen relatif à l’expiration de 2018, ainsi que dans l’ensemble de la PVR en cours, l’information au dossier administratif indique que des programmes de subvention gouvernementaux demeurent à la disposition des producteurs et exportateurs de silicium-métal en Chine et pourraient être utilisés par eux.

La propension du gouvernement de la Chine à subventionner une variété de marchandises importées au Canada ainsi que le silicium-métal produit en Chine et exporté vers d’autres marchés

[137] Comme l’a fait remarquer Québec Silicon et comme nous l’avons déjà vu dans le présent Énoncé des motifs, sur les 28 mesures commerciales en vigueur au Canada à l’endroit de marchandises chinoises, 24 incluent des droits compensateurs en plus des droits antidumping^{Note de bas de page 100}.

[138] L’information au dossier administratif montre également que l’Australie a mené une enquête en 2020 sur le silicium-métal chinois et a décidé que l’expiration des mesures causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement que celles-ci étaient censées prévenir. Dans son enquête initiale, l’Anti-Dumping Commission de l’Australie a conclu que les exportateurs coopératifs étaient subventionnés pour une marge de 6,3 % et que tous les autres exportateurs l’étaient pour une marge de 32,3 %^{Note de bas de page 101}.

[139] Les nombreuses mesures compensatoires au Canada à l’endroit d’une variété de marchandises chinoises, dont le silicium-métal, ainsi que l’enquête en Australie sur le silicium-métal chinois montrent que les producteurs et exportateurs de silicium-métal en Chine ont reçu du gouvernement des avantages donnant lieu une action et continueront vraisemblablement de recevoir des subventions donnant lieu à une action à l’avenir.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement

[140] D’après l’information au dossier administratif concernant l’offre continue de programmes de subvention aux producteurs et exportateurs de silicium-métal en Chine et la propension du gouvernement de la Chine à subventionner une variété de marchandises importées au Canada ainsi que le silicium-métal produit en Chine et exporté vers d’autres marchés, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement de certaines concentrations de silicium-métal originaires ou exportées de la Chine.

Conclusion

[141] Aux fins de la décision dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse, l’ASFC a procédé à une analyse en s’en tenant aux facteurs énoncés au paragraphe 37.2(1) du RMSI et aux autres facteurs pertinents dans les circonstances. Ayant considéré les facteurs pertinents et les renseignements au dossier administratif, elle a décidé le 21 novembre 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, que l’expiration de l’ordonnance rendue par le TCCE le 22 août 2019 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2018-003 à l’endroit du silicium-métal originaire ou exporté de la Chine causerait vraisemblablement :

1. la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises de la Chine;
2. et la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises de la Chine.

Mesures à venir

[142] Le TCCE a commencé son enquête pour établir si, selon toute vraisemblance, la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement causerait un dommage. D’après le calendrier du réexamen relatif à l’expiration, le TCCE doit rendre sa propre décision d’ici le 30 avril 2025.

[143] Si le TCCE décide que l’expiration de son ordonnance causerait vraisemblablement un dommage à la branche de production nationale, il la prorogera, avec ou sans modification. Alors, l’ASFC continuera de percevoir des droits antidumping sur les importations sous-évaluées, et des droits compensateurs sur les importations subventionnées, de marchandises en cause.

[144] Si, au contraire, le TCCE décide que l’expiration de son ordonnance ne causerait vraisemblablement pas de dommage à la branche de production nationale, il l’annulera, et plus aucuns droits antidumping ou compensateurs ne seront perçus sur les importations de marchandises en cause, et ceux perçus sur des marchandises dédouanées après que l’ordonnance devait expirer seront rendus à l’importateur.

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[145] Voici à qui s’adresser pour en savoir plus :

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