SUG 2020 ER : Sucre raffiné
Énoncé des motifs — décision concernant un réexamen relatif à l’expiration

Production canadienne

[44] Les données au tableau 2 révèlent qu’en termes de volume, la part du marché canadien apparent des producteurs canadiens est demeurée assez stable, pour diminuer légèrement, de 96,1 % à 94,9 %, dans la PVR.

Importations

[45] Les données au tableau 1 révèlent que la valeur des marchandises en cause importées représente actuellement 16,8 % de celle de toutes les importations.

[46] Depuis la période visée par l’enquête du dernier réexamen relatif à l’expiration (2012-2014), les importations totales ont chuté de plus de 49,8 % en termes de valeur, soit de 31 millions de dollars en 2012 à moins de 16 millions de dollars en 2019. Cette baisse a coïncidé avec une réduction de 32,1 % de la taille du marché apparent entre 2012 et 2019. À l’inverse, les importations totales des marchandises en cause ont augmenté de 39,0 % dans la même période. Une hausse importante de 213 % des marchandises en cause importées des pays désignés a été observée entre 2017 et 2018, mais s’est opérée aux dépens des importations des autres pays puisque les importations totales sont demeurées pratiquement inchangées. Cette hausse a été suivie d’une chute d’environ le tiers de la valeur des importations de marchandises en cause en 2019.

[47] Il n’en demeure pas moins que la baisse des importations des autres pays a été plus rapide que la contraction du marché canadien dans la PVR. À ce sujet, de 2017 à 2019, les importations des pays autres que l’Union européenne et les États-Unis ont baissé de 34,1 % en termes de valeur, contre 11,0 % pour le marché total.

[48] Les données au tableau 2 révèlent que le volume de sucre raffiné importé de tous les pays dans la période la plus récente, soit du 1 janvier au 31 mars 2020, représente 5,1 % du volume du marché canadien.

Prévisions de marché

[49] En règle générale, les deux producteurs canadiens ayant répondu prévoient de poursuivre toutes leurs activités, tout en maintenant les importantes mesures de protection contre la COVID-19, lesquelles entraînent des coûts supplémentaires. Néanmoins, les producteurs canadiens soutiennent que le secteur alimentaire subit toujours des pressions et traverse une période d’incertitude économique pendant la pandémie. La demande pour le segment industriel et le sucre liquide est moindre, tandis que celle pour les produits de sucre raffiné et d’érable est plus grande^{Note de bas de page 29}.

[50] Les renseignements au dossier montrent que la pandémie de COVID-19 a également fait baisser la consommation apparente de sucre en 2019-2020, ce qui a entraîné la première contraction de la demande mondiale depuis 1980-1981. Même s’il s’agit d’une tendance à court terme, la consommation de sucre dans certains pays a été touchée de façon négative par la reformulation de produits, en particulier dans des pays ayant instauré des taxes sur les boissons sucrées^{Note de bas de page 30}. Ainsi, la demande intérieure en sucre devrait connaître une augmentation modeste au cours de la décennie, l’utilisation par une population mondiale croissante étant compensée par une consommation réduite par habitant de sucre raffiné et d’édulcorants caloriques totaux^{Note de bas de page 31}.

[51] Puisque l’intervention gouvernementale répandue dans le secteur du sucre à l’échelle mondiale continue de limiter l’accès au marché pour le sucre raffiné et que le marché mondial continue de connaître plus d’années de surplus que d’années de déficit, l’ASFC s’attend à une concurrence accrue dans un avenir prévisible^{Note de bas de page 32}. Par ailleurs, d’après les données des producteurs compilées par l’ASFC, la branche de production nationale dispose d’une capacité inutilisée importante.

[52] Dans l’ensemble, si les ordonnances du TCCE à l’égard du sucre raffiné sont maintenues, l’ASFC s’attend à ce que l’équilibre du marché canadien demeure relativement stable dans un avenir prévisible.

Dossier administratif

[70] Les renseignements que l’ASFC a pris en compte aux fins de la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier contient les renseignements énumérés dans la liste des pièces justificatives de l’ASFC, laquelle comprend le dossier administratif sur lequel le TCCE a fondé sa décision d’ouvrir le réexamen relatif à l’expiration, les pièces justificatives de l’ASFC, et les renseignements présentés par les parties intéressées, notamment ceux qu’elles estiment pertinents pour la décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping ou du subventionnement en l’absence des ordonnances du TCCE. Ces renseignements peuvent être des rapports d’analystes-experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités au Canada ou dans un autre pays, des documents d’organismes comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et des réponses au QRE présentées par les producteurs canadiens, les importateurs, les exportateurs et les gouvernements.

[71] Dans toute enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC fixe une « date de clôture du dossier » après laquelle aucun nouveau renseignement ne peut être versé au dossier administratif; ici, c’était le 9 décembre 2020. Il s’agit en effet de donner le temps aux participants de préparer leurs mémoires et leurs contre-exposés d’après ce qui se trouve au dossier administratif en date de sa clôture.

Parties selon qui le dumping risque fort de reprendre ou de se poursuivre

Position de l’Institut canadien du sucre concernant les États-Unis

[72] L’ICS a présenté des éléments de preuve, un mémoire et un contre-exposé à l’appui de sa position selon laquelle le dumping risque fort de reprendre ou de se poursuivre si les ordonnances sont annulées, et il souligne que les conditions qui ont conduit au dumping en 1995, et qui se sont poursuivies en 2000, 2005, 2010 et 2015, sont toujours présentes. Par conséquent, il soutient que les mesures antidumping devraient être maintenues.

[73] Les principaux arguments formulés par l’ICS ont trait aux facteurs suivants :

• Poursuite du dumping en raison du soutien des prix par le gouvernement des États-Unis
• Déclin du volume d’importations
• Capacité inutilisée de raffinage de sucre de canne
• Programme IMMEX
• Production excédentaire de sucre de betterave
• Marché mondial du sucre et position du Canada
• Proximité du Canada

Poursuite du dumping en raison du soutien des prix par le gouvernement des États-Unis

[74] L’ICS indique que le programme sucrier du gouvernement des États-Unis exerce une influence structurelle dominante sur le marché américain du sucre. Le programme maintient les prix intérieurs du sucre aux États-Unis au-dessus des prix mondiaux et canadiens, il limite les importations par des contingents tarifaires, il génère une capacité inutilisée de raffinage de sucre de canne ainsi que des surplus de sucre de betterave, et il encourage les exportations, en particulier par le programme de réexportation du sucre raffiné (PRSR)^{Note de bas de page 36}. Étant donné que le Canada est contigu aux États-Unis, que la plus grande partie des marchés industriels et de consommation se trouvent près de la frontière, et que les relations d’approvisionnement et d’achat des entreprises ne s’arrêtent pas à la frontière, le Canada est une cible évidente et attrayante pour le sucre des États-Unis^{Note de bas de page 37}.

[75] L’ICS souligne que le programme sucrier des États-Unis utilise expressément des mécanismes pour maintenir les prix du sucre aux États-Unis au-dessus de prix comparables sur le marché mondial^{Note de bas de page 38}. Parmi les autres programmes visant le sucre des États-Unis exposés par l’ICS, la Loi agricole en vigueur (Farm Bill) a prorogé le programme de soutien des prix par des programmes de prêts sans recours et des contingents tarifaires, qui continuent de limiter les importations, et aident à maintenir les prix américains à des niveaux suffisants pour prévenir la confiscation^{Note de bas de page 39}.

[76] L’ICS allègue également que les prix intérieurs élevés, au-dessus des prix mondiaux et canadiens, et plusieurs mesures stratégiques aux États-Unis continuent d’encourager fortement à maintenir la production nationale de sucre. L’ICS précise que le PRSR est conçu pour permettre aux raffineurs nationaux d’optimiser l’utilisation de la capacité de leurs raffineries en exportant le sucre raffiné sur le marché mondial (dont le Canada) et en vendant le sucre de betterave des États-Unis à des prix en deçà des prix intérieurs^{Note de bas de page 40}.

[77] L’ICS souligne que le sucre raffiné est un produit de base tout à fait interchangeable dont la concurrence porte principalement sur le prix^{Note de bas de page 41}. Par conséquent, l’ICS soutient que, pour revenir sur un marché canadien bien approvisionné et, en particulier, concurrencer des fournisseurs nationaux bien établis, les fournisseurs américains devront offrir des prix plus avantageux que ceux offerts par les raffineurs canadiens^{Note de bas de page 42}. Le statut de produit de base des marchandises en cause, et l’incidence déterminante du prix sur les décisions d’achat, appuient le fait que la poursuite du dumping du sucre raffiné en provenance des États-Unis est vraisemblable^{Note de bas de page 43}.

Déclin du volume d’importations

[78] Selon l’ICS, les observations découlant du réexamen relatif à l’expiration de 2015 sont toujours valables puisque le petit volume d’importations depuis l’imposition des droits antidumping indique que le sucre raffiné américain ne peut être vendu sur le marché canadien sans dumping^{Note de bas de page 44}. L’ICS a pour position que, si les ordonnances du TCCE sont annulées, l’ensemble du marché canadien sera ouvert aux importations de sucre raffiné des États-Unis à des prix sous-évalués, ce qui créera une situation commerciale à sens unique intenable^{Note de bas de page 45}.

[79] L’ICS fait valoir qu’il est indéniable que des volumes importants de sucre raffiné sous-évalué seront exportés des États-Unis vers le Canada advenant l’expiration de la mesure LMSI^{Note de bas de page 46}. Selon l’ICS, sans les ordonnances du TCCE, les exportateurs américains seront libres d’offrir, sur le marché canadien, des prix à des niveaux de prix résiduels créant des marges de dumping considérables^{Note de bas de page 47}.

Capacité inutilisée de raffinage de sucre de canne

[80] Selon l’ICS, depuis le réexamen relatif à l’expiration de 2015, l’utilisation de la capacité des raffineurs américains a varié de 80 % à 87 %, avec une capacité inutilisée de 991 000 à 1 541 000 tonnes courtes, valeur brute (TCVB), ou de 841 000 à 1 307 000 tonnes, valeur raffinée, ce qui représente une capacité inutilisée considérable de raffinage de sucre de canne. De plus, chaque année depuis le précédent réexamen relatif à l’expiration, à l’exception de l’année financière 2019-2020, où une réduction considérable de la culture des betteraves à sucre a été enregistrée en raison de conditions climatiques défavorables extrêmes, la capacité excédentaire de raffinage de sucre de canne des États-Unis aurait pu générer assez d’exportations pour répondre à la demande de l’ensemble du marché canadien^{Note de bas de page 48}.

[81] L’ICS donne une explication du PRSR, qui est conçu pour permettre aux raffineurs aux États-Unis d’optimiser l’utilisation de la capacité à leurs raffineries par l’exportation du sucre raffiné vers le marché mondial, dont le Canada^{Note de bas de page 49}. Les exportations sont jumelées à des importations d’une quantité équivalente de sucre de canne à des prix mondiaux en vue de la transformation dans une raffinerie américaine et de la vente sur le marché américain, pour ainsi accroître l’utilisation de la capacité aux raffineries américaines de sucre de canne sans augmenter l’offre de sucre raffiné sur le marché américain^{Note de bas de page 50}. Advenant l’expiration des ordonnances, les raffineurs américains auront recours au PRSR pour accroître leur utilisation de la capacité en exportant vers le Canada.

[82] L’ICS fait valoir que, vu la capacité inutilisée de raffinage aux États-Unis, le PRSR sera mis à profit pour exporter du sucre de betterave et du sucre raffiné vers le Canada, un marché évident pour cette capacité excédentaire, advenant l’expiration des ordonnances du TCCE^{Note de bas de page 51}.

Programme IMMEX

[83] L’ICS a présenté des renseignements concernant la modification le 6 janvier 2016, par le Mexique, du programme IMMEX (Industría Manufacturera Maquiladora y de Servicio de Exportación). Le programme IMMEX révisé, qui est utilisé par les États-Unis pour exporter du sucre vers le Mexique afin qu’il soit incorporé à d’autres produits, puis réexporté, interdit expressément le sucre américain devant bénéficier du PRSR^{Note de bas de page 52}. L’ICS fait valoir que cette modification a grandement réduit l’utilisation du PRSR, qui pourrait se chiffrer à environ 250 000 tm par année. Selon l’ICS, le crédit ouvert au titre du PRSR est précieux pour un raffineur américain, car il lui permet d’importer du sucre de canne brut à des prix mondiaux, de le raffiner et d’accroître l’utilisation de la capacité, puis de vendre le sucre raffiné sur le marché intérieur américain au prix de soutien^{Note de bas de page 53}.

[84] Ainsi, la perte de ce marché a réduit l’utilisation de la capacité de raffinage de sucre de canne des États-Unis, et les raffineurs américains chercheront d’autres marchés d’exportation où générer des crédits au titre du PRSR afin d’optimiser l’utilisation de la capacité^{Note de bas de page 54}. Sans la protection offerte par les droits antidumping, le Canada serait un marché évident où utiliser le PRSR pour cette capacité excédentaire^{Note de bas de page 55}.

Production excédentaire de sucre de betterave

[85] L’ICS explique que les transformateurs américains de sucre de betterave sont assujettis à des contingents de mise en marché qui limitent la quantité de sucre de betterave raffiné qu’ils peuvent vendre sur le marché américain, mais n’imposent aucune limite sur la production sucrière. La production excédentaire de sucre de betterave raffiné contingenté d’un producteur est appelée « stocks bloqués », puisque cet excédent ne peut être vendu sur le marché américain et doit donc être stocké, exporté (p. ex. vers le Canada), ou utilisé à des fins non alimentaires^{Note de bas de page 56}. L’ICS souligne que, selon un rapport de LMC International^{Note de bas de page 57}, lorsque des entreprises aux États-Unis dépassent leurs contingents de mise en marché (stocks bloqués), elles doivent enfouir le surplus de betteraves, payer pour entreposer le surplus, ou exporter le sucre^{Note de bas de page 58}.

[86] L’ICS a présenté des éléments de preuve indiquant que, malgré la baisse de la production sucrière américaine en 2018-2019 et 2019-2020 en raison de conditions climatiques défavorables, la production de sucre de betterave devrait être de 5,206 millions de TCVB en 2020-2021, contre 4,293 millions de TCVB en 2019-2020, soit une hausse de 21 %^{Note de bas de page 59}. Par ailleurs, l’ICS a fourni des renseignements concernant les stocks de fermeture totaux pour 2020-2021, qui, selon le département américain de l’Agriculture (USDA), devraient s’élever à 1,622 million de tm, valeur brute (1,2 million de tonnes, valeur raffinée), une quantité comparable à la taille de l’ensemble du marché canadien^{Note de bas de page 60}.

[87] L’ICS réitère que, dans le réexamen de 2010, le TCCE a conclu que les transformateurs de betteraves à sucre plantaient normalement, par mesure de précaution, des acres supplémentaires de betteraves à sucre pour s’assurer de remplir les contingents de mise en marché, au cas où de mauvaises conditions climatiques nuiraient au rendement des cultures. L’ICS souligne en outre que le TCCE est allé plus loin en concluant que, si les ordonnances étaient annulées, les betteraviers américains auraient moins besoin d’enfouir leur récolte excédentaire de betteraves à sucre et écouleraient plutôt le surplus de sucre de betterave sur le marché canadien^{Note de bas de page 61}. L’ICS rappelle enfin que, dans le réexamen de 2015, le TCCE a reconnu qu’il importait de vendre le sucre raffiné dès que possible en raison du coût élevé d’entreposage des stocks excédentaires^{Note de bas de page 62}.

[88] L’ICS rappelle que, dans le réexamen de 2015, l’ASFC a jugé que la production de sucre de betterave pouvait être imprévisible et varier en fonction des conditions climatiques et du prix des cultures de remplacement. De bonnes conditions ou un encouragement financier à planter des betteraves à sucre pouvaient mener à des surplus. Étant donné que les marchés canadiens se trouvent tout près de la frontière américaine et des usines de transformation et des raffineries aux États-Unis, toute augmentation de la production ferait croître la vraisemblance du dumping du sucre de betterave au Canada en l’absence des ordonnances du TCCE^{Note de bas de page 63}.

[89] Selon l’ICS, les producteurs américains de sucre de betterave, qui ont constamment eu la capacité de générer des surplus importants depuis l’enquête originale en 1995, ont annoncé un renforcement des capacités de 225 900 tonnes^{Note de bas de page 64}. L’ICS fait valoir que l’existence de contingents permanents de mise en marché au titre des Lois agricoles de 2008, 2014 et 2018 n’a pas changé l’encouragement à exporter les stocks bloqués de sucre de betterave vers le Canada^{Note de bas de page 65}.

Marché mondial du sucre et position du Canada

[90] L’ICS a présenté des éléments de preuve indiquant que le marché canadien est prisé par les exportateurs et demeure l’un des rares marchés de pays développé ouvert aux importations de sucre, et non protégé par un programme sucrier réglementé par le gouvernement^{Note de bas de page 66}. Si les ordonnances du TCCE sont annulées, et que les programmes américains continuent de créer des encouragements à exporter tout en limitant de façon stricte les importations canadiennes, il y aura un marché libre où l’avantage de prix que procure le dumping du sucre raffiné en provenance des États-Unis n’est pas compensé, ce qui causera un dommage sensible à la branche de production nationale^{Note de bas de page 67}.

[91] L’ICS fait valoir qu’advenant l’expiration des ordonnances, le Canada n’aura pas de barrières à l’importation autres qu’un contingent tarifaire relativement petit de 30,86 $/tonne, contre des droits à l’importation américains de 357,40 USD/tonne (environ 470 $/tonne)^{Note de bas de page 68}.

[92] Au cours de la dernière décennie, le marché mondial du sucre a connu plus d’années de surplus que d’années de déficit^{Note de bas de page 69}. Les surplus sont de plus en plus gros, tandis que les déficits sont de plus en plus petits. Les stocks accumulés ont atteint 71,6 millions de tm, soit 38,88 % de la consommation mondiale^{Note de bas de page 70}.

[93] Selon l’ICS, les prix canadiens demeurent supérieurs au prix mondiaux résiduels du sucre raffiné, mais tendent à être inférieurs aux prix de soutien américains. Ainsi, le marché canadien est attrayant pour les exportateurs de sucre des États-Unis^{Note de bas de page 71}.

[94] Selon l’ICS, si la mesure de protection au titre de la LMSI est éliminée, le marché canadien sera une destination attrayante pour les exportations de sucre raffiné des États-Unis, et le prix du sucre raffiné américain gâchera presque immédiatement celui du sucre raffiné canadien^{Note de bas de page 72}.

Proximité du Canada

[95] L’ICS fait valoir que la proximité des principaux marchés du sucre du Canada, à la frontière américaine et à de nombreuses usines de transformation et raffineries aux États-Unis, constitue un facteur important à prendre en compte.

[96] L’ICS rappelle aussi que, dans le réexamen de 2015, l’ASFC a reconnu que la proximité à la frontière américaine, et aux usines de transformation et aux raffineries aux États-Unis, présente, à mesure que le niveau de production augmente, un risque accru de dumping au Canada en l’absence des ordonnances du TCCE^{Note de bas de page 73}.

Position de l’Institut canadien du sucre concernant le Danemark, l’Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni

[97] L’ICS a présenté des éléments de preuve et un mémoire à l’appui de sa position selon laquelle la poursuite ou la reprise du dumping du sucre raffiné originaire ou exporté du Danemark, de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni est vraisemblable en raison des facteurs suivants :

• Déclin du volume d’importations
• Production accrue
• Prix du sucre dans l’Union européenne
• Capacité inutilisée des raffineurs de sucre de canne de l’Union européenne
• Capacité inutilisée des producteurs de sucre de betterave de l’Union européenne
• Possibilités limitées d’exporter vers d’autres marchés
• Répercussions de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne

Déclin du volume d’importations

[98] L’ICS souligne que les importations de sucre raffiné des quatre pays de l’Union européenne semblent uniquement concerner du sucre non en cause à prix élevé, et que les importations de sucre raffiné en cause ont pratiquement cessé depuis que les mesures antidumping et compensatoires sont entrées en vigueur en 1995^{Note de bas de page 74}.

[99] L’ICS renvoie à l’Énoncé des motifs du réexamen relatif à l’expiration de 2015, dans lequel l’ASFC a constaté que, depuis les conclusions de dommage, les importations de sucre raffiné en cause des quatre pays de l’Union européenne ont pratiquement cessé, ce qui pourrait s’expliquer par les droits antidumping et compensateurs élevés en vigueur. L’ICS renvoie par ailleurs à la conclusion de l’ASFC selon laquelle les exportateurs n’ont pu exporter au Canada à des prix sans dumping. L’ICS fait valoir que cette conclusion s’applique toujours, et que la poursuite ou la reprise du dumping est vraisemblable advenant l’expiration des ordonnances^{Note de bas de page 75}.

Production accrue

[100] L’ICS a présenté des éléments de preuve indiquant que l’Union européenne demeure le troisième producteur mondial de sucre et qu’au cours des cinq dernières années, la production sucrière totale a augmenté de 16 %, de 14,9 millions de tm en 2015-2016 à une quantité prévue de 17,4 millions de tm en 2019-2020. L’ICS ajoute que la production a grandement augmenté en 2017-2018 à la suite de l’élimination des contingents de production de l’Union européenne. Selon l’ICS, cette augmentation témoigne de la capacité des producteurs d’accroître l’utilisation et les exportations^{Note de bas de page 76}. L’ICS soutient que le Danemark, l’Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni représentent 40 % de la production sucrière de l’Union européenne, et il souligne que la production totale de ces quatre pays a augmenté de 38,5 % depuis le réexamen de 2015. L’ICS souligne enfin que la production de l’Allemagne est celle ayant le plus augmenté, soit de 46,5 %^{Note de bas de page 77}.

[101] L’ICS indique par ailleurs que les mauvaises conditions climatiques et les éclosions de maladie de la betterave en 2018-2019 et 2019-2020 ont fait baisser la production sucrière dans l’Union européenne. Cependant, la production demeure 7 % supérieure en moyenne aux niveaux atteints avant la réforme d’octobre 2017, et la superficie des cultures de betteraves à sucre, 11 % supérieure en moyenne à ces niveaux^{Note de bas de page 78}. L’ICS fait valoir que la production accrue dans l’Union européenne est une indication de la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping advenant l’expiration des ordonnances^{Note de bas de page 79}.

Prix du sucre dans l’Union européenne

[102] L’ICS reconnaît qu’en raison de la production accrue et de la forte concurrence sur le marché de l’Union européenne, les prix intérieurs du sucre dans l’Union européenne ont baissé à la suite de l’élimination des contingents intérieurs, et que cette baisse a été accentuée par le surplus de sucre et le déclin des prix sur le marché mondial. L’ICS ajoute toutefois que les prix du sucre dans l’Union européenne ont entamé un redressement depuis, et qu’ils devraient continuer d’augmenter^{Note de bas de page 80}.

[103] L’ICS a présenté des éléments de preuve à l’appui de son affirmation selon laquelle les quatre pays ont exporté du sucre à des prix sous-évalués. L’ICS souligne que les données font état de quantités considérables exportées vers des marchés non protégés à des prix en deçà des prix intérieurs de l’Union européenne. L’ICS ajoute que les prix à l’exportation moyens sont faussés par des exportations à prix élevés vers des pays comme la Suisse, la Norvège et l’Islande. L’ICS fait valoir qu’advenant l’expiration des ordonnances, du sucre sera aussi exporté vers le marché canadien à des prix sous-évalués^{Note de bas de page 81}.

[104] L’ICS renvoie également aux exposés des producteurs de sucre dans les quatre pays, qui signalent des pertes sur leurs ventes intérieures de sucre dans la PVR, ce qui signifie que ces ventes ont été faites sous le prix coûtant. L’ICS affirme par ailleurs que ces prix intérieurs non rentables ne peuvent donc être utilisés comme jalons pour les valeurs normales^{Note de bas de page 82}.

Capacité inutilisée des raffineurs de sucre de canne de l’Union européenne

[105] L’ICS a présenté des éléments de preuve indiquant que les raffineurs de sucre de canne de l’Union européenne disposent d’une capacité inutilisée considérable sur le marché de l’Union européenne^{Note de bas de page 83}.

[106] L’ICS souligne par ailleurs que, dans le réexamen relatif à l’expiration de 2010, le TCCE a conclu que les raffineurs de l’Union européenne qui disposaient d’une capacité inutilisée auraient vraisemblablement recours au Régime du perfectionnement actif (RPA) pour exporter du sucre raffiné vers le Canada si les ordonnances étaient annulées. L’ICS soutient que cette conclusion demeure vraisemblable. L’ICS renvoie également à l’ordonnance et à l’exposé des motifs du réexamen relatif à l’expiration de 2015, dans lesquels le TCCE a mentionné le RPA, et a affirmé que les éléments de preuve indiquaient qu’il y avait eu, et qu’il continuerait vraisemblablement d’y avoir, une capacité de raffinage excédentaire et des surplus de sucre dans l’Union européenne^{Note de bas de page 84}.

Capacité inutilisée des producteurs de sucre de betterave de l’Union européenne

[107] L’ICS fait valoir que l’augmentation considérable de la production au cours de l’année de mise en marché 2017-2018 témoigne de la capacité des producteurs de sucre de betterave de l’Union européenne d’accroître l’utilisation et les exportations. L’ICS renvoie à la réponse au QRE de Südzucker, qui indique avoir utilisé les capacités existantes au cours de campagnes prolongées à la suite de l’élimination des contingents, des prix minimaux et des restrictions à l’exportation pour la betterave, ce qui s’est traduit par une hausse des exportations vers des pays tiers à faible marge. L’ICS souligne par ailleurs que, nonobstant les phénomènes météorologiques et les éclosions de maladie qui ont temporairement réduit la production et les exportations au cours des années de mise en marché 2018-2019 et 2019-2020, une production excédentaire d’environ 3,1 millions de tm est prévue dans des conditions normales. L’ICS fait valoir que cette situation entraînera d’autres exportations vers des pays tiers à faible marge, y compris le Canada, si les ordonnances sont annulées^{Note de bas de page 85}.

Possibilités limitées d’exporter vers d’autres marchés

[108] L’ICS renvoie à l’ordonnance et à l’exposé des motifs du réexamen relatif à l’expiration de 2015, dans lesquels le TCCE a conclu que les possibilités de l’Union européenne d’exporter vers des marchés traditionnels étaient limitées en raison de capacités de raffinage accrues sur ces marchés. Le TCCE a par ailleurs affirmé que cette situation pourrait mener des producteurs de l’Union européenne à trouver de nouveaux marchés d’exportation et à exporter leurs surplus de sucre vers des pays comme le Canada. L’ICS fait valoir que cette situation n’a pas changé, affirmant que, depuis le dernier réexamen, d’autres marchés ne se sont pas développés pour les exportations de sucre raffiné de l’Union européenne. L’ICS ajoute enfin qu’advenant l’expiration des ordonnances, le Canada sera une cible des exportations de sucre raffiné de l’Union européenne^{Note de bas de page 86}.

Répercussions de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne

[109] L’ICS souligne qu’à la suite de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, l’U.K. Global Tariff (UKGT) est entré en vigueur le 1 janvier 2021. Au titre de l’UKGT, des droits de douane s’appliqueront sur les importations de sucre raffiné des pays sans accès préférentiel, à un taux de 350 GBP/tonne. L’ICS fait valoir que le commerce historique du sucre raffiné de l’Union européenne vers Royaume-Uni pourrait être perturbé, selon qu’un accord de libre-échange est mis en œuvre entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, ou que le Royaume-Uni accorde un accès préférentiel pour les importations de sucre raffiné de l’Union européenne. L’ICS souligne que cette situation pourrait entraîner le retour sur le marché de l’Union européenne de 400 000 à 500 000 tm de sucre, ce qui accroîtrait la concurrence dans l’Union européenne et stimulerait les exportations^{Note de bas de page 87}.

[110] L’ICS souligne par ailleurs que le Royaume-Uni a un contingent en franchise de droits de 260 000 tm sur le sucre brut, ce qui pourrait faire croître la quantité disponible pour le raffinage et, ainsi, la production de la raffinerie Tate & Lyle, actuellement sous-utilisée. L’ICS cite un raffineur de sucre de betterave, British Sugar PLC, qui s’oppose au contingent sur le sucre de canne brut, affirmant qu’il n’y a pas de pénurie de sucre au Royaume-Uni. L’ICS souligne également que le Royaume-Uni a mis en œuvre un programme similaire au RPA de l’Union européenne, lequel encouragera les exportations advenant l’expiration des ordonnances^{Note de bas de page 88}.

Parties selon qui le dumping ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre

Position de la Commission européenne concernant le Danemark, l’Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni

[111] La Commission européenne a fait une réponse au QRE pour gouvernement de l’ASFC et a formulé des arguments à l’appui de sa position selon laquelle la poursuite ou la reprise du dumping du sucre raffiné en provenance du Danemark, de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni n’est pas vraisemblable en raison des facteurs suivants :

• Absence d’enquêtes antidumping à l’endroit de l’Union européenne
• Non-dumping des exportations de l’Union européenne
• Baisse des prix du sucre dans l’Union européenne
• Baisse de la production dans l’Union européenne

Absence d’enquêtes antidumping à l’endroit de l’Union européenne

[112] La Commission européenne souligne qu’aucune autre enquête antidumping n’a été ouverte à l’égard du sucre en provenance de l’Union européenne depuis la première enquête du Canada. La Commission européenne fait valoir que cette situation indique que le dumping en provenance de l’Union européenne ne risque pas de reprendre^{Note de bas de page 89}.

Non-dumping des exportations de l’Union européenne

[113] La Commission européenne soutient que les exportations des pays désignés ne sont pas sous-évaluées. À l’appui de cette affirmation, la Commission européenne a fourni les prix intérieurs régionaux de l’Union européenne (départ usine) et les prix à l’exportation vers des pays tiers pour le Danemark, l’Allemagne et les Pays-Bas en 2019 et 2020^{Note de bas de page 90}. Pour la région 1, la Commission européenne a comparé les prix moyens de l’Union européenne (329 EUR/tm en 2019 et 380 EUR/tm en 2020) avec les prix à l’exportation du Danemark (477 EUR/tm en 2019 et 468 EUR/tm en 2020). Pour la région 2, elle a comparé les prix moyens de l’Union européenne (312 EUR/tm en 2019 et 363 EUR/tm en 2020) avec les prix à l’exportation de l’Allemagne et des Pays-Bas (327 EUR/tm en 2019 et 527 EUR/tm en 2020). La Commission européenne soutient que les exportations de ces pays vers des marchés étrangers sont à des prix au-dessus des prix intérieurs, et donc ne sont pas en moyenne sous-évaluées. Elle affirme par ailleurs que cette situation indique qu’advenant l’expiration des mesures, les exportations de ces pays vers le Canada ne seront vraisemblablement pas sous-évaluées^{Note de bas de page 91}.

Baisse des prix du sucre dans l’Union européenne

[114] Selon la Commission européenne, à la suite de l’élimination des contingents sur le sucre, les prix de l’Union européenne se sont rapprochés de ceux sur le marché mondial et ont été en deçà des prix mondiaux durant certaines périodes. La Commission européenne explique qu’au cours de la première année sans contingents (année de mise en marché 2017-2018), la production sucrière de l’Union européenne a augmenté en raison de conditions climatiques optimales. La production accrue a aussi fait augmenter les exportations, ce qui, la Commission européenne explique, a entraîné une hausse des prix en fonction de ceux sur le marché mondial. La Commission européenne souligne que le prix moyen du sucre de l’Union européenne a baissé, de 490 EUR/tm en septembre 2017 à 347 EUR/tm l’année d’après. En janvier 2019, le prix de l’Union européenne a atteint un creux record de 312 EUR/tm. La Commission européenne affirme par ailleurs que le prix s’est redressé peu à peu suivant la tendance mondiale, pour atteindre un prix moyen de 379 EUR/tm en juin 2020, ce qui est conforme au prix sur le marché mondial^{Note de bas de page 92}. La Commission européenne fait valoir que l’harmonisation des prix de l’Union européenne avec les prix mondiaux indique que le dumping au Canada serait très peu vraisemblable^{Note de bas de page 93}.

Baisse de la production dans l’Union européenne

[115] La Commission européenne soutient que, même si la production a augmenté au cours de l’année de mise en marché 2017-2018 à la suite de l’élimination des contingents, elle a baissé de près de 4 millions de tm au cours de l’année de mise en marché 2018-2019, et encore de 1,7 % au cours de l’année de mise marché 2019-2020, pour se chiffrer à 17,36 millions de tm. La Commission européenne affirme par ailleurs que la superficie des cultures de betteraves à sucre a diminué de 5,5 % au cours de l’année de mise en marché 2019-2020. Elle souligne enfin que les exportations ont diminué en raison de la baisse de la production, ce qui a fait de l’Union européenne un importateur net en 2019-2020^{Note de bas de page 94}.

Position de Südzucker concernant le Danemark, l’Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni

[116] Südzucker a fait une réponse au QRE pour exportateurs de l’ASFC et a formulé des arguments à l’appui de sa position selon laquelle la poursuite ou la reprise du dumping du sucre raffiné en provenance du Danemark, de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni n’est pas vraisemblable en raison des facteurs suivants :

• Baisse des prix du sucre dans l’Union européenne
• Baisse de la production sur le marché de l’Union européenne
• Statut de l’Union européenne en tant qu’importateur net
• Faible volume d’exportations vers le Canada

Baisse des prix du sucre dans l’Union européenne

[117] Südzucker a présenté des éléments de preuve de la baisse des prix du sucre dans l’Union européenne par suite de l’élimination du régime de contingents sur le sucre de l’Union européenne et des prix minimaux de la betterave. Südzucker ajoute que le surplus de production et la forte concurrence sur le marché intérieur ont contribué à la baisse marquée des prix. Südzucker souligne par ailleurs que les prix de l’Union européenne se sont harmonisés avec ceux sur le marché mondial, et devraient le demeurer, avec des prix moyens de l’ordre de 400 EUR/tm^{Note de bas de page 95}.

Baisse de la production sur le marché de l’Union européenne

[118] Selon Südzucker, même si la production de l’Union européenne a augmenté au cours de l’année suivant l’élimination des contingents (2017-2018), elle a grandement diminué au cours des années subséquentes. Südzucker ajoute que la production devrait demeurer autour de 17-18 millions de tm pour l’Union européenne et le Royaume-Uni combinés jusqu’en 2030, suivant de près les niveaux de consommation. Même si une baisse de 3 % de la superficie des cultures est prévue pour l’Union européenne entre 2020 et 2030, une production stable de betteraves est aussi prévue en raison de l’augmentation du rendement moyen en 2020. Südzucker souligne également que la production de sucre de l’Union européenne pourrait passer de 15,9 millions de tm en 2020 à 15,6 millions de tm en 2023^{Note de bas de page 96}.

[119] Südzucker indique par ailleurs que des fermetures d’usine ont été annoncées en raison du surplus de production et de la concurrence dans l’Union européenne ainsi que du déclin des prix sur le marché mondial. Quatre usines en France et deux en Allemagne ont fermé en 2020, pour une capacité de transformation totale combinée d’environ 800 000 tm. De plus, une usine en Pologne a fermé en 2019. Südzucker souligne que les entreprises comptent exploiter les usines existantes au maximum de leur capacité pour optimiser le rendement et accroître la compétitivité tout en réduisant les frais fixes^{Note de bas de page 97}.

Statut de l’Union européenne en tant qu’importateur net

[120] Südzucker souligne que, même si l’Union européenne a été un exportateur net en 2017-2018 en raison de l’augmentation de la production à la suite de l’élimination des contingents, la production de betteraves à sucre de l’Union européenne a grandement diminué au cours des trois années qui ont suivi. Cette situation a entraîné une baisse des exportations et a fait de l’Union européenne un importateur net stable. Südzucker ajoute qu’à la fin de juillet 2020, le déficit commercial avait déjà plus que triplé par rapport à l’année précédente^{Note de bas de page 98}.

Faible volume d’exportations vers le Canada

[121] Südzucker a présenté des éléments de preuve indiquant que les exportations de sucre raffiné de l’Union européenne vers le Canada ont atteint un pic de 2 306 tm en 2018-2019. Südzucker fait valoir que le volume d’exportations de l’Union européenne vers le Canada, qui représente en moyenne moins de 0,1 % du volume total des importations de sucre raffiné de tous les pays de 2017 à 2020, est négligeable. Südzucker affirme par ailleurs que les exportations de l’Union européenne vers les marchés traditionnels se poursuivront et que les volumes se sont stabilisés au cours de la dernière décennie^{Note de bas de page 99}. Südzucker souligne aussi que, compte tenu du statut de l’Union européenne en tant qu’importateur net et des prévisions de production, il est peu vraisemblable que les exportations vers le Canada reprennent en quantités considérables pouvant causer un dommage aux producteurs canadiens^{Note de bas de page 100}.

Position du Comité Européen des Fabricants de Sucre (CEFS) concernant le Danemark, l’Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni

[122] Le CEFS a présenté un mémoire et un contre-exposé en réponse au mémoire de l’ICS. Le CEFS a formulé des arguments à l’appui de sa position selon laquelle la poursuite ou la reprise du dumping du sucre raffiné en provenance du Danemark, de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni n’est pas vraisemblable en raison des facteurs suivants :

• Baisse des prix du sucre dans l’Union européenne
• Manque d’éléments de preuve de dumping
• Prix élevés sur le marché canadien
• Statut de l’Union européenne en tant qu’importateur net
• Exportations vers le Canada peu vraisemblables
• Absence de mesures commerciales visant les exportations de sucre de l’Union européenne

Baisse des prix du sucre dans l’Union européenne

[123] Le CEFS a présenté des éléments de preuve de la baisse des prix dans l’Union européenne par suite de l’élimination du régime de contingents de l’Union européenne en octobre 2017. Le CEFS souligne par ailleurs que les prix de l’Union européenne se sont harmonisés avec ceux sur le marché mondial, ce qui témoigne de la nature compétitive et de la libre action des forces du marché de l’Union européenne^{Note de bas de page 101}.

Manque d’éléments de preuve de dumping

[124] Le CEFS renvoie aux renseignements présentés dans la réponse au QRE de la Commission européenne à l’appui de son affirmation selon laquelle il n’y a actuellement aucun dumping en provenance de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Danemark. Le CEFS renvoie précisément à la comparaison présentée par la Commission européenne des prix moyens régionaux de l’Union européenne et des prix à l’exportation moyens des trois pays, laquelle indique que les prix à l’exportation sont élevés, et donc qu’il n’y a pas de dumping en provenance de ces pays^{Note de bas de page 102}.

[125] Le CEFS souligne par ailleurs que la branche de production nationale n’a pas présenté d’éléments de preuve à l’appui de son allégation de poursuite du dumping^{Note de bas de page 103}.

Prix élevés sur le marché canadien

[126] Le CEFS souligne que les prix canadiens du sucre semblent en moyenne plus élevés que les prix intérieurs de l’Union européenne. Le CEFS renvoie aux renseignements présentés par l’ICS et la Commission européenne à l’appui de son affirmation. Le CEFS soutient que, les prix de l’Union européenne étant inférieurs aux prix canadiens, les producteurs de l’Union européenne n’auraient pas à réduire les prix en deçà des prix intérieurs pour concurrencer sur le marché canadien. Le CEFS affirme par ailleurs que le prix élevé sur le marché canadien encouragerait les producteurs de l’Union européenne à vendre au Canada à des prix au-dessus des prix intérieurs plutôt qu’à des prix sous-évalués^{Note de bas de page 104}.

Statut de l’Union européenne en tant qu’importateur net

[127] Le CEFS souligne que l’Union européenne a été un importateur net au cours de neuf des dix dernières années, l’exception étant 2017. Le CEFS fait valoir que l’année 2017 ne devrait pas être prise en compte comme indicateur pertinent, car l’élimination du régime de contingents sur le sucre et les conditions climatiques particulièrement favorables ont mené à une année exceptionnelle pour les exportations. Le CEFS affirme que, si des volumes excédentaires devaient être disponibles, ils ne présenteraient pas un risque de dommage ou n’inciteraient pas les producteurs de l’Union européenne à pratiquer le dumping pour obtenir des ventes. Le CEFS ajoute que seules de petites quantités devraient être disponibles pour l’exportation d’ici 2030^{Note de bas de page 105}.

Exportations vers le Canada peu vraisemblables

[128] Le CEFS soutient qu’en cas de hausse des volumes d’exportation, il est peu vraisemblable que les exportations soient destinées au marché canadien. Le CEFS souligne que, l’Union européenne ayant été exclue du marché canadien pendant 25 ans, il serait plus avantageux pour les exportateurs de continuer d’exporter vers la région dite du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MOAN) en s’appuyant sur les relations commerciales existantes, plutôt que d’établir de nouvelles relations commerciales au Canada. Le CEFS ajoute que les exportateurs de l’Union européenne ont indiqué ne pas avoir l’intention de modifier la configuration des échanges ou les circuits de distribution, et donc continueront surtout d’exporter vers la région du MOAN^{Note de bas de page 106}.

Absence de mesures commerciales visant les exportations de sucre de l’Union européenne

[129] Le CEFS souligne que, depuis l’ouverture de l’enquête de l’ASFC, aucune autre enquête antidumping n’a été ouverte sur les exportations de sucre de l’Union européenne. Le CEFS soutient que cette absence d’enquêtes indique que les exportateurs de sucre de l’Union européenne n’appliquent pas une politique commerciale fondée sur des pratiques de dumping, et que la reprise de telles pratiques est peu vraisemblable^{Note de bas de page 107}.

[130] Le CEFS indique par ailleurs que les seules mesures de recours commerciaux en vigueur à l’égard du sucre de l’Union européenne dans la période visée ont été des interdictions d’importation ou des mesures de sauvegarde, n’ayant pas trait à l’antidumping. Le CEFS ajoute que ces mesures portent sur toutes les importations de sucre, quelle que soit leur origine, et ne ciblent pas exclusivement les exportations de l’Union européenne. Le CEFS fait valoir que l’existence de ces mesures n’indique pas que les exportateurs de l’Union européenne poursuivraient ou reprendraient les pratiques de dumping^{Note de bas de page 108}.

Vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping - États-Unis

[133] La politique sucrière actuelle des États-Unis, qui est appliquée par l’USDA, maintient les prix intérieurs du sucre au-dessus du prix mondial et est structurée de manière à protéger les producteurs et transformateurs nationaux de canne à sucre et de betteraves à sucre. Les prix du sucre sont soutenus au titre du programme sucrier des États-Unis sous le régime de l’Agricultural Improvement Act of 2018 (Loi agricole de 2018), qui régit la mise en marché du sucre depuis la campagne agricole de 2019. Cette loi modifie l’Agricultural Act of 2014 (Loi agricole de 2014), appliquée jusqu’à la campagne agricole de 2018. La législation actuelle conserve les principaux éléments du programme sucrier antérieur, qui étaient des facteurs dans les conclusions originales de 1995 et les réexamens de 2000, 2005, 2010 et 2015 du TCCE. En effet, la Loi agricole de 2018 conserve les dispositions du programme sucrier prévues par la Loi agricole de 2014, en vigueur pendant le réexamen relatif à l’expiration précédent, le seul changement étant une augmentation de 5 % des taux de prêts sans recours pour l’aide à la mise en marché du sucre de canne brut et du sucre de betterave raffiné^{Note de bas de page 109}.

Poursuite du dumping pendant que les ordonnances étaient en vigueur

[134] Le programme sucrier du gouvernement américain maintient les prix intérieurs du sucre aux États-Unis au-dessus des niveaux mondiaux et canadiens; ainsi, lorsque le sucre est importé des États-Unis au Canada aux prix canadiens moins élevés, il est importé à un prix inférieur à celui des marchandises similaires vendues aux États-Unis, et donc est sous-évalué.

[135] Comme nous l’avons déjà vu, un seul réexamen des valeurs normales des États-Unis a été mené depuis la décision définitive, et puisque les dispositions du programme sucrier américain garantissent des prix intérieurs élevés, il en résulte des valeurs normales nettement supérieures aux prix canadiens.

[136] Comme il est illustré au tableau 3 ci-dessus, des cotisations de droits LMSI d’environ 7,9 millions de dollars ont été perçues sur les importations américaines dans la PVR. Les droits LMSI représentent environ 62,2 % de la valeur en douane, ce qui indique que les marchandises en cause en provenance des États-Unis continuent d’être sous-évaluées.

[137] Le dossier administratif contient des éléments de preuve permettant de comparer les prix de gros du sucre raffiné en vrac pour le sucre de betterave des États-Unis, le prix mondial du sucre raffiné, et les prix à l’importation au Canada du sucre raffiné granulé en vrac en provenance des États-Unis^{Note de bas de page 110}. Une simple comparaison des prix américains et canadiens donne une indication raisonnable de l’ampleur potentielle des marges de dumping, comme il est illustré au tableau 4 ci-dessous.

[138] Comme il est illustré au tableau 4, lorsque le prix de gros du sucre de betterave raffiné des États-Unis est comparé au prix moyen du sucre granulé en vrac importé au Canada dans la PVR, le prix des États-Unis est plus élevé variant de 143,11 USD/tm à 405,89 USD/tm. Ainsi, il est raisonnable de conclure que les ventes à l’exportation du sucre raffiné des États-Unis seraient faites à des prix sous-évalués sur le marché canadien dans le but de concurrencer les prix canadiens, nettement inférieurs aux prix de soutien américains.

[139] De plus, comme il est illustré au tableau 4 ci-dessus, les prix à l’importation au Canada sont supérieurs aux prix mondiaux du sucre raffiné, ce qui encourage les États-Unis à exporter leur surplus de sucre au Canada, qui se trouve tout près, avant de trouver d’autres débouchés internationaux. Par conséquent, vu les différences relatives entre le prix intérieur aux États-Unis et le prix à l’exportation vers le Canada, les exportations américaines de sucre raffiné seront vraisemblablement à des prix sous-évalués si les ordonnances du TCCE sont annulées.

Petit volume d’importations

[140] Les importations au Canada sont demeurées faibles dans la PVR et ont été comparables, en termes de valeur, à celles constatées au moment du dernier réexamen relatif à l’expiration en 2015. Comme il est illustré au tableau 1, la valeur des marchandises en cause des États-Unis a représenté une proportion relativement petite du marché canadien total au cours de chaque année de la PVR, c’est-à-dire moins de 1 %^{Note de bas de page 111}. Ce faible volume d’importations est vraisemblablement une conséquence directe des valeurs normales élevées en vigueur, par rapport au prix moins élevé sur le marché canadien, et du taux de droits antidumping de 180 % du prix à l’exportation. Le petit volume d’importations depuis l’imposition des droits antidumping est un indicateur que le sucre raffiné des États-Unis ne peut être vendu sur le marché canadien à des prix sans dumping.

Production, capacité et demande

[141] L’analyse de l’ASFC a porté sur le rendement réel des exportateurs aux États-Unis ainsi que les prévisions de rendement à court et moyen terme. Le rendement des exportateurs aux États-Unis en ce qui concerne le niveau de production sucrière, les taux d’utilisation de la capacité des raffineurs, le niveau des stocks de sucre raffiné (stocks de fermeture), et les possibilités d’exportation, sont tous des facteurs susceptibles d’influer sur le prix et le volume des importations de sucre raffiné au Canada, et donc sur la vraisemblance du dumping des marchandises en cause au Canada à court et moyen terme.

Production sucrière

[142] Comme nous le verrons ci-dessous, la capacité de raffinage des États-Unis a augmenté dans la PVR. Par comparaison, le marché canadien est beaucoup plus petit et est comparable à la capacité de production excédentaire aux États-Unis. En effet, les stocks de fermeture totaux prévus pour 2020-2021 s’élèvent à 1,622 million de tm, valeur brute, ou à 1,2 million de tonnes, valeur raffinée^{Note de bas de page 112}.

[143] Même si la production sucrière des États-Unis a diminué en 2018-2019 et 2019-2020 en raison de conditions climatiques défavorables, elle devrait augmenter en 2020-2021 compte tenu de la superficie accrue et des prévisions de rendement des cultures de betteraves à sucre et de canne à sucre^{Note de bas de page 113}. À ce sujet, les données de l’USDA indiquent que la production de sucre de betterave des États-Unis a été de 5,206 millions de TCVB en 2020-2021, contre 4,293 millions de TCVB en 2019-2020, une hausse de 21,3 %. Une tendance semblable a été signalée par l’USDA en ce qui concerne la production de sucre de canne, qui devrait atteindre 4,062 millions de TCVB, une hausse de 5,9 % par rapport à 2019-2020 et de 4,6 % par rapport à la moyenne quinquennale^{Note de bas de page 114}.

[144] D’après les prévisions agricoles de l’USDA jusqu’au 2029, la demande en sucre aux États-Unis connaîtra une hausse modeste malgré une baisse de la consommation de sucre raffiné et d’édulcorants caloriques, ce qui s’explique par la croissance démographique. De plus, la production sucrière des États-Unis devrait augmenter à un taux plus élevé que les réserves nationales, ce qui est signe d’une production excédentaire au cours de la décennie^{Note de bas de page 115}.

[145] Les renseignements au dossier indiquent que les producteurs américains de sucre de canne ont continué d’accroître leurs activités aux États-Unis depuis le dernier réexamen relatif à l’expiration de l’ASFC. Imperial Sugar Company, de Savannah (Géorgie), a apporté des améliorations à son installation. De plus, Imperial Sugar Company a annoncé au premier semestre de 2020 qu’elle investira dans de nouvelles machines pour sa raffinerie, ce qui renforcera encore les capacités sur le marché américain^{Note de bas de page 116}.

[146] Depuis le dernier réexamen relatif à l’expiration en 2015, Michigan Sugar Co. a lancé en 2016 un projet de mise à niveau des immobilisations de 65 millions de dollars pour augmenter de 50 % la capacité de transformation de betteraves à sucre de son usine de Crowell (Michigan)^{Note de bas de page 117}. De plus, SC Sugar LLC, de Gramercy (Louisiane), a ouvert une nouvelle installation d’emballage et de distribution en 2017. Les renseignements au dossier indiquent que la capacité de production totale de l’industrie américaine a grandement augmenté depuis le dernier réexamen relatif à l’expiration. Cette capacité de production, alors de 13,5 millions de TCVB (11,5 millions de tm), serait passée à 13,9 millions de TCRV (12,6 millions de tm) en septembre 2020 d’après un rapport de l’USDA sur les perspectives du marché^{Note de bas de page 118}. En comparaison, comme il est illustré au tableau 2, la capacité de production totale des producteurs américains fait au moins dix fois la taille de l’ensemble du marché canadien, qui est d’environ 1,3 million de tm.

Capacité inutilisée des raffineurs américains

[147] Au cours des cinq dernières années de mise en marché (2015-2020), les raffineurs de sucre de canne américains ont enregistré en moyenne un taux d’inutilisation de la capacité de 16,7 %, représentant de 0,8 à 1,3 million de tm, valeur raffinée^{Note de bas de page 119}. À l’exception de l’année de mise en marché 2019-2020, où les mauvaises conditions climatiques ont entraîné une réduction importante de la culture de betteraves à sucre, la capacité excédentaire de raffinage de sucre de canne des États-Unis aurait été suffisante pour alimenter l’ensemble du marché canadien^{Note de bas de page 120}. Il est raisonnable de conclure que les producteurs américains ont la capacité et l’encouragement nécessaires pour accroître la production et, ainsi, les exportations vers le Canada, vu la capacité inutilisée existante. Cette situation influe directement sur la vraisemblance de la poursuite du dumping au Canada du sucre raffiné en provenance des États-Unis.

[148] Au titre du PRSR, les raffineurs américains peuvent optimiser l’utilisation de la capacité de leurs raffineries en exportant le sucre de canne ou de betterave raffiné sur le marché mondial, puis en important une quantité équivalente de sucre de canne brut aux prix mondiaux hors des contingents tarifaires, en vue de la transformation dans une raffinerie américaine et de la vente sur le marché américain. Le programme aide ainsi les raffineurs américains à concurrencer sur les marchés mondiaux^{Note de bas de page 121}. Le PRSR permet aux producteurs d’accroître l’utilisation de la capacité de leurs raffineries de sucre de canne sans augmenter l’offre de sucre raffiné sur le marché américain, ce qui risquerait de déstabiliser le programme de soutien des prix du sucre.

[149] Il convient de noter que le programme permet tant le sucre raffiné à partir de la betterave à sucre que celui raffiné à partir de la canne à sucre, ce qui encourage les exportations vers le Canada, vu la proximité des installations de transformation de betteraves à sucre à la frontière canadienne^{Note de bas de page 122}. Ainsi, le PRSR conférera des avantages encourageant l’exportation du sucre raffiné vers le Canada à des prix nettement inférieurs aux prix de soutien intérieurs aux États-Unis si les ordonnances du TCCE sont annulées.

[150] Les contingents de mise en marché intérieurs en vigueur au moment du réexamen relatif à l’expiration de 2015 ont été conservés au titre de la Loi agricole de 2018, qui les a prorogés jusqu’à la campagne agricole de 2023. Même si les contingents de mise en marché sont fixés chaque année par l’USDA et limitent la quantité de sucre que les transformateurs américains peuvent vendre pour consommation intérieure, ils ne limitent pas la quantité de betteraves à sucre et de canne à sucre qui peuvent être cultivées ou raffinées aux États-Unis^{Note de bas de page 123}. Par ailleurs, le sucre produit au-dessus du contingent de mise en marché d’un producteur, appelé « stocks bloqués », ne peut être utilisé comme crédit au titre du PRSR. Cependant, les producteurs de sucre de betterave peuvent créer un crédit en exportant le sucre contingenté et ensuite vendre le crédit à un raffineur, qui peut ainsi importer le sucre de canne brut aux prix mondiaux en vue du raffinage, et du même coup accroître l’utilisation de la capacité, puis vendre le sucre sur le marché intérieur aux États-Unis aux prix de soutien intérieurs. La combinaison du prix de vente du sucre sur le marché mondial et le revenu de la vente du crédit rend l’exportation rentable^{Note de bas de page 124}.

[151] Étant donné que tous les grands raffineurs et marchands de sucre des États-Unis possèdent actuellement un permis^{Note de bas de page 125} pour participer au PRSR, il est raisonnable de conclure que tout le sucre exporté des États-Unis dans la PVR a bénéficié de ce programme. Ainsi, le PRSR continue d’encourager l’exportation de sucre sous-évalué vers le Canada.

Stocks de sucre raffiné

[152] Le dossier administratif contient des renseignements sur la production réelle et prévue de sucre raffiné des États-Unis. Le rapport mensuel de l’USDA indique que la production nationale de sucre (de canne et de betterave) devrait être de 9,265 millions de TCVB en 2020-2021, une hausse de 14 % par rapport à 2019-2020, ce qui reflète également la hausse prévue de 23,8 % de la production de sucre de betterave, qui devrait se chiffrer à 5,199 millions de TCVB. Selon l’USDA, les stocks estimatifs de fermeture pour 2020-2021 seront d’environ 1,788 million de TCVB ou 1,622 million de tm, ce qui donne un rapport stocks-utilisation de 14,6 % (les stocks de fermeture par rapport au total consommé)^{Note de bas de page 126}. Ces stocks sont considérables comparativement à l’ensemble du marché canadien, qui est d’environ 1,3 million de tm, comme il est indiqué au tableau 2.

[153] Le rapport stocks-utilisation est aussi un déterminant clé des prix du sucre raffiné. En effet, un rapport stocks-utilisation moins élevé signifie généralement des prix plus forts. Depuis 2017, les rapports stocks-utilisation des États-Unis sont revenus dans la fourchette de 13,5 % à 15,5 % ciblée par l’USDA. Même si le ratio d’excédent a baissé en moyenne, pour passer de 16,2 % au cours de l’année de mise en marché 2005-2006 à 14,3 % en 2019-2020, le volume des stocks de fermeture a augmenté dans l’ensemble, pour passer de 1,698 à 1,744 million de TCVB, en même temps qu’il y a eu une hausse de la consommation de la production nationale. Par ailleurs, le rapport stocks-utilisation devrait augmenter pour atteindre 14,6 % en 2020-2021, avec un volume de stocks de fermeture de 1,788 million de TCVB^{Note de bas de page 127}.

[154] Vu l’existence de ces stocks excédentaires considérables aux États-Unis, et le fait que les prix de soutien intérieurs américains sont supérieurs aux prix mondiaux et canadiens, l’ASFC juge qu’il est vraisemblable que les exportateurs continueront de vendre les marchandises en cause au Canada à des prix sous-évalués.

Rendement futur des exportateurs

[155] American Sugar Refining (ASR) est la seule entreprise américaine ayant fait une réponse au QRE pour exportateurs. Établie à West Palm Beach (Floride), ASR est un grand producteur de sucre raffiné aux États-Unis qui exploite quatre raffineries et une installation^{Note de bas de page 128}. De plus, ASR compte un grand nombre d’entreprises associées qui participent à la fourniture, à la production et/ou à la commercialisation du sucre brut ou raffiné. ASR est propriétaire des principales marques de sucre dans l’Est et l’Ouest des États-Unis, ainsi que de Redpath, qui mène des activités au Canada^{Note de bas de page 129}.

[156] Vu la présence d’une entreprise associée déjà bien établie au Canada (Redpath), et le fait qu’ASR est titulaire d’un permis du PRSR pouvant générer des crédits sur les exportations, il est raisonnable de conclure qu’ASR sera encouragée à accroître la production et les exportations vers le Canada si les ordonnances du TCCE sont annulées^{Note de bas de page 130}.

[157] Les éléments de preuve au dossier indiquent également que, le 6 janvier 2016, le gouvernement mexicain a modifié les dispositions de sa zone d’importation spéciale (IMMEX), qui permettait aux États-Unis d’exporter du sucre en franchise de droits au Mexique pour qu’il soit incorporé à d’autres produits avant d’être réexporté au titre du PRSR des États-Unis. Ce récent changement de politique interdit au sucre originaire des États-Unis de bénéficier du PRSR pour être admissible au programme IMMEX, ce qui a réduit la demande en sucre raffiné ainsi que l’utilisation de la capacité des raffineurs aux États-Unis^{Note de bas de page 131}.

[158] Les renseignements au dossier, notamment les rapports mensuels publiés par le Foreign Agricultural Service (FAS) de l’USDA, font état d’une réduction marquée de l’utilisation du PRSR à la suite du changement récent à la réglementation du programme IMMEX. D’après ces rapports, le PRSR, qui représentait au total 138 616 tm en 2015, avant le changement à l’IMMEX, ne représentait plus que 7 499 tm au cours de l’année civile 2020^{Note de bas de page 132}. Il s’agit d’une réduction approximative de 95 % de l’utilisation du PRSR pour l’obtention de crédits à l’exportation du sucre raffiné des États-Unis vers le Mexique de 2015 à 2020. Ainsi, la perte de ce marché a réduit l’utilisation de la capacité des raffineurs américains, ce qui a encore poussé les producteurs de sucre des États-Unis à trouver de nouveaux marchés d’exportation comme le Canada.

[159] Le dossier contient aussi des éléments de preuve des dernières mesures de protection à l’importation en vigueur, y compris des droits consolidés et appliqués sur le sucre raffiné pour des pays membres sélectionnés de l’OMC^{Note de bas de page 133}. Ces renseignements indiquent qu’à quelques exceptions près, les droits à l’importation du sucre raffiné appliqués par les pays développés et en développement demeurent très élevés, souvent prohibitifs. L’intervention gouvernementale répandue combinée à un certain soutien national a encore limité l’accès au marché pour le sucre raffiné^{Note de bas de page 134}. Le Canada est un marché industriel et de consommation bien développé tout près de la frontière américaine, ce qui permet des ententes d’approvisionnement pratiques avec les raffineurs et les transformateurs de betteraves des États-Unis. L’ASFC est d’avis qu’en l’absence des ordonnances du TCCE, le Canada sera un marché attrayant pour les exportateurs américains puisqu’il sera l’un des rares marchés libres d’intervention gouvernementale ou de restriction à l’importation du sucre raffiné en Amérique du Nord et du Sud.

Mesures commerciales prises ailleurs

[160] En 2020, plusieurs territoires ont pris des mesures commerciales supplémentaires à l’égard du sucre raffiné et d’autres produits édulcorants. Au moins cinq pays ont pris des mesures de sauvegarde et imposé des droits à l’importation pour le sucre raffiné correspondant à la définition du produit. Par exemple, le Costa Rica a des mesures de sauvegarde en vigueur à un taux (dégressif) de 27,68 % jusqu’en juillet 2023. De plus, l’Indonésie a interdit certains produits du sucre et pris des mesures de sauvegarde à l’égard du sirop de fructose. En mars 2020, le Liban a aussi appliqué une mesure commerciale, sous forme de droits à l’importation de 7 %, visant le sucre blanc raffiné^{Note de bas de page 135}.

[161] La multiplication des mesures commerciales à l’échelle mondiale limite les marchés libres à l’extérieur des États-Unis pour l’exportation du sucre raffiné et l’utilisation du PRSR en vue de l’optimisation de l’utilisation de la capacité des raffineries américaines. En tant que l’un des rares marchés ouverts aux marchandises en cause, le Canada serait attrayant comme débouché potentiel des exportations de sucre des États-Unis.

Perspectives d’un surplus mondial continu

[162] Les éléments de preuve au dossier indiquent qu’au cours de la dernière décennie, le marché mondial du sucre a connu plus d’années de surplus que d’années de déficit. Même s’il y a toujours des déficits, ils deviennent de moins en moins importants, tandis que les surplus vont en augmentant. L’année de mise en marché 2018-2019 a connu un surplus important en raison de la production élevée en Inde et en Thaïlande, ce qui a contribué à l’accumulation des stocks mondiaux. Dans l’ensemble, l’offre mondiale a augmenté, la production mondiale prévue pour 2020-2021 étant de 183,4 millions de tm, une hausse de 4,9 millions de tm par rapport à 2019-2020^{Note de bas de page 136}. Les stocks se sont également accumulés, pour atteindre le pic record de 71,6 millions de tm en 2020-2021, contre 64,0 millions de tm en 2011-2012, une hausse de 12 %^{Note de bas de page 137}. En 2019-2020, la pandémie de COVID-19 a aussi fait baisser la consommation apparente, ce qui a donné lieu à la première contraction de la demande mondiale depuis 1980-1981^{Note de bas de page 138}.

[163] Les données au tableau 1 et au tableau 2 montrent que le marché canadien du sucre raffiné a diminué en termes de valeur, mais a augmenté en termes de volume dans la PVR, ce qui semble indiquer une réduction du prix unitaire. Cette évolution est conforme à celle de la production et de l’accumulation des stocks à l’échelle mondiale dans la PVR.

Proximité de l’industrie américaine au marché canadien

[164] Comme nous l’avons déjà vu, un facteur important à prendre en compte est la proximité de l’industrie sucrière des États-Unis au Canada. Le dossier contient une carte montrant les emplacements des usines de betteraves à sucre, des raffineries de sucre de canne et des centres de distribution du sucre. Ces usines et centres sont en grande partie concentrés dans les États du nord des États-Unis, dont l’Idaho, le Montana, le Dakota du Nord, le Minnesota, le Michigan, l’Ohio, la Pennsylvanie et l’État de New York^{Note de bas de page 139}.

[165] Dans le réexamen de 2015, l’ASFC a reconnu que la proximité de la frontière américaine et des usines de transformation et raffineries des États-Unis présentait, avec l’augmentation des niveaux de production, un risque de dumping plus grand au Canada en l’absence des ordonnances du TCCE^{Note de bas de page 140}.

[166] Puisque l’intervention gouvernementale répandue dans le secteur sucrier d’autres pays continue de limiter l’accès aux marchés pour le sucre raffiné, le Canada demeure l’un des rares pays qui n’est pas protégé par un programme sucrier réglementé par le gouvernement. Ainsi, vu cette proximité, le Canada sera un marché attrayant pour le sucre raffiné des États-Unis en l’absence des ordonnances du TCCE.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping - États-Unis

[167] D’après les renseignements au dossier administratif concernant : la poursuite du dumping au Canada des marchandises en cause pendant que les ordonnances étaient en vigueur; le petit volume d’importations; la production, la capacité et la demande aux États-Unis; les mesures commerciales prises ailleurs; et la proximité de l’industrie américaine au marché canadien, l’ASFC a déterminé que l’expiration des ordonnances causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping du sucre raffiné originaire ou exporté des États-Unis.

Vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping - Danemark, Allemagne, Pays-Bas et Royaume-Uni

[168] L’analyse qui suit porte sur les quatre pays désignés de l’Union européenne. Comme nous l’avons déjà vu, sauf pendant les trois derniers mois de la PVR, le Royaume-Uni était un État membre et faisait toujours partie de l’union douanière et du marché unique de l’Union européenne durant la période de transition, qui a pris fin le 1 janvier 2021. Par conséquent, pour les besoins de l’analyse, l’ASFC a considéré le Royaume-Uni comme un État membre de l’Union européenne. L’ASFC n’a pu effectuer une analyse par pays puisque les exportateurs dans les pays désignés ne lui ont pas fourni de renseignements lui permettant de faire la distinction, même au moment de l’enquête originale. Bien que l’ASFC ait reçu des réponses de trois exportateurs dans le cadre de la présente enquête (une entreprise établie au Royaume-Uni, une aux Pays-Bas et une en Allemagne), ces entreprises ont fourni des renseignements sur les activités menées dans l’ensemble de l’Union européenne, ce qui empêche à nouveau une analyse par pays. De plus, les observations formulées par l’ICS, les exportateurs, le CEFS et la Commission européenne au sujet de la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping portent sur les quatre pays, et elles ne sont pas présentées par pays.

[169] Depuis le dernier réexamen relatif à l’expiration, des changements ont été apportés au régime sucrier de l’Union européenne. La réforme de l’Union européenne en 2017 a éliminé les contingents de production et les prix minimaux de la betterave, et au même moment, les limites à l’exportation de l’OMC ont été annulées. Ces changements sont entrés en vigueur le 1 octobre 2017^{Note de bas de page 141}. Cependant, certains programmes ayant des effets de distorsion sur le commerce demeurent en vigueur, notamment l’aide au stockage privé, et la protection des droits à l’importation pour tous, sauf les fournisseurs privilégiés^{Note de bas de page 142}.

Poursuite du dumping pendant que les ordonnances étaient en vigueur

[170] Les ordonnances antidumping du TCCE concernent les marchandises en cause en provenance du Danemark, de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni. L’absence de réponse de la part des exportateurs au moment de l’enquête originale a donné lieu à des marges de dumping établies par prescription ministérielle qui vont de 42 % à 180 %. Comme nous l’avons déjà vu, un réexamen a été effectué en 2014. Aucun des exportateurs en Allemagne, au Danemark, aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni n’y a participé. Ainsi, à la suite de la conclusion du réexamen le 4 septembre 2014, toutes les importations de marchandises en cause de l’Allemagne, du Danemark, des Pays-Bas et du Royaume-Uni sont assujetties à un taux de droits antidumping de 180 %, établi par prescription ministérielle révisée.

[171] Dans la PVR, les importations de marchandises en cause du Danemark, de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni ont été minimales, pour totaliser environ 267 238 $, sur lesquelles des cotisations de droits LMSI (antidumping et compensateurs) de 285 199 $ ont été établies, comme il est illustré au tableau 1 et au tableau 3. Ces cotisations de droits indiquent que les marchandises en cause de ces pays ont fait l’objet d’un dumping pendant que les ordonnances étaient en vigueur.

Déclin du volume d’importations

[172] En règle générale, les importations de marchandises en cause des quatre pays ont pratiquement cessé depuis les conclusions de dommage. Comme il est illustré au tableau 1, les importations des quatre pays ont représenté moins de 1 % de toutes les importations dans la PVR. Cette situation peut s’expliquer par les droits antidumping et compensateurs élevés actuellement en vigueur. Elle peut également indiquer que les producteurs du Danemark, de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni ne peuvent exporter au Canada à des prix sans dumping. Par conséquent, en l’absence des droits antidumping, les exportateurs devraient recommencer à pratiquer le dumping pour obtenir des ventes sur le marché canadien.

Élimination des contingents de production et des limites à l’exportation

[173] D’après les renseignements au dossier fournis par Cosun Beet Company, l’Union européenne a exporté 0,74 million de tm de sucre blanc et a importé 1,745 million de tm de sucre en 2019-2020. Cependant, il est souligné que 1,161 million de tm de ces importations visaient du sucre brut, lequel n’est pas assujetti aux ordonnances^{Note de bas de page 143}. Par conséquent, les éléments de preuve au dossier indiquent que l’Union européenne est un exportateur net de sucre raffiné.

[174] À la suite de l’élimination des contingents de production et des limites à l’exportation en octobre 2017, la production de l’Union européenne a grandement augmenté, pour passer de 16 838 693 tm en 2016-2017 à 21 316 844 tm en 2017-2018^{Note de bas de page 144}. La production excédentaire au cours de cette année a été de 3,3 millions de tm, soit plus du double de la taille du marché canadien^{Note de bas de page 145}. Dans la même année, les exportations de sucre raffiné de l’Union européenne ont grandement augmenté, pour passer de 1,3 million de tm en 2016-2017 à 3,4 millions de tm en 2017-2018^{Note de bas de page 146}. Dans son rapport annuel 2018-2019, Südzucker indique avoir profité de l’élimination des contingents pour accroître l’utilisation de la capacité, ce qui a mené à une hausse des exportations de sucre vers des pays tiers à faible marge^{Note de bas de page 147}.

[175] Les exportateurs dans l’Union européenne continueront vraisemblablement de tirer parti de la production et des exportations illimitées, et si les ordonnances sont annulées, le marché libre du Canada sera vraisemblablement une cible de ces exportations.

Production au sein de l’Union européenne

[176] Comme nous l’avons déjà vu, la production dans l’Union européenne a grandement augmenté à la suite de l’élimination des contingents de production et des limites à l’exportation. Bien que la production ait diminué en 2018-2019 et 2019-2020, les conditions climatiques défavorables et les éclosions de maladie des cultures pourraient expliquer la réduction^{Note de bas de page 148}. Néanmoins, la production annuelle totale de l’Union européenne a augmenté de 16 % au cours des cinq dernières années, pour passer d’environ 14,9 millions de tm en 2015-2016 à un volume estimatif de 17,4 millions de tm en 2019-2020^{Note de bas de page 149}. En particulier, la production dans les quatre pays désignés a augmenté de 38,5 % depuis le réexamen relatif à l’expiration de 2015^{Note de bas de page 150}.

[177] De plus, il est prévu que la consommation humaine du sucre dans l’Union européenne diminuera de 0,8 % par année, tandis que la production se redressera après les mauvaises conditions des deux années précédentes. La baisse de la demande et la hausse de la production devraient stimuler les exportations, qui pourraient atteindre 2,2 millions de tm d’ici 2030^{Note de bas de page 151}.

[178] Les éléments de preuve au dossier semblent aussi indiquer qu’il existe une capacité inutilisée dans l’Union européenne^{Note de bas de page 152}, ce qui témoigne de la capacité des producteurs d’accroître encore la production et, ainsi, de créer un surplus. Avec l’élimination des limites à l’exportation, ce sucre excédentaire pourrait ensuite être exporté vers des pays tiers. Si les ordonnances du TCCE sont annulées, le marché libre du Canada sera vraisemblablement une cible des exportations sous-évaluées de sucre excédentaire en provenance des quatre pays désignés.

Niveaux de prix dans l’Union européenne

[179] La Commission européenne et Südzucker affirment que les prix intérieurs dans l’Union européenne se sont rapprochés des prix mondiaux depuis la réforme du régime sucrier de 2017. Malgré les éléments de preuve indiquant une baisse des prix, les éléments de preuve au dossier font aussi état d’un redressement initial des prix et de prévisions à la hausse continues^{Note de bas de page 153}. L’ASFC souligne par ailleurs que, même si l’écart entre les prix du sucre raffiné dans l’Union européenne et les prix mondiaux s’est largement rétréci, les prix de l’Union européenne demeurent supérieurs aux prix mondiaux. Au premier semestre de 2020, le prix du sucre raffiné de l’Union européenne était en moyenne de 411 USD/tm, comparativement à un prix mondial moyen de 365 USD/tm^{Note de bas de page 154}. Même si les prix dans l’Union européenne et au Canada sont similaires depuis 2015, le prix à l’importation du sucre raffiné au Canada était de 404 USD/tm au premier semestre de 2020, c’est-à-dire au-dessus du prix mondial, mais en deçà du prix dans l’Union européenne^{Note de bas de page 155}. C’est pourquoi le Canada demeure un marché attrayant pour les exportations de l’Union européenne.

[180] Les renseignements fournis par les producteurs dans l’Union européenne indiquent que la baisse des prix dans l’Union européenne a entraîné des pertes d’exploitation, ce qui est signe que ces prix ne sont pas rentables^{Note de bas de page 156}. Ces ventes non rentables ne permettraient vraisemblablement pas une comparaison utile.

[181] Par conséquent, les exportations de sucre en cause de l’Union européenne vers le Canada s’avéreraient, en toute vraisemblance, sous-évaluées.

Perte des marchés d’exportation traditionnels des exportateurs de l’Union européenne

[182] La région du MOAN, un marché d’exportation traditionnel de l’Union européenne, a vu sa capacité de raffinage augmenter. Les éléments de preuve au dossier indiquent que la capacité quotidienne de la région du MOAN a augmenté de 21 000 tm de 2010 à 2016. Bien que la capacité ait diminué légèrement après 2017 et 2018 en raison de la fermeture de raffineries en Israël et à Bahreïn, elle a de nouveau augmenté en 2020, et devrait encore le faire au cours des deux prochaines années avec l’ouverture de nouvelles raffineries^{Note de bas de page 157}.

[183] La capacité de raffinage actuelle des transformateurs de sucre brut indépendants dans la région du MOAN est d’environ 36 000 tm par jour. Compte tenu de la capacité de production de ces producteurs, et de l’augmentation de la production nationale de trois grands importateurs dans la région, le surplus régional est estimé à 2 millions de tm^{Note de bas de page 158}. L’augmentation de la capacité et du surplus réduit les possibilités de vente sur ces marchés traditionnels, ce qui fait croître la vraisemblance de la vente de marchandises sous-évaluées au Canada par les pays désignés, en l’absence des ordonnances du TCCE.

Perspectives d’un surplus mondial continu

[184] Comme nous l’avons vu pour le sucre en provenance des États-Unis, les prévisions d’un surplus mondial font craindre encore plus que le Canada soit un marché attrayant pour le sucre sous-évalué en provenance de l’Union européenne si les ordonnances du TCCE sont annulées. De même, les éléments de preuve présentés résument les politiques sur le sucre et les restrictions à l’importation d’autres pays^{Note de bas de page 159}.

[185] Vu le surplus dans l’Union européenne, ainsi que l’intervention gouvernementale et les restrictions à l’importation du sucre dans d’autres pays, le détournement des exportations de sucre raffiné de l’Union européenne, notamment du Danemark, de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni, vers le Canada est vraisemblable, en l’absence des ordonnances du TCCE.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping - Danemark, Allemagne, Pays-Bas et Royaume-Uni

[186] D’après les renseignements au dossier administratif concernant : la poursuite du dumping au Canada des marchandises en cause en provenance de ces pays pendant que les ordonnances étaient en vigueur; le déclin du volume d’importations; l’élimination des contingents de production et des limites à l’exportation; les niveaux de production et de prix dans l’Union européenne; la perte des marchés d’exportation traditionnels; et les perspectives d’un surplus mondial continu, l’ASFC a déterminé que l’expiration des ordonnances causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping du sucre raffiné originaire ou exporté du Danemark, de l’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni.

Parties selon qui le subventionnement risque fort de reprendre ou de se poursuivre

Position de l’Institut canadien du sucre concernant l’Union européenne

[187] L’ICS a présenté des éléments de preuve, des renseignements supplémentaires, un mémoire et un contre-exposé à l’appui de sa position selon laquelle les mesures compensatoires devraient être maintenues. Le principal argument formulé par l’ICS est que l’Union européenne a continué de subventionner le sucre raffiné pendant que les ordonnances étaient en vigueur.

Poursuite du subventionnement du sucre raffiné par l’Union européenne

[188] L’ICS fait valoir que la nature des subventions de l’Union européenne appuie sa position quant à la vraisemblance de la poursuite du subventionnement du sucre raffiné en provenance de l’Union européenne.

[189] Dans son mémoire, l’ICS souligne que le régime actuel de paiements directs de l’Union européenne, qui se compose de subventions de « soutien couplé volontaire (SCV) » et de « soutien découplé », a attribué environ 293 milliards d’euros de paiements directs aux fermiers européens au cours de la période 2014-2020 (c.-à-d. une moyenne d’environ 41,8 milliards d’euros par année)^{Note de bas de page 160}. Par ailleurs, l’ICS souligne que ces subventions sont transférées aux producteurs de sucre raffiné en raison des liens qui existent entre les producteurs de betteraves à sucre et les raffineurs, ce qui a des effets de distorsion sur le commerce. Ainsi, les exportations de sucre issu de la production subventionnée sont à des niveaux supérieurs à ce qu’ils seraient en l’absence des subventions^{Note de bas de page 161}.

[190] À l’appui de ses arguments, l’ICS a présenté une estimation des subventions d’après un rapport récent de ProSunergy (UK) pour l’American Sugar Alliance^{Note de bas de page 162}. En particulier, il est souligné que les subventions annuelles du sucre de l’Union européenne en 2019 ont totalisé 685 millions d’euros, dont 203 millions d’euros de subventions de SCV pour la production de betteraves à sucre et 299 millions d’euros de subventions de soutien découplé^{Note de bas de page 163}.

[191] Selon l’ICS, avec l’élimination des contingents de production de l’Union européenne et des limites mandatées par l’OMC sur les exportations de sucre de l’Union européenne le 1 octobre 2017, le régime de paiements directs soutient maintenant une production excédentaire importante et des exportations de sucre raffiné de l’Union européenne qui ne seraient pas possibles autrement^{Note de bas de page 164}.

[192] L’ICS souligne également qu’une analyse de l’incidence menée par la Commission européenne a conclu que le soutien couplé est discutable quand il est utilisé, comme il l’est dans le secteur sucrier, pour compenser le manque de compétitivité d’un pays dans son ensemble (et non d’un territoire particulier) et qu’il introduit des éléments de concurrence déloyale entre les États membres^{Note de bas de page 165}.

[193] D’après les renseignements abordés ci-dessus, l’ICS fait valoir qu’un tel subventionnement dommageable ne devrait pas être à l’abri de recours, surtout quand il a des effets de distorsion évidents sur la production et le commerce des marchandises en cause^{Note de bas de page 166}.

Parties selon qui le subventionnement ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre

Position de la Commission européenne concernant l’Union européenne

[194] La Commission européenne a fait une réponse au QRE pour gouvernement de l’ASFC et a versé un exposé au dossier administratif du TCCE concernant l’étape préalable au lancement du réexamen relatif à l’expiration, dans lequel elle soutient que le subventionnement du sucre raffiné en provenance de l’Union européenne ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration des ordonnances du TCCE. Par ailleurs, la Commission européenne fait valoir que les mesures compensatoires ne devraient pas être maintenues.

[195] Le principal argument de la Commission européenne concerne l’élimination des interventions de l’État visant le sucre dans l’Union européenne depuis la réforme de ce secteur en 2017.

Élimination du subventionnement dans le secteur sucrier de l’Union européenne

[196] La Commission européenne explique que, depuis le dernier réexamen en 2014, la politique agricole de l’Union européenne a fait l’objet de réformes, qui ont entraîné l’élimination des principaux régimes ayant motivé l’imposition des droits compensateurs et la prorogation des mesures^{Note de bas de page 167}. La mise en œuvre intégrale de ces réformes a éliminé le régime des contingents sur le sucre de l’Union européenne en 2017. La Commission européenne souligne également que, depuis septembre 2008, les restitutions à l’exportation dans le secteur ont été éliminées^{Note de bas de page 168}.

[197] Par ailleurs, la Commission européenne fait valoir que la réforme a largement harmonisé le prix du sucre raffiné de l’Union européenne avec le prix mondial. Selon la Commission européenne, le marché du sucre de l’Union européenne repose sur les forces du marché, et la législation de l’Union européenne n’a pas prévu d’intervention de l’État depuis 2009-2010.

[198] La Commission européenne a aussi présenté des observations concernant le dernier réexamen du subventionnement mené par l’ASFC en 2014. La Commission européenne fait valoir que le régime de paiements de base relève de la « catégorie verte » (c.-à-d. sans effets de distorsion sur le commerce), conformément aux dispositions à l’annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC, et donc ne donne pas lieu à une action^{Note de bas de page 169}.

[199] De plus, la Commission européenne a fourni des renseignements concernant le SCV, qui est accordé à des secteurs agricoles particuliers (notamment le secteur de la betterave à sucre). En particulier, la Commission européenne fait valoir que le SCV est déclaré comme relevant de la « catégorie bleue », conformément à l’article 6.5 de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC, et elle insiste pour dire que le SCV ne vise pas à augmenter la production^{Note de bas de page 170}.

[200] La Commission européenne a aussi fourni des renseignements supplémentaires concernant le Programme d’options spécifiques à l’éloignement et l’insularité (POSEI), ciblé dans le réexamen relatif à l’expiration de 2015. La Commission européenne explique que le POSEI appuie les volumes de production du sucre raffiné dans les régions les plus éloignées de l’Union européenne, qui sont confrontées à des problèmes socioéconomiques particuliers en raison de leur situation géographique (éloignement, insularité, petite taille, topographie difficile et climat)^{Note de bas de page 171}.

Position du CEFS concernant l’Union européenne

[201] Le CEFS a présenté un mémoire et un contre-exposé en réponse au mémoire de l’ICS. Le CEFS a formulé des arguments à l’appui de sa position selon laquelle la poursuite ou la reprise du subventionnement du sucre raffiné en provenance de l’Union européenne n’est pas vraisemblable.

Élimination du subventionnement dans le secteur sucrier de l’Union européenne

[202] Le CEFS affirme que le programme de soutien des prix constaté dans le dernier réexamen de l’ASFC en 2014 a été aboli. Le CEFS ajoute que le montant de soutien restant au titre du POSEI de l’Union européenne est payable aux betteraviers dans les régions les plus éloignées. Le CEFS souligne que ce programme ne s’avère pas transférer un avantage aux producteurs de sucre raffiné^{Note de bas de page 172}.

[203] Le CEFS souligne que les exportateurs en Allemagne et aux Pays-Bas ont affirmé ne pas avoir reçu, de l’Union européenne ou de leur État membre, de subventions à la production ou à l’exportation du sucre raffiné. Le CEFS explique que les mesures de soutien dans l’Union européenne ont été abolies ou se conforment maintenant aux règles de l’OMC, et donc ne sont pas prohibées ou ne donnent pas lieu à une action^{Note de bas de page 173}. Le CEFS renvoie également à l’exposé de la Commission européenne, dans lequel celle-ci décrit les programmes particuliers et indique qu’ils ont été abolis ou ne constituent pas un soutien donnant lieu à une action^{Note de bas de page 174}.

[204] Par ailleurs, le CEFS fait valoir que, depuis que les contingents, les prix minimaux de la betterave et les prix à l’exportation ont tous été abolis, le marché du sucre de l’Union européenne est entièrement libéralisé. Le CEFS souligne que sept usines ont fermé en France, Allemagne et Pologne entre 2017 et 2020, et que le nombre de betteraviers est passé de 300 000 en 2000 à 140 000 en 2020. Le CEFS soutient que cette situation témoigne de la restructuration et de la consolidation de l’industrie depuis la réforme, ainsi que de la libéralisation et de la compétitivité du marché^{Note de bas de page 175}.

Position de Südzucker concernant l’Union européenne

[205] Südzucker a fait une réponse au QRE pour exportateurs de l’ASFC et a formulé des arguments à l’appui de sa position selon laquelle la poursuite ou la reprise du subventionnement du sucre raffiné en provenance de l’Union européenne n’est pas vraisemblable.

Élimination du subventionnement dans le secteur sucrier de l’Union européenne

[206] Südzucker souligne que, depuis septembre 2008, des restitutions à l’exportation ne sont plus accordées dans le secteur^{Note de bas de page 176}. De plus, dans le cadre de la réforme du secteur sucrier de l’Union européenne en 2017, le régime de contingents et les prix minimaux de la betterave ont été éliminés. Südzucker a pour position que, depuis la réforme de 2017, l’Union européenne est l’un des marchés du sucre les plus libéraux du monde^{Note de bas de page 177}. En outre, au titre de l’Accord économique et commercial global conclu entre le Canada et l’Union européenne en 2014, celle-ci s’est engagée à ne pas accorder de restitutions à l’exportation pour le sucre destiné au Canada^{Note de bas de page 178}.

Vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement - Union européenne

[209] Comme nous l’avons déjà vu, les producteurs de sucre dans l’Union européenne sont appuyés par un régime sucrier, qui est administré par la Commission des communautés européennes dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC). La version actuelle de la PAC a été établie en 2013 et a été appliquée au cours de la période 2014-2020^{Note de bas de page 179}. La politique sur le sucre de l’Union européenne actuellement en vigueur est énoncée dans le Règlement (CE) numéro 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, qui établit une organisation commune des marchés de produits agricoles. Le 1 octobre 2017, les contingents de production du sucre de l’Union européenne, représentant 13,5 millions de tonnes par année, ainsi que les prix minimaux de la betterave et les limites à l’exportation mandatées par l’OMC, ont été éliminés^{Note de bas de page 180}.

Poursuite du subventionnement pendant que les ordonnances étaient en vigueur

[210] L’ASFC a conclu son dernier réexamen du subventionnement le 4 septembre 2014, lequel a mis à jour le montant de subvention applicable au sucre raffiné en provenance de l’Union européenne. Le montant des droits compensateurs, actuellement établi à 24,39 EUR/100 kg, demeure inchangé depuis le dernier réexamen relatif à l’expiration.

[211] L’ICS fait valoir qu’il est possible d’utiliser diverses mesures de la PAC pour continuer d’appuyer le secteur sucrier de l’Union européenne afin d’atténuer les perturbations imprévues du marché. Le dossier contient des éléments de preuve des effets de distorsion, de la production excédentaire massive et de la hausse des exportations en 2017-2018, causés par les subventions de soutien découplé et de SCV, lesquelles demeurent en vigueur^{Note de bas de page 181}.

[212] Tant le CEFS que Südzucker font valoir dans leurs exposés que les restitutions à l’exportation sont suspendues depuis septembre 2008^{Note de bas de page 182}. L’ASFC est d’accord avec la position avancée par le CEFS et Südzucker, et au moment du dernier réexamen, elle n’a pas inclus de montant de subvention pour les restitutions à l’exportation dans le calcul du montant de subvention global pour l’Union européenne.

[213] La Commission européenne a fourni des renseignements concernant le soutien du revenu accordé aux régions les plus éloignées de l’Union européenne au titre du POSEI. La Commission européenne explique que le POSEI appuie les volumes de production du sucre raffiné dans ces régions, confrontées à des problèmes socioéconomiques particuliers en raison de leur situation géographique (éloignement, insularité, petite taille, topographie difficile et climat)^{Note de bas de page 183}.

[214] Le CEFS souligne que ce programme ne s’avère pas transférer un avantage aux producteurs de sucre raffiné. Il ajoute que les exportateurs en Allemagne et aux Pays-Bas ont affirmé ne pas avoir reçu, de l’Union européenne ou de leur État membre, de subventions à la production ou à l’exportation du sucre raffiné^{Note de bas de page 184}.

[215] Dans le dernier réexamen, l’ASFC a enquêté sur le POSEI, qu’elle a jugé constituer une contribution financière au sens de l’alinéa 2(1.6)a) de la LMSI et un programme spécifique au sens de l’alinéa 2(7.2)a) de la même loi. Par conséquent, elle l’a inclus dans le calcul du montant de subvention global pour l’Union européenne. Les éléments de preuve au dossier indiquent que le POSEI demeure en vigueur et confère toujours un avantage sur le marché de l’Union européenne^{Note de bas de page 185}.

[216] L’ASFC souligne que, puisque le réexamen du subventionnement de 2014 a été mené sur une base globale, un montant de subvention de 24,39 EUR/100 kg est actuellement applicable aux marchandises en cause en provenance de l’Union européenne. En règle générale, le montant de subvention variera selon l’État membre, le producteur ou l’exportateur. Cependant, en raison de la proximité des pays de l’Union européenne, de la propriété transfrontalière des installations de production et du caractère fongible du sucre, il est difficile de savoir s’il s’agit de sucre de betterave ou de canne, ou même de quelle installation de production provient le sucre.

[217] L’ASFC reconnaît que les prix du sucre de l’Union européenne se sont rapprochés des prix mondiaux par suite de la réforme de 2017 et de l’élimination de la subvention visant à soutenir les prix. Cependant, elle souligne également que le POSEI, ainsi que d’autres mesures de la PAC ayant des effets de distorsion sur le commerce, comme les subventions de soutien découplé et de SCV, existent toujours.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement

[218] D’après les renseignements au dossier administratif concernant la poursuite du subventionnement des marchandises en cause pendant que les ordonnances étaient en vigueur et le fait que ce subventionnement se poursuit, l’ASFC a déterminé que l’expiration des ordonnances causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement du sucre raffiné originaire ou exporté de l’Union européenne.