SML 2020 ER: Modules et laminés photovoltaïques
Énoncé des motifs — Décision concernant un réexamen relatif à l’expiration

Sont exclus des conclusions du TCCE :

• les modules, laminés ou produits à film mince d’une puissance utile n’excédant pas 100W;
• les modules photovoltaïques monocristallins de 195W composés de 72 cellules monocristallines, dont chaque cellule a une largeur et une hauteur n’excédant pas 5 pouces; et
• les modules, laminés ou produits à film mince intégrés dans des appareils électriques dont la fonction est autre que la production d’électricité.

Précisions

[17] Le produit final assemblé et vendu au consommateur ultime est nommé un module solaire. Un laminé se définit par le regroupement de diverses matières premières, ce qui comprend des cellules solaires rattachées les unes aux autres, un couvercle de verre et un produit d’encapsulation (comme l’EVA ou l’acétate de vinyle-éthylène), qui sont encapsulées (regroupées) dans un produit plus solide et durable, constituant la plupart du temps un module solaire en y attachant d’autres composantes de modules solaires telles qu’un cadre et/ou une boîte de jonction. Les marchandises en cause comprennent tant les modules que les laminés, que les laminés soient attachés ou non à une boîte électrique de jonction, à un cadre protecteur ou à d’autres composantes, ou qu’ils soient emballés ou non avec de tels produits ou composantes.

[18] Pour plus de clarté, un laminé inclus dans un ensemble de produits ou envoyé avec d’autres produits servant à la création d’un module (p. ex. des extrusions d’aluminium pour le cadre et/ou une boîte de jonction électrique et/ou des piles pour le stockage de l’électricité) correspond à la définition des marchandises en cause.

[19] La production des marchandises en cause est mesurée en watts (W) ou en mégawatts (MW). Un mégawatt équivaut à un million de watts. La production canadienne est également mesurée en W ou en MW. Le terme watts est synonyme de watts de crête, qui se définit par la sortie en watts du courant continu (CC) selon des paramètres établis en laboratoire.

[20] Comme nous l’avons vu ci-dessus, la définition des marchandises en cause exclut « les modules, laminés ou produits à film mince d’une puissance utile n’excédant pas 100W » et « les modules, laminés ou produits à film mince intégrés dans des appareils électriques dont la fonction est autre que la production d’électricité » et qui consomment l’électricité qu’ils génèrent. Il s’agit d’exclure les petits modules portatifs ainsi que les produits de consommation et les petits appareils utilisant des modules solaires. Par exemple, des articles tels que des lumières solaires pour le jardin, des calculatrices et des parcomètres, de même que des modules portatifs utilisés comme équipement de camping, seraient exclus de la définition du produit en raison de la puissance de sortie, ou parce que ces produits consomment l’électricité qu’ils génèrent.

Production canadienne

[31] Les ventes intérieures des producteurs canadiens provenant de la production nationale ont diminué au cours de chaque année de la PVR. De 2017 à 2019, elles ont diminué en termes de valeur et de quantité. Cette baisse a été plus marquée dans la période de 2017 à 2018, où le marché canadien apparent a grandement augmenté et les ventes intérieures des producteurs canadiens provenant de la production nationale ont diminué par une marge considérable.

Importations

[32] Les importations totales ont aussi affiché une tendance semblable à celle du marché canadien apparent total dans la PVR, avec une augmentation de 2017 à 2018 en termes de valeur et de quantité et une baisse semblable de 2018 à 2019. Les importations totales ont conquis 8,0 % de plus du marché de 2017 à 2019. Les importations de marchandises en cause, en revanche, ont diminué de plus de 31,4 % en termes de valeur de 2017 à 2019^{Note de bas de page 16}. Ainsi, l’augmentation des importations provient d’autres pays, et est au détriment et des exportateurs de la Chine et de la branche de production nationale.

[33] Depuis la période visée par l’enquête (PVE) initiale (octobre 2013 à septembre 2014), les importations de marchandises en cause ont diminué de plus de 99,9 % en termes de quantité, soit de 57 MW dans la PVE à seulement 0,035 MW en 2019. Cette baisse a coïncidé avec une diminution de 60,5 % de la taille du marché apparent, de la PVE à 2019.

[34] La quantité des importations de marchandises en cause a diminué de 99,9 %, de la PVE (c.-à-d. avant les conclusions) à 2019. Les importations de marchandises en cause ont aussi diminué dans la PVR, soit de 31,4 % de 2017 à 2019. En termes de part du marché, elles représentaient 7,2 % du marché canadien dans la PVE, soit avant les conclusions. La part du marché des modules et laminés photovoltaïques de la Chine est passée à moins de 1 % en 2017 et a encore diminué en 2019.

[35] Les importations des autres pays ont augmenté plus rapidement que le marché dans la PVR. En effet, les importations de pays autres que la Chine ont augmenté de 13,1 % de 2017 à 2019 en termes de quantité (contre 3,8 % pour le marché total) et de 13,1 % en termes de valeur (contre 0,3 % pour le marché total).

Dossier administratif

[42] Les renseignements que l’ASFC a pris en compte aux fins de l’enquête de réexamen relatif à l’expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier contient les renseignements énumérés dans la liste des pièces justificatives de l’ASFC, laquelle comprend le dossier administratif sur lequel le TCCE a basé sa décision d’ouvrir le réexamen relatif à l’expiration, les pièces justificatives de l’ASFC, et les renseignements présentés par les parties intéressées, notamment ceux qu’elles estiment pertinents pour la décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping ou du subventionnement en l’absence des conclusions du TCCE. Ces renseignements peuvent être des rapports d’analystes-experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités au Canada ou dans un autre pays, des documents d’organismes comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et des réponses au QRE présentées par les producteurs canadiens, les importateurs et les exportateurs.

[43] Dans toute enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC fixe une « date de clôture du dossier » après laquelle aucun nouveau renseignement ne peut être versé au dossier administratif; ici, c’était le 27 juillet 2020. Il s’agit en effet de donner le temps aux participants de préparer leurs mémoires et leurs contre-exposés d’après ce qui se trouve au dossier administratif en date de sa clôture.

Parties selon qui le dumping risque fort de reprendre ou de se poursuivre

[44] Les producteurs canadiens ont formulé des observations dans leurs exposés au TCCE dans le cadre de la procédure LE-2020-001, dans leurs réponses au QRE et dans leur mémoire à l’appui de leur point de vue que le dumping des modules et laminés photovoltaïques de la Chine risque fort de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration des conclusions du TCCE. Par conséquent, ils font valoir que les mesures antidumping devraient être maintenues.

[45] Les principaux facteurs relevés par les producteurs canadiens peuvent se résumer comme il suit :

• La production, la surcapacité et le ralentissement de la demande dans le monde
• La vente des marchandises en cause en deçà de leur coût de production par les producteurs en Chine
• La surcapacité de production des modules et laminés photovoltaïques en Chine
• Le ralentissement économique de la Chine et son incidence sur l’industrie photovoltaïque
• L’orientation vers l’exportation des producteurs de marchandises en cause en Chine
• La présence continue au Canada, la concurrence des importations à bas prix et le prix prévu pour les marchandises en cause
• L’incapacité des exportateurs des marchandises en cause de vendre aux valeurs normales
• Les mesures commerciales dans d’autres pays

Parties selon qui le dumping ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre

[61] Aucune des parties ne soutient que le dumping des marchandises en cause en provenance de la Chine ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre si les conclusions sont annulées.

L’intervention et l’influence du gouvernement de la Chine dans l’industrie solaire : Conditions énoncées à l’article 20

[65] L’article 20 de la LMSI peut servir à établir la valeur normale des marchandises si certaines conditions existent sur le marché intérieur du pays exportateur. Dans le cas d’un pays désigné, aux termes de l’alinéa 20(1)a) de la LMSI, il s’applique lorsque, de l’avis de l’ASFC, le gouvernement de ce pays fixe, en majeure partie, les prix intérieurs et qu’il y a lieu de croire que ces prix seraient différents dans un marché où joue la concurrence. Lorsque l’article 20 de la LMSI s’applique, les valeurs normales des marchandises ne sont pas déterminées en fonction des prix ou coûts intérieurs dans ce pays.

[66] Aux fins de la décision définitive^{Note de bas de page 18}, l’ASFC a jugé qu’en Chine, les prix intérieurs dans le secteur solaire sont fixés en majeure partie par le gouvernement et qu’il y a lieu de croire que ces prix seraient différents dans un marché où joue la concurrence.

[67] Lorsque les conditions énoncées à l’article 20 sont jugées exister, les valeurs normales sont normalement déterminées à partir du prix de vente ou du coût total et des bénéfices de marchandises similaires vendues par des producteurs dans un pays de remplacement désigné par l’ASFC aux termes de l’alinéa 20(1)c) de la LMSI. Les valeurs normales peuvent aussi être déterminées en vertu de l’alinéa 20(1)d) de la même loi, sur une base déductible, en commençant par l’examen des prix de vente au Canada des marchandises importées d’un pays de remplacement désigné par l’ASFC. Au cours de l’enquête, aucun producteur de pays de remplacement n’a fourni de renseignements. De plus, aucun renseignement approprié sur les ventes au Canada de marchandises importées d’un pays de remplacement n’a été fourni dans les réponses des importateurs aux questionnaires. Par conséquent, l’ASFC ne disposait pas de renseignements suffisants pour déterminer les valeurs normales selon l’une de ces deux méthodes^{Note de bas de page 19}.

[68] Les valeurs normales pour les exportateurs qui ont fourni des réponses complètes et fiables aux questionnaires tout au long de la période d’application ont donc été déterminées par prescription ministérielle conformément à l’article 29 de la LMSI. La méthode de remplacement énoncée dans la prescription ministérielle ressemble de près à celle énoncée au sous-alinéa 20(1)c)(ii), soit la somme du coût de production, d’un montant raisonnable pour les frais, notamment les frais administratifs et les frais de vente, et d’un autre pour les bénéfices, dans un pays de remplacement.

[69] L’ASFC a déterminé les valeurs normales à partir des renseignements contenus dans les rapports de Bloomberg New Energy Finance de décembre 2013 à juillet 2014. Ces rapports contiennent les données sur les prix courants et les éléments de coût des modules et laminés photovoltaïques des principaux fournisseurs et clients de l’industrie. L’ASFC a utilisé les données sur les coûts mensuels reconstitués, y compris un montant pour les bénéfices, afin de déterminer les valeurs normales des marchandises en cause^{Note de bas de page 20}.

[70] La preuve au dossier administratif n’indique pas un changement important au niveau d’intervention du gouvernement dans le secteur solaire en Chine, lequel mènerait l’ASFC à modifier l’avis rendu au moment de la décision définitive concernant la présence des conditions énoncées à l’article 20 dans ce secteur en Chine. L’information au dossier administratif indique plutôt que le gouvernement maintient son influence par des politiques et lignes directrices susceptibles d’influer sur la structure et la composition du secteur ainsi que l’équilibre entre l’offre et la demande pour les modules et laminés photovoltaïques^{Note de bas de page 21}.

[71] D’après les renseignements dont dispose l’ASFC, le gouvernement de la Chine a adopté des mesures en 2020 pour limiter la capacité de production ^{Note de bas de page 22} et établir des normes d’efficacité minimale pour les modules photovoltaïques^{Note de bas de page 23}. Selon des analystes de l’industrie, ces mesures pourraient entraîner la consolidation des producteurs de modules et laminés photovoltaïques et avoir une incidence sur la production et la capacité de ceux-ci. Par ailleurs, d’après l’information au dossier administratif, le gouvernement de la Chine a aussi influencé le prix des modules et laminés photovoltaïques par son subventionnement de la production d’énergie solaire^{Note de bas de page 24}.

[72] Étant donné que ni le gouvernement ni les exportateurs ou producteurs de modules et laminés photovoltaïques en Chine n’ont répondu à leur QRE, l’ASFC a fondé son avis sur la preuve au dossier administratif.

[73] Ainsi, aux fins de la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC juge que rien au dossier administratif ne la mènerait à modifier l’avis rendu à la fin de l’enquête initiale. Par ailleurs, elle juge que, d’après l’information au dossier administratif, il serait raisonnable de conclure qu’en Chine, les prix intérieurs dans le secteur solaire sont fixés en majeure partie par le gouvernement et qu’il y a lieu de croire que ces prix seraient différents dans un marché où joue la concurrence.

[74] C’est pourquoi l’ASFC est d’avis que les valeurs normales des marchandises continueront vraisemblablement à être déterminées selon une méthode de remplacement (c.-à-d. article 20 ou 29 de la LMSI) dans un avenir prévisible. Elle juge qu’en raison de la surcapacité de production en Chine, les exportateurs des marchandises en cause continueront vraisemblablement à vendre au Canada à des prix en deçà des valeurs normales établies selon une méthode de remplacement.

La production, la capacité et la demande pour les modules et laminés photovoltaïques

[75] La Chine est le principal producteur de modules et laminés photovoltaïques dans le monde par une marge importante. En 2018, la production mondiale totale de modules et laminés photovoltaïques était estimée à environ 116 GW, une hausse de près de 11 GW par rapport à 2017. En 2018, la Chine représentait 72 % de la production mondiale, avec 83-84 GW, une hausse d’environ 10,6 % par rapport à 2017 (75 GW). Par ailleurs, au premier semestre de 2019, la production en Chine a augmenté pour se chiffrer à 51 GW, une hausse de 31 % par rapport au premier semestre de 2018. En 2014, avant les conclusions, la production en Chine était estimée à 32 GW^{Note de bas de page 25}.

[76] La Chine dispose aussi de la plus importante capacité de production dans le monde, à nouveau par une marge considérable. En 2018, sa capacité de production annuelle était estimée à 130 GW, ce qui représente environ 71 % de la capacité de production mondiale (183,8 GW). De 2017 à 2018, sa capacité de production de modules photovoltaïques a augmenté de 25 GW, ou 23,8 %, soit la hausse la plus importante enregistrée dans le monde à ce jour^{Note de bas de page 26}.

[77] Par conséquent, en 2018, la Chine disposait d’une capacité de production excédentaire de quelque 46 GW, ce qui, d’après les données sur le marché canadien de 2018, serait suffisant pour combler plus de 100 fois les besoins du marché canadien^{Note de bas de page 27}.

[78] Par ailleurs, de 2016 à 2018, la capacité en Chine a augmenté plus rapidement que la production réelle, ce qui est conforme aux tendances mondiales puisque le taux d’utilisation mondial est passé de 74 % en 2016 à 63 %. Pendant ce temps, la croissance de la demande intérieure en Chine a ralenti. En mai 2018, une décision stratégique du gouvernement a eu une incidence négative considérable sur la demande en modules et laminés photovoltaïques en Chine. Par conséquent, l’écart entre la demande et l’offre mondiales s’est creusé de 2017 à 2018 puisque la production et la capacité ont augmenté plus rapidement que la demande mondiale^{Note de bas de page 28}. Cette tendance devrait se poursuivre en 2020, car on s’attend à une demande stagnante, suivie d’une croissance possible en 2021^{Note de bas de page 29}.

[79] La Chine est aussi le chef de file mondial en termes d’intrants de production des modules et laminés photovoltaïques. En 2018, la Chine faisait état d’une production de 85 GW et d’une capacité d’environ 128 GW par année, ce qui représente 74 % de la production mondiale de cellules solaires^{Note de bas de page 30}. Selon l’Agence internationale de l’énergie, certains des principaux producteurs de modules et laminés photovoltaïques établis en Chine ont continué à accroître leur capacité de production d’intrants comme les lingots et les gaufres. Ainsi, la capacité de ces grands producteurs d’augmenter la production ne sera pas limitée par la disponibilité d’intrants^{Note de bas de page 31}.

[80] Il semble que la pandémie de COVID-19 ait eu peu d’incidence sur la production de modules et laminés photovoltaïques en Chine. Les producteurs en Chine ont fait état d’une production de 59 GW au premier semestre de 2020, soit une augmentation de 15,7 % par rapport à 2019^{Note de bas de page 32}. L’incidence sur la demande pour ces produits est plus incertaine. La contraction économique mondiale et les baisses importantes du prix du pétrole pourraient avoir une incidence négative sur la demande à court terme^{Note de bas de page 33}. Par ailleurs, Jinko Solar, l’un des principaux producteurs en Chine, souligne dans son rapport annuel de 2019 que la demande en modules et laminés photovoltaïques dépend, pour l’essentiel, de l’offre de mesures incitatives par le gouvernement^{Note de bas de page 34}. L’offre de ces mesures demeure un facteur de risque considérable pour les producteurs de modules photovoltaïques.

[81] Le gouvernement de la Chine semble avoir reconnu le problème de surcapacité dans l’industrie des modules photovoltaïques puisqu’il a adopté des mesures susceptibles de limiter les investissements dans des projets qui accroîtraient la capacité de production de modules et laminés photovoltaïques^{Note de bas de page 35}.

[82] Vu la capacité considérable existante des producteurs en Chine, ainsi que la demande incertaine due à la pandémie de COVID-19^{Note de bas de page 36}, l’ASFC est d’avis que les conditions dans l’industrie des modules et laminés photovoltaïques en Chine sont propices à la poursuite des pressions à la baisse sur les prix des modules et laminés photovoltaïques en Chine.

[83] L’ASFC est d’avis que la combinaison des facteurs décrits ci-dessus entraînera vraisemblablement une surproduction et une surcapacité continues. De plus, d’après l’information au dossier administratif, la demande en Chine pourrait demeurer stagnante à court terme. L’ASFC juge que, dans un contexte où l’offre continue d’augmenter plus rapidement que la demande, selon toute vraisemblance, les prix des modules et laminés photovoltaïques en Chine baisseront et les exportateurs chinois se tourneront de plus en plus vers les marchés d’exportation.

Les conditions dans l’industrie des modules et laminés photovoltaïques

[84] D’après l’information au dossier administratif, une décision du gouvernement de la Chine en mai 2018 qui visait à contrôler le développement des projets photovoltaïques et à réduire l’offre de subventions a eu une incidence considérable sur le prix des modules et laminés photovoltaïques en Chine et dans le reste du monde. Ces mesures ont eu une incidence négative considérable sur la demande intérieure pour ces produits et ont entraîné des réductions de prix dans l’ensemble de la chaîne de valeur photovoltaïque. Cette incidence s’est étendue à l’ensemble de la chaîne de valeur photovoltaïque puisque le prix des intrants a aussi diminué. Ces préoccupations concernant le prix ne pourront qu’être exacerbées par la pandémie de COVID-19, car la production s’est redressée, mais la demande demeure incertaine^{Note de bas de page 37}.

[85] Les producteurs canadiens soutiennent que les prix mondiaux des modules photovoltaïques cristallins affichent une tendance à la baisse depuis 2016. Ils ajoutent que les prix semblent s’être stabilisés en 2019, mais que la baisse des prix et la hausse de la production se poursuivraient, ce qui entraînerait vraisemblablement d’autres problèmes de suroffre.

[86] La plaignante a fourni des renseignements se fondant sur des données recueillies par Bloomberg concernant le coût moyen de production des modules et laminés photovoltaïques en Chine. Aux fins de la décision définitive de dumping, l’ASFC s’est fiée à l’information provenant de cette publication pour déterminer les valeurs normales selon l’article 29 de la LMSI. Ainsi, elle continue de croire que cette publication constitue une source d’information fiable concernant le secteur des modules et laminés photovoltaïques.

[87] D’après les données de Bloomberg, il semble que les baisses du coût des intrants n’aient pas été suffisantes pour compenser les baisses du prix de vente. D’avril à juin 2019, le prix au comptant international des modules photovoltaïques était inférieur au coût total reconstitué des modules et laminés photovoltaïques chinois^{Note de bas de page 38}, ce qui semble indiquer que les producteurs en Chine vendent les marchandises en cause à perte. Par conséquent, si les conclusions sont annulées, les marchandises en cause pourraient être vendues au Canada à des prix sous-évalués, ou en deçà de leur coût de production.

[88] Dans son rapport annuel de 2019, Canadian Solar, un producteur canadien de modules et laminés photovoltaïques, qui a aussi une capacité de production importante en Chine, a fait état d’une baisse marquée de ses prix de vente moyens, de 0,51 $US et 0,40 $US en 2016 et 2017 à 0,34 $US et 0,29 $US en 2018 et 2019, soit une diminution de 43 % de 2016 à 2019. Canadian Solar explique que l’augmentation rapide de la production de silicium a entraîné une surcapacité dans les marchés pour les modules et laminés photovoltaïques et leurs intrants, et a exercé une pression à la baisse sur les prix^{Note de bas de page 39}.

[89] Jinko Solar, l’un des principaux producteurs de modules et laminés photovoltaïques en Chine, a fait état de réductions semblables des prix dans son rapport annuel de 2019, affirmant ce qui suit [traduction] : « La capacité de production mondiale de modules solaires a dépassé la demande en 2019, ce qui a encore accru la concurrence au niveau des prix. Par conséquent, le prix de vente moyen de nos modules solaires, qui représentaient 95,8 % de notre revenu total en 2019, a diminué de 2018 à 2019 ^{Note de bas de page 40}. »

[90] Vu la surcapacité importante existante et la suroffre sur le marché mondial, ainsi que les baisses du coût des intrants et les réductions importantes des prix au comptant des modules et laminés photovoltaïques, l’ASFC juge qu’il est raisonnable de supposer que les conditions du marché continueront à se détériorer et les producteurs en Chine se tourneront de plus en plus vers les marchés d’exportation pour y vendre leur capacité excédentaire.

L’orientation vers l’exportation des producteurs de modules et laminés photovoltaïques en Chine

[91] Comme nous l’avons déjà vu, la Chine est le principal producteur de modules et laminés photovoltaïques dans le monde. De plus, elle est le premier exportateur mondial de modules et laminés photovoltaïques.

[92] D’après l’information au dossier administratif, les exportations de modules photovoltaïques des producteurs en Chine ont augmenté de 2017 à 2018 et de 2018 à 2019^{Note de bas de page 41}. Cette augmentation s’explique dans une large mesure par l’élimination de barrières commerciales dans l’Union européenne, à la suite de laquelle il y a eu une hausse importante des exportations vers la région. En septembre 2018, l’Union européenne a mis fin aux mesures antidumping et compensatoires applicables aux modules et laminés photovoltaïques de la Chine^{Note de bas de page 42}.

[93] En mai 2018, le gouvernement a diffusé un avis concernant le contrôle des projets de développement photovoltaïque en Chine et la réduction des subventions. Ces mesures ont eu une incidence négative considérable sur la demande intérieure pour ces produits et ont entraîné des réductions de prix dans l’ensemble de la chaîne de valeur photovoltaïque^{Note de bas de page 43}.

[94] La dépendance à l’égard des marchés d’exportation est reconnue par Jinko Solar, l’un des principaux producteurs de modules et laminés photovoltaïques en Chine. Dans son rapport annuel de 2019, Jinko Solar souligne que 62,8 %, 73,6 % et 82,5 % de son revenu total en 2017, 2018 et 2019 respectivement provenait des ventes à l’exportation. Ainsi, en 2019, l’un des principaux producteurs dans le monde dépendait presque entièrement des marchés d’exportation^{Note de bas de page 44}. Par ailleurs, cette information indique une augmentation rapide de la dépendance financière à l’égard des marchés d’exportation puisque la part du revenu provenant des ventes à l’exportation a augmenté chaque année de 2017 à 2019, par une marge considérable.

[95] L’information au dossier administratif témoigne de l’orientation vers l’exportation des producteurs de modules et laminés photovoltaïques en Chine. Par ailleurs, vu les écarts considérables entre la production de modules photovoltaïques en Chine et la demande intérieure pour ces produits, l’ASFC juge que, selon toute vraisemblance, les producteurs en Chine dépendront ou continueront à dépendre des marchés d’exportation pour une part considérable de leurs ventes.

Les mesures commerciales au Canada et dans d’autres pays

[96] En plus des mesures canadiennes, plusieurs pays ont imposé des mesures antidumping et autres mesures commerciales sur les modules et laminés photovoltaïques et autres produits photovoltaïques de la Chine.

[97] Les États-Unis ont actuellement deux mesures antidumping et compensatoires en vigueur à l’égard des modules et laminés photovoltaïques de la Chine. En plus des mesures antidumping et compensatoires, ils ont imposé des mesures de sauvegarde et autres droits ad valorem en vertu de l’article 301 de la Trade Act de 1974^{Note de bas de page 45}.

[98] L’Inde et la Turquie ont aussi pris des mesures à l’égard des modules et laminés photovoltaïques de la Chine. En avril 2017, le gouvernement de la Turquie a imposé des droits antidumping sur les importations de modules photovoltaïques de la Chine. En juillet 2018, le gouvernement de l’Inde a décidé d’imposer des mesures de sauvegarde contre les cellules photovoltaïques et les modules et laminés photovoltaïques de la Chine^{Note de bas de page 46}.

[99] Les mesures antidumping en vigueur dans de nombreux pays à l’égard des modules et laminés photovoltaïques de la Chine témoignent d’une propension des exportateurs chinois à pratiquer le dumping des produits photovoltaïques. Les mesures antidumping et autres mesures commerciales en vigueur dans ces pays, notamment dans un marché aussi important et proche sur le plan géographique que les États-Unis, font croître la vraisemblance de l’exportation de marchandises en cause sous-évaluées vers le Canada. Bien que les mesures antidumping et compensatoires actuellement en vigueur au Canada à l’égard des marchandises en cause aient empêché le détournement de modules et laminés photovoltaïques chinois, l’élimination de ces mesures entraînerait vraisemblablement une augmentation des expéditions au Canada à des prix sous-évalués.

La présence continue de modules et laminés photovoltaïques chinois au Canada

[100] Comme nous l’avons déjà vu, la quantité des importations de marchandises en cause a chuté de 99,9 %, de la PVE (c.-à-d. avant les conclusions) à 2019. Les importations de marchandises en cause ont aussi diminué dans la PVR, soit de 31,4 % de 2017 à 2019. En termes de part du marché, elles représentaient 7,2 % du marché canadien dans la PVE, soit avant les conclusions. La part du marché des modules et laminés photovoltaïques de la Chine est passée à 0,23 % en 2017 et à 0,16 % en 2019. Cette réduction considérable témoigne de l’effet des mesures et de l’incapacité de la plupart des exportateurs de vendre aux valeurs normales.

[101] Le montant total de droits antidumping et compensateurs perçus sur les importations de marchandises en cause de la Chine dans la PVR était d’un peu plus de 700 000 $. En pourcentage de la valeur en douane totale, les droits antidumping et compensateurs combinés imposés dans la PVR étaient égaux à 54,6 %. D’après cette information, il semble que les exportateurs chinois qui restent sur le marché canadien ont continué à pratiquer le dumping des marchandises en cause et continuent à tirer parti de leur avantage au niveau des coûts pour maintenir une présence au Canada, malgré les mesures en vigueur. Le montant total de droits antidumping imposés sur ces marchandises semble indiquer que nombre des exportateurs ayant maintenu une présence au Canada pendant que les conclusions demeurent en vigueur sont incapables de le faire à des prix non sous-évalués.

Les conditions concurrentielles sur le marché canadien

[102] Le marché canadien semble être une cible attrayante pour les importations d’autres pays. Dans la PVR, les importations de pays autres que la Chine ont augmenté plus rapidement que le marché canadien apparent total. Les importations de pays autres que la Chine ont augmenté de 13,1 % de 2017 à 2019 en termes de quantité (contre 3,8 % pour le marché total) et de 13,1 % en termes de valeur (contre 0,3 % pour le marché total).

[103] En règle générale, l’information au dossier administratif au sujet de la demande en modules et laminés photovoltaïques au Canada est mixte puisque les prévisions varient d’une croissance limitée à négative de 2019 à 2020. Les prévisions pour 2021 qui indiquent une croissance d’une année à l’autre semblent constantes^{Note de bas de page 47}.

[104] Au sujet de l’offre, les producteurs s’attendent à des pressions concurrentielles accrues dans un avenir prévisible^{Note de bas de page 48}. Il est souligné que la capacité nationale est largement suffisante pour répondre aux besoins découlant de la croissance prévue de la demande^{Note de bas de page 49}. D’après les données disponibles, l’accroissement de la capacité nationale était conforme à la croissance de la demande du marché.

[105] Les producteurs canadiens font état d’une augmentation des importations à bas prix de certains pays asiatiques. Cette tendance est confirmée par les données statistiques de l’ASFC sur la quantité, qui indiquent une augmentation de 13,1 % des importations de pays autres que la Chine de 2017 à 2019, contre 3,8 % pour le marché total.

[106] En ce qui concerne le prix moyen des modules et laminés photovoltaïques au Canada, les producteurs canadiens font valoir que la présence d’importations à bas prix d’autres pays les a contraints à réduire leurs prix pour conserver leur part du marché. L’information au dossier administratif indique une réduction du prix moyen par watt offert par les producteurs canadiens de 2017 à 2019. Les producteurs canadiens imputent cette baisse à la réduction des coûts et à la pression accrue exercée par les importations.

[107] Comme nous l’avons déjà vu, les producteurs chinois de modules et laminés photovoltaïques sont de plus en plus axés sur l’exportation, disposent d’une capacité largement suffisante, et ont une propension à pratiquer le dumping des marchandises en cause. Ainsi, si les conclusions du TCCE ne sont pas maintenues, les exportateurs chinois concurrenceraient vraisemblablement les nouvelles sources d’importations à bas prix en fonction du prix. Il a aussi été établi que, puisque les conditions énoncées à l’article 20 de la LMSI continuent à s’appliquer au secteur solaire en Chine, les valeurs normales des producteurs de modules et laminés photovoltaïques chinois ne se fondent pas sur les données sur les prix intérieurs ou les coûts, mais plutôt sur la structure de prix et de coûts dans un pays de remplacement où joue la concurrence. Enfin, les valeurs normales au titre de l’article 20 seront vraisemblablement plus élevées, et donc, les marchandises en cause feront plus vraisemblablement l’objet d’un dumping.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping

[108] D’après l’information au dossier concernant : l’intervention et l’influence du gouvernement de la Chine dans l’industrie solaire – conditions énoncées à l’article 20; la production, la capacité et la demande pour les modules et laminés photovoltaïques; les conditions dans l’industrie des modules photovoltaïques; l’orientation vers l’exportation des producteurs de modules photovoltaïques en Chine; les mesures commerciales dans d’autres pays; la présence continue de produits de modules photovoltaïques chinois au Canada; et les conditions concurrentielles sur le marché canadien des modules photovoltaïques, l’ASFC juge que l’expiration des conclusions risquerait fort de causer la poursuite ou la reprise du dumping au Canada de certains modules et laminés photovoltaïques originaires ou exportés de la Chine.

Parties selon qui le subventionnement risque fort de reprendre ou de se poursuivre

[109] Les producteurs canadiens ont formulé des observations dans leurs mémoires, faisant valoir que le subventionnement de certains modules et laminés photovoltaïques de la Chine risque fort de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration des conclusions du TCCE. Par conséquent, ils indiquent que les mesures compensatoires devraient être maintenues.

[110] Le principal argument formulé par les producteurs canadiens est que la Chine a continué à subventionner ses producteurs de modules et laminés photovoltaïques.

Parties selon qui le subventionnement ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre

[115] Aucune des parties ne soutient que le subventionnement des marchandises en cause de la Chine ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration des conclusions du TCCE.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement

[133] D’après l’information au dossier administratif concernant l’offre continue de programmes de subvention aux producteurs et exportateurs de modules et laminés photovoltaïques en Chine et la présence de mesures compensatoires à l’égard de modules et laminés photovoltaïques de la Chine dans d’autres pays, l’ASFC juge que l’expiration des conclusions risquerait fort de causer la poursuite ou la reprise du subventionnement de certains modules et laminés photovoltaïques originaires ou exportés de la Chine.