Énoncé des motifs — Décision rendue dans un réexamen relatif à l’expiration : Modules muraux unitisés (UWM 2024 ER)

Décision

Ottawa, le 25 octobre 2024

Le 10 octobre 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, l’Agence des services frontaliers du Canada a décidé que l’expiration de l’ordonnance rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur le 3 juillet 2019 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2018-002 causerait vraisemblablement :

• la poursuite ou la reprise du dumping de telles marchandises originaires ou exportées de la Chine; et
• la poursuite ou la reprise du subventionnement de telles marchandises originaires ou exportées de la Chine.

Résumé

[1] Le 13 mai 2024, conformément au paragraphe 76.03(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a ouvert un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance rendue le 3 juillet 2019 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2018-002 concernant le dumping et le subventionnement des modules muraux unitisés (MMU) originaires ou exportés de la République populaire de Chine (Chine).

[2] Par suite de l’avis du TCCE, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a ouvert le 14 mai 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, une enquête de réexamen relatif à l’expiration pour établir si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et/ou du subventionnement des marchandises.

[3] L’ASFC a reçu des réponses au questionnaire de réexamen relatif à l’expiration (QRE) pour producteurs canadiens d’Inland Glass & Aluminum Ltd. et d’Aluminum Curtainwall Systems Inc.^{Note de bas de page 1}; de BVGlazing Systems Ltd.^{Note de bas de page 2}; de Flynn Canada Ltd.^{Note de bas de page 3}; de Harmon Facades ULC^{Note de bas de page 4}; de Quest Window Systems Inc.^{Note de bas de page 5}; de Starline Windows Ltd.^{Note de bas de page 6}; de State Window Corporation^{Note de bas de page 7}; et de Toro Aluminum and Toro Glasswall Inc.^{Note de bas de page 8} (ci-après «  les producteurs canadiens »). Dans leurs réponses, les producteurs canadiens étoffent leur point de vue que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des MMU de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire.

[4] L’ASFC n’a pas reçu de réponse au QRE pour importateurs, au QRE pour exportateurs ou au QRE pour gouvernements étrangers.

[5] En plus de répondre au QRE, les producteurs canadiens ont présenté des renseignements supplémentaires avant la clôture du dossier ainsi qu’un mémoire conjoint^{Note de bas de page 9}. Dans leur mémoire, les producteurs canadiens étoffent leur point de vue que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des MMU de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire. Aucune autre partie n’a présenté de mémoire à l’ASFC ou de contre-exposé en réponse au mémoire des producteurs canadiens.

[6] L’analyse de l’information au dossier administratif indique que la poursuite ou la reprise du dumping au Canada des MMU de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire. Cette analyse repose sur les facteurs suivants :

• L’affaiblissement des conditions du marché en Chine
• La suroffre en Chine
• L’orientation vers l’exportation grandissante des producteurs chinois
• L’attrait du marché canadien pour les producteurs chinois
• La propension des exportateurs chinois à gâcher les prix canadiens

[7] L’analyse de l’information au dossier administratif indique que la poursuite ou la reprise du subventionnement des MMU de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire. Cette analyse repose sur les facteurs suivants :

• L’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de MMU en Chine
• Le subventionnement de l’aluminium primaire en Chine et les autres interventions gouvernementales
• Les mesures compensatoires visant des produits d’aluminium chinois au Canada et ailleurs

[8] C’est pourquoi, après étude des renseignements pertinents au dossier, et conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, l’ASFC a décidé le 10 octobre 2024 que l’expiration de l’ordonnance du TCCE à l’égard des MMU causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des marchandises de la Chine.

Contexte

[9] Le 4 mars 2013, à la suite d’une plainte déposée par Allan Window Technologies (maintenant BVGlazing Systems); Ferguson Neudorf Glass Inc.; Flynn Canada Ltd.; Inland Glass & Aluminum Ltd./Aluminum Curtainwall Systems Inc.; Oldcastle Building Envelope; Sota Glazing Inc.; Starline Architectural Windows Ltd.; State Windows Corporation; Toro Aluminum/Toro Glasswall Inc.; et Windsor Glass Company (1992) Ltd. (maintenant Contract Glaziers Inc.) (ci-après «  les plaignantes »), l’ASFC a ouvert, conformément au paragraphe 31(1) de la LMSI, des enquêtes sur les présumés dumping et subventionnement des MMU originaires ou exportés de la Chine.

[10] Le 10 octobre 2013, conformément au paragraphe 41(1) de la LMSI, l’ASFC a rendu des décisions définitives de dumping et de subventionnement concernant les MMU originaires ou exportés de la Chine.

[11] Le 12 novembre 2013, conformément au paragraphe 43(1) de la LMSI, le TCCE a conclu que le dumping et le subventionnement des MMU originaires ou exportés de la Chine n’avaient pas causé un dommage mais menaçaient d’en causer un à la branche de production nationale (canadienne).

[12] Le 26 mai 2014, l’ASFC a conclu un réexamen pour mettre à jour les valeurs normales et les prix à l’exportation des MMU de la Chine.

[13] Le 3 juillet 2019, le TCCE a décidé que l’expiration de ses conclusions rendues dans l’enquête NQ-2013-002 causerait un dommage sensible à la branche de production nationale; il a donc prorogé lesdites conclusions.

[14] Le 13 mai 2024, conformément au paragraphe 76.03(1) de la LMSI, le TCCE a ouvert un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance.

[15] Le 14 mai 2024, l’ASFC a ouvert une enquête de réexamen relatif à l’expiration pour établir si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et/ou du subventionnement des marchandises en cause.

Les produits

[16] Aux fins de la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration, les MMU se définissent comme suit :

Classement des importations

[32] Les marchandises en cause s’importent généralement au Canada sous les numéros de classement tarifaire suivants :

1. 7610.10.00.20
2. 7610.10.00.10
3. 7610.90.90.90
4. 7008.00.00.00
5. 7308.30.00.21
6. 7610.90.90.30

[33] Avant le 1er janvier 2022, les marchandises en cause s’importaient généralement au Canada sous les numéros de classement tarifaire suivants :

1. 7610.10.00.20
2. 7610.90.90.90
3. 7008.00.00.00
4. 7308.30.00.21
5. 7604.29.20.30
6. 7610.10.00.10

[34] Les numéros de classement tarifaire ci-dessus n’incluent pas toutes les marchandises en cause, et inversement, ils incluent des marchandises non en cause.

Période visée par le réexamen

[35] La période visée par le réexamen (PVR) pour l’enquête de réexamen relatif à l’expiration de l’ASFC est du 1er janvier 2021 au 31 mars 2024.

Branche de production nationale

[36] La branche de production nationale de MMU se compose des 25 producteurs connus suivants :

[37] Au moment de l’enquête initiale, l’ASFC était convaincue que les plaignantes représentaient une portion majeure de la production nationale de marchandises similaires, et que les plaignantes et les producteurs appuyant la plainte représentaient collectivement la majeure partie de la production nationale totale de marchandises similaires. L’ASFC est convaincue que cette situation n’a pas changé.

[38] Comme nous l’avons déjà vu, l’ASFC a reçu des réponses au QRE pour producteurs canadiens des huit producteurs suivants :

Inland Glass & Aluminum Ltd./Aluminum Curtainwall Systems Inc.

[39] Depuis sa constitution le 21 janvier 1974, Inland Glass & Aluminum Ltd. (IGA), de Kamloops (C.-B.), produit à la carte des murs-rideaux unitisés en aluminium pour fins architecturales. Active au Canada et aux États-Unis, IGA vend surtout des modules de murs-rideaux unitisés à la carte, mais également une gamme de produits plus large : murs-rideaux montés sur grille et vitrés sur le chantier, puits de lumière, pare-soleil, vitrines, portes vitrées pour commerces, fenêtres^{Note de bas de page 10}.

BVGlazing Systems Ltd.

[40] BVGlazing Systems Ltd. (BVG) a été fondée en 1958. Elle a des usines de pans de verre et de murs-rideaux à Concord et Niagara Falls (Ontario) ainsi que des bureaux régionaux en Colombie-Britannique et à Cornwall dans l’État de New York. BVG vend des MMU dans l’ensemble du Canada et des États-Unis^{Note de bas de page 11}.

Flynn Canada Ltd.

[41] Flynn Canada Ltd. (Flynn), de Mississauga (Ontario), est une société fermée, constituée en 1978 à Winnipeg. Croissance et acquisitions aidant, ce qui n’était au départ qu’une entreprise de couverture effectue aujourd’hui à contrat des enveloppes de bâtiments tout entières. C’est en 2006 que Flynn a ajouté à sa gamme de services la production, la commercialisation et l’installation de MMU, ceux-ci étant fabriqués dans son usine à Surrey (C.-B.)^{Note de bas de page 12}.

Harmon Facades ULC

[42] Harmon Facades ULC (Harmon Canada) exploite les anciennes installations de Sotawall Inc. à Brampton (Ontario). Harmon Canada fabrique des murs-rideaux unitisés pour des bâtiments en hauteur au Canada et aux États-Unis. Harmon Canada fournit également des services de préconstruction, d’ingénierie, de conception et d’installation, directement ou par l’intermédiaire de sociétés affiliées^{Note de bas de page 13}.

Quest Window Systems Inc.

[43] Quest Window Systems Inc. (Quest), producteur de Mississauga (Ontario), fabrique des pans de verre depuis l’an 2000. D’abord fabricant de fenêtres et de produits de verre pour des promoteurs et des constructeurs de copropriétés en hauteur au Canada et aux États-Unis, Quest a été achetée en 2017 par Exchange Income Corporation, de Winnipeg (Manitoba)^{Note de bas de page 14}.

Starline Windows Ltd.

[44] Starline Windows Ltd. (Starline) a été constituée en 2001 en Colombie-Britannique. Dès lors, elle s’est mise à fabriquer des MMU pour le marché de la construction en hauteur dans l’Ouest du Canada et des États-Unis^{Note de bas de page 15}.

State Window Corporation

[45] State Window Corporation (State Window), de Vaughan (Ontario), a été constituée le 15 juillet 2002. Elle a commencé à fabriquer des pans de verre unitisés en 2006. Bien que l’entreprise desserve (en termes d’approvisionnement et d’installation) surtout des clients canadiens, elle a aussi approvisionné par le passé des clients établis aux États-Unis. State Window partage aussi des installations avec une entité liée de qui elle reçoit des unités de vitrage isolant pour la fabrication de ses pans de verre^{Note de bas de page 16}.

Toro Aluminum/Toro Glasswall Inc.

[46] Toro Aluminum/Toro Glasswall Inc. (Toro) est un producteur de MMU établi à Concord et Vaughan (Ontario). Formée en 1979, Toro Aluminum est devenue un fournisseur de pans de verre et de portes pour des copropriétés en hauteur, des tours à bureaux et des hôtels dans l’ensemble du Canada et des États-Unis. Quant à Toro Glasswall, formée en 2008, elle est devenue un fournisseur de murs-rideaux pour des copropriétés en hauteur, des tours à bureaux et des hôtels dans l’ensemble du Canada et des États-Unis^{Note de bas de page 17}.

Marché canadien

[47] Le marché canadien apparent des MMU dans la PVR, ce qui comprend la production canadienne, est présenté dans le tableau 2 ci-dessous.

[48] Comme on peut le voir dans le tableau 2, la part du marché apparent des producteurs canadiens a diminué de 2021 à 2022. Cependant, de 2022 à 2023, leur part du marché a dépassé les niveaux de 2021. De plus, elle est demeurée relativement inchangée au premier trimestre de 2024 par rapport à 2021.

[49] Dans la PVR, il n’y a eu aucune importation de marchandises en cause sur le marché canadien jusqu’en 2023. En 2023, les importations de marchandises en cause de la Chine représentaient moins de 1 % des importations totales. Par ailleurs, il n’y a eu aucune importation de marchandises en cause au premier trimestre de 2024.

Perception des droits

[50] Comme il est détaillé dans le tableau 3 ci-dessous, aux fins d’exécution de l’ordonnance du TCCE dans la PVR, l’ASFC a perçu des droits antidumping et compensateurs totalisant 68 937 $ sur les importations de marchandises en cause de la Chine. La valeur en douane totale de ces importations était d’environ 766 $. En pourcentage de la valeur en douane totale, les droits antidumping et compensateurs perçus dans la PVR étaient égaux à 8 999,6 %.

Renseignements pris en compte par l'ASFC

Dossier administratif

[56] Les renseignements que l’ASFC a pris en compte aux fins de l’enquête de réexamen relatif à l’expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier contient les renseignements énumérés dans la liste des pièces justificatives de l’ASFC, laquelle comprend les pièces justificatives de l’ASFC et les renseignements présentés par les parties intéressées, notamment ceux qu’elles estiment pertinents pour la décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping et du subventionnement en l’absence de l’ordonnance du TCCE. Ces renseignements peuvent être des rapports d’analystes-experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités au Canada ou ailleurs, des documents d’organismes internationaux comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et les réponses aux QRE présentées par les producteurs canadiens, les exportateurs, les importateurs et les gouvernements.

[57] Dans toute enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC fixe une «  date de clôture du dossier » après laquelle aucun nouveau renseignement ne peut être versé au dossier administratif; ici, c’était le 3 juillet 2024. Il s’agit en effet de donner le temps aux participants de préparer leurs mémoires et leurs contre-exposés d’après ce qui se trouve au dossier administratif en date de sa clôture.

Questions de procédure

[58] L’ASFC n’a pas l’habitude de prendre en compte les nouveaux renseignements que les participants présentent après la date de clôture du dossier, mais cela peut devenir nécessaire dans certains cas exceptionnels. L’ASFC tiendra compte des facteurs suivants pour décider d’accepter ou non les nouveaux renseignements présentés après la date de clôture du dossier :

1. la nature, la pertinence, l’importance et la quantité des renseignements;
2. les difficultés éprouvées par le participant à obtenir ou à présenter les renseignements avant la date précisée (p. ex. leur disponibilité, ou la présence de questions nouvelles ou imprévues);
3. la possibilité raisonnable, pour l’ASFC, de tenir compte des nouveaux renseignements dans le cadre de la procédure, notamment si elle dispose d’assez de temps pour les vérifier;
4. la question de savoir si les autres participants risquent de subir un préjudice si les renseignements sont utilisés (p. ex. la possibilité pour eux de fournir une réponse à l’égard des nouveaux renseignements);
5. la question de savoir si l’acceptation des renseignements par l’ASFC nuira à sa capacité de mener la procédure dans les délais; et
6. tout autre facteur pertinent dans les circonstances.

[59] Le 12 juillet 2024, les producteurs canadiens ont présenté une révision de leurs documents pour la clôture du dossier puisqu’un mauvais fichier avait été joint par erreur au document United States Department of Commerce, Issues and Decision Memorandum for the Final Results of the 2022 Expedited Second Sunset Review of the Antidumping Duty Order on Aluminum Extrusions from the People’s Republic of China [département du Commerce des États-Unis : mémoire des enjeux et de la décision pour les résultats définitifs du deuxième réexamen accéléré relatif à l’expiration de l’ordonnance de droits antidumping sur les extrusions d’aluminium de la République populaire de Chine de 2022]. La version révisée contenait la bonne pièce jointe. L’information a été jugée pertinente et pouvait facilement être prise en compte sans nuire aux échéances de la procédure. Par conséquent, l’ASFC a accepté l’information^{Note de bas de page 20}.

[60] Par ailleurs, le 6 août 2024, l’ASFC a rouvert le dossier pour réviser les statistiques sur les importations et la perception des droits au jour 50 (Pièces 030 et 031) et a donné aux parties intéressées la possibilité de présenter des mémoires avant le 13 août 2024 et des contre-exposés avant le 20 août 2024 à l’égard des données révisées seulement. L’ASFC a reçu un mémoire des producteurs canadiens au sujet de la nouvelle pièce.

Position des parties : Dumping

Considération et analyse : Dumping

[82] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si, selon toute vraisemblance, l’expiration d’une ordonnance causerait la poursuite ou la reprise d’un dumping, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

[83] Guidée par les facteurs susmentionnés, et tenant compte des documents présentés par les divers participants ainsi que du fruit de ses propres recherches, qui sont tous au dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du dumping dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. Son travail d’analyse se résume aux points suivants :

• L’affaiblissement des conditions du marché en Chine
• La suroffre en Chine
• L’orientation vers l’exportation grandissante des producteurs chinois
• L’attrait du marché canadien pour les producteurs chinois
• La propension des exportateurs chinois à gâcher les prix canadiens

L’affaiblissement des conditions du marché en Chine

[84] L’industrie des MMU dépend largement de la performance de l’industrie de la construction et du marché immobilier. Dans la PVR, la Chine a connu un ralentissement important de son marché de la construction. Selon le bureau national de la statistique, de 2022 à 2024, les mises en chantier d’immeubles résidentiels et commerciaux en Chine ont beaucoup baissé d’une année à l’autre^{Note de bas de page 45}. En 2022, les mises en chantier d’immeubles résidentiels ont baissé de 39,8 %, celles d’immeubles à bureaux, de 39,1 % et celles d’autres immeubles commerciaux, de 41,9 %, par rapport à 2021. En 2023, les mises en chantier d’immeubles résidentiels ont baissé de 20,9 %, celles d’immeubles à bureaux, de 18,5 % et celles d’autres immeubles commerciaux, de 20,4 %, par rapport à 2022. De janvier à mai 2024, enfin, les mises en chantier d’immeubles résidentiels ont baissé de 25 %, celles d’immeubles à bureaux, de 24,9 % et celles d’autres immeubles commerciaux, de 27 %, par rapport à la même période en 2023^{Note de bas de page 46}. Le Fonds monétaire international (FMI) rapporte qu’à la fin de 2023, les mises en chantier d’immeubles résidentiels en Chine avaient baissé de près de 60 % par rapport à 2020^{Note de bas de page 47}. D’autres preuves au dossier indiquent que les mises en chantier d’immeubles résidentiels sont passées de 1 464 millions m² en 2021 à 877 millions m² en 2022 et à 693 millions m² en 2023^{Note de bas de page 48}.

[85] Le ralentissement de la construction et du marché immobilier et son incidence négative sur le marché chinois des MMU se sont traduits par de mauvais résultats financiers pour plusieurs producteurs^{Note de bas de page 49}. Les gains avant impôt de Hainan Development Holdings Nanhai Co., Ltd. (Hainan) étaient négatifs pour quatre des six années de la période de 2018 à 2023^{Note de bas de page 50}. Hainan a aussi dû déclarer faillite au nom d’une de ses filiales chinoises de murs-rideaux selon son rapport annuel de 2022^{Note de bas de page 51}. Par ailleurs, Yuanda China Holdings Limited (Yuanda) a enregistré des pertes importantes de revenu net en 2020 et 2021 et un revenu net marginal en 2022 et 2023. Dans la période de 2020 à 2023, Yuanda a subi une perte de revenu net de 12 %^{Note de bas de page 52}.

[86] L’information au dossier montre que l’économie chinoise connaît actuellement un ralentissement. Vu la faiblesse de la demande intérieure, les producteurs chinois devront trouver des débouchés à l’étranger où vendre leurs marchandises. Par conséquent, cette situation ferait croître la vraisemblance de la reprise ou de la poursuite du dumping des MMU au Canada advenant l’expiration de l’ordonnance.

La suroffre en Chine

[87] Les données spécifiques sur l’offre et la demande pour le marché chinois des MMU sont limitées. Toutefois, la preuve au dossier semble indiquer que l’industrie chinoise des murs-rideaux a connu une croissance importante dernièrement (avant 2022), en termes de demande et de production. Cependant, l’industrie, qui se caractérise par une forte fragmentation et une concurrence nationale féroce, est actuellement confrontée à un marché de la construction en décroissance, et la preuve indique qu’il y a une suroffre.

[88] La preuve au dossier semble indiquer que la production totale de murs-rideaux en Chine est passée de 140 millions m² en 2015 à un peu plus de 195 millions m² en 2021, même si elle a chuté à environ 182,5 millions m² en 2022^{Note de bas de page 53}, puis augmenté de 15 %, à 209,1 millions m², en 2023^{Note de bas de page 54}. Cela correspond à une augmentation de 49 % de la production chinoise de 2015 à 2023.

[89] L’information au dossier montre que 13 producteurs chinois de MMU ont une capacité combinée de près de 23,5 millions m²^{Note de bas de page 55}. Même si une portion de cette capacité peut être affectée à des marchandises non en cause, comme des murs-rideaux montés sur grille, la capacité de production de MMU demeure substantielle. Quatre de ces producteurs ont une capacité de production supérieure à l’ensemble du marché canadien. Par exemple, comme nous l’avons déjà vu, si Yuanda exportait une petite portion de sa capacité de production, elle pourrait conquérir toute la part du marché des producteurs canadiens. De plus, la capacité de production de 5 millions m² de China Fangda Group est supérieure à l’ensemble des ventes intérieures de 2023 des producteurs canadiens. Par ailleurs, Anhui New Horizon Doors, Windows and Curtain Wall Engineering Co., Ltd. a une capacité de production déclarée de 2 millions m², qui est nettement supérieure à l’ensemble des ventes intérieures de 2023 des producteurs canadiens. Enfin, Shandong Huada Doors, Windows and Curtain Wall Co., Ltd. a une capacité de production de 1,5 million m², aussi supérieure à l’ensemble des ventes intérieures de 2023 des producteurs canadiens.

[90] L’industrie chinoise des murs-rideaux est connue pour être fragmentée et très concurrentielle. Selon le TCCE, au moment des conclusions, il y aurait eu jusqu’à 200 producteurs de MMU en Chine^{Note de bas de page 56}. Dans la PVR, plusieurs producteurs chinois de murs-rideaux unitisés ont décrit la concurrence sur le marché national des MMU comme étant féroce^{Note de bas de page 57}, intense^{Note de bas de page 58} et difficile^{Note de bas de page 59}.

[91] Étant donné que les producteurs chinois de MMU ont accru la capacité ces dernières années et font face à une forte concurrence nationale, ce qui les a obligés à réduire les ventes intérieures, il est évident que le Canada sera perçu comme un débouché potentiel. Les producteurs seront incités à maintenir les taux d’utilisation de la capacité. Pour ce faire, ils devront multiplier les exportations. Tous ces facteurs réunis feraient croître la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping des MMU au Canada si l’ordonnance du TCCE expire.

L’orientation vers l’exportation grandissante des producteurs chinois

[92] La preuve montre que les producteurs chinois de MMU se tournent de plus en plus vers les marchés d’exportation pour gérer les difficultés liées au marché intérieur.

[93] Par exemple, Jangho Group Co., Ltd. («  Jangho ») a désigné les ventes à l’étranger comme un objectif clé dans son rapport annuel de 2023. En particulier, Jangho a désigné les exportations de murs-rideaux vers l’Amérique^{Note de bas de page 60}. Par ailleurs, China Fangda Group a indiqué qu’il redoublerait d’efforts pour explorer les marchés étrangers afin de gérer les risques liés à la concurrence sur le marché intérieur. Dans son rapport annuel de 2023, le groupe a attribué la croissance des nouvelles commandes sur 12 mois à la croissance des ventes à l’étranger^{Note de bas de page 61}.

[94] De même, Yuanda a réalisé des bénéfices importants dans ses activités d’exportation d’une année à l’autre en 2023, ses contrats à l’étranger étant passés d’environ 30 % de ses nouveaux projets en 2022 à 54 % en 2023. Puisque Yuanda a tiré plus de revenus des ventes à l’exportation que des ventes intérieures en 2021, 2022 et 2023, cette croissance sur les marchés étrangers montre que la société mise de plus en plus sur l’exportation^{Note de bas de page 62}.

[95] Aussi, dans son rapport annuel de 2022, Hainan a déclaré qu’elle comptait élargir son marché étranger^{Note de bas de page 63}.

[96] Vu l’orientation vers l’exportation des producteurs chinois de MMU en raison des risques liés à la forte concurrence sur le marché intérieur, la poursuite ou la reprise des ventes de la Chine au Canada à des prix sous-évalués serait vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire.

L’attrait du marché canadien pour les producteurs chinois

[97] Puisque des volumes importants de contrats ont été obtenus par des exportateurs chinois offrant des MMU à des prix sous-évalués avant la prise des conclusions, l’ASFC est d’avis que plusieurs producteurs, connaissant déjà le marché canadien et y ayant eu une forte présence, pourraient rapidement revenir sur le marché advenant l’expiration de l’ordonnance^{Note de bas de page 64}.

[98] En outre, puisque les producteurs chinois de MMU se sont de plus en plus tournés vers les marchés d’exportation, si l’ordonnance devait expirer, ils auraient accès à un nouveau marché sur lequel ils n’ont pu vendre à des prix sous-évalués^{Note de bas de page 65}.

[99] Malgré la faiblesse de la demande de MMU au Canada, la preuve indique que le marché serait attrayant pour les producteurs chinois, ce qui ferait croître la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping au Canada advenant l’expiration de l’ordonnance.

La propension des exportateurs chinois à gâcher les prix canadiens

[100] Dans son enquête initiale sur les MMU, le TCCE a reconnu que, bien que les MMU ne soient pas des produits de base, le prix revêt une grande importance. Toutefois, comme l’a affirmé le TCCE : Tout retard de livraison représente un risque considérable pour les entrepreneurs généraux, à titre d’acheteurs de modules muraux unitisés, compte tenu des sanctions pécuniaires qui peuvent leur être infligées si le projet prend du retard et du dommage possible causé à leur réputation^{Note de bas de page 66}. Or, même si la branche de production nationale jouit d’un avantage important lié au délai de livraison^{Note de bas de page 67}, de nombreux acheteurs semblaient prêts à assumer ce risque (c.-à-d. d’importer de l’étranger) si une proposition de prix était suffisamment basse^{Note de bas de page 68}. À ce sujet, les producteurs canadiens font valoir que le principal facteur déterminant dans le choix de l’offre est le prix, même si les entrepreneurs et les propriétaires tiendront compte du risque associé à la livraison ou à la qualité^{Note de bas de page 69}. Le TCCE a estimé que le risque moindre associé à l’approvisionnement intérieur permettait aux marchandises similaires de faire l’objet d’une majoration de prix pour atténuation du risque par rapport au prix des marchandises en cause^{Note de bas de page 70}. Le TCCE a aussi souligné l’ampleur du gâchage des prix par les marchandises en cause, qui variait alors de 38 % à 49 % pour les modules de murs-rideaux unitisés et de 16 % à 28 % pour les modules de pans de verre unitisés^{Note de bas de page 71}.

[101] L’ASFC est d’avis que le risque lié à l’approvisionnement de MMU de la Chine demeure ce qu’il était au moment de l’enquête initiale et que, pour cette raison, un fournisseur chinois est susceptible d’être choisi seulement si le prix est suffisamment bas pour compenser ce risque accru. Dans la période visée par l’enquête initiale, au cours de laquelle les conditions du marché en Chine étaient beaucoup plus solides qu’aujourd’hui, l’ASFC avait déterminé des marges de dumping allant de 15,7 % à 49,3 % pour les deux exportateurs coopératifs. Vu l’affaiblissement des conditions du marché en Chine et la suroffre grandissante, l’ASFC estime que les prix des producteurs chinois, désireux de revenir sur le marché et de reconquérir une part du marché, sont susceptibles de gâcher ceux des producteurs canadiens par des marges importantes. L’ASFC est d’avis que les producteurs chinois de MMU sont susceptibles d’exporter au Canada à des prix ne permettant pas de recouvrer leurs coûts totaux, plus un montant raisonnable pour les bénéfices, et donc sous-évalués. S’ils avaient pu vendre à des prix non sous-évalués, ils auraient demandé des valeurs normales dans la PVR.

[102] La preuve au dossier semble aussi indiquer que l’ampleur de la capacité de production en Chine est telle qu’un volume important de MMU sous-évalués serait vraisemblablement exporté au Canada advenant l’expiration de l’ordonnance.

[103] Vu la propension des producteurs chinois de MMU à gâcher les prix canadiens, si l’ordonnance du TCCE expire, la poursuite ou la reprise des ventes de la Chine au Canada à des prix sous-évalués serait encore plus vraisemblable.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping

[104] D’après l’information au dossier concernant : l’affaiblissement des conditions du marché en Chine; la suroffre en Chine; l’orientation vers l’exportation grandissante des producteurs chinois; l’attrait du marché canadien pour les producteurs chinois; et la propension des exportateurs chinois à gâcher les prix canadiens, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping au Canada des MMU de la Chine.

Position des parties : Subventionnement

Considération et analyse : Subventionnement

[124] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si, selon toute vraisemblance, l’expiration d’une ordonnance causerait la poursuite ou la reprise d’un subventionnement, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

[125] Guidée par les facteurs susmentionnés, et tenant compte des documents présentés par les divers participants ainsi que du fruit de ses propres recherches, qui sont tous au dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du subventionnement dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. Son travail d’analyse se résume aux points suivants :

• L’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de MMU en Chine
• Le subventionnement de l’aluminium primaire en Chine et les autres interventions gouvernementales
• Les mesures compensatoires visant des produits d’aluminium chinois au Canada et ailleurs

L’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de MMU en Chine

[126] À l’ouverture de l’enquête initiale de subventionnement en 2013, l’ASFC avait recensé 180 programmes de subvention. Elle avait jugé que 33 d’entre eux avaient conféré des avantages à au moins un des deux exportateurs coopératifs : Guangzhou Jangho Curtain Wall System Engineering Co., Ltd. (Guangzhou Jangho) et ses sociétés associées ainsi que Shenyang Yuanda^{Note de bas de page 89}.

[127] Les 33 programmes jugés par l’ASFC avoir conféré des avantages aux exportateurs coopératifs comprenaient plusieurs subventions directes, comme des aides, des prêts préférentiels et des programmes fiscaux préférentiels, ainsi que des subventions en amont découlant de l’achat d’extrusions d’aluminium.

[128] Malgré les renseignements limités sur les programmes actuels spécifiques aux producteurs et exportateurs de MMU, surtout en raison de la non-participation du gouvernement à la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration, le dossier donne la preuve de l’offre continue de programmes de subvention en Chine.

[129] Comme nous l’avons déjà vu, les états financiers publics de quatre fabricants de MMU révèlent que ceux-ci ont reçu dans la PVR des subventions sous la forme d’aides valant des millions de renminbis. Cependant, le montant total déclaré dans leurs états financiers ne représenterait vraisemblablement qu’une portion du montant total de subvention reçu dans la PVR. Par exemple, les exportateurs pourraient avoir reçu d’autres avantages découlant de remboursements ou d’exonérations de certains droits et de la taxe sur la valeur ajoutée ainsi que de prêts préférentiels. En effet, Jangho a indiqué dans son rapport annuel que, quand elle recevait des subventions sous la forme de prêts préférentiels directeurs, elle les déclarait en fonction du coût de ces prêts^{Note de bas de page 90}.

[130] Aussi, les états financiers ne comprennent pas la valeur de toute subvention en amont découlant de l’achat d’extrusions d’aluminium et ne contiennent pas de renseignements sur la nature des aides reçues, ce qui pourrait grandement influer sur le montant alloué. De plus, le montant des aides figurant dans les états financiers ne comprend pas toutes les subventions reçues d’autres entités dans les structures organisationnelles, qui pourraient être attribuées à des marchandises en cause et similaires.

[131] Par conséquent, l’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de MMU en Chine ferait croître la vraisemblance de la reprise ou de la poursuite des exportations de MMU subventionnés de la Chine vers le Canada si l’ordonnance du TCCE expire.

Le subventionnement de l’aluminium primaire en Chine et les autres interventions gouvernementales

[132] Le dossier contient des éléments de preuve indiquant que le gouvernement de la Chine continue d’offrir des avantages financiers aux producteurs d’aluminium primaire. Par exemple, un rapport de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) s’est penché sur les subventions offertes aux 17 premiers producteurs d’aluminium dans le monde. Il est avancé que les cinq premiers récipiendaires (toutes des sociétés chinoises) ont reçu 85 % des subventions offertes aux 17 sociétés^{Note de bas de page 91}. De plus, il est conclu que la majeure partie du soutien financier a été offerte par des EE à des EE productrices d’aluminium en Chine^{Note de bas de page 92}.

[133] Outre le subventionnement direct, un rapport de la Commission européenne fait état de plusieurs instruments utilisés par le gouvernement de la Chine pour contrôler et influencer l’industrie nationale de l’aluminium^{Note de bas de page 93}. Ces instruments comprennent des mesures restrictives liées aux exportations de bauxite, un intrant clé dans la production d’aluminium, afin d’augmenter l’offre intérieure et de réduire les coûts. Le gouvernement a également mis en œuvre des mesures d’intervention, d’une efficacité minimale, pour contrôler la production d’aluminium alors que l’industrie est confrontée à un grave problème de surcapacité. Le rapport souligne en outre que les EE représentent une proportion accrue des producteurs chinois, à savoir plus de 50 % de la production nationale d’aluminium primaire. Des éléments indiquent également que les producteurs d’aluminium en Chine bénéficient de taux d’imposition réduits et de remboursements de taxes en raison de diverses politiques fiscales. Enfin, le rapport fait état de subventions spécifiques, en particulier le subventionnement de l’électricité, le financement préférentiel ainsi que la fourniture par le gouvernement de biens et de services en deçà de leur juste valeur^{Note de bas de page 94}.

[134] Comme c’était le cas au moment de l’enquête initiale, les subventions offertes aux producteurs d’aluminium sont susceptibles d’être transférées aux producteurs d’extrusions d’aluminium et ultimement, en tout ou en partie, aux producteurs de MMU. Par ailleurs, les mesures susmentionnées montrent l’importance que le gouvernement de la Chine a accordée à l’industrie de l’aluminium et aux produits à plus grande valeur ajoutée en aval, comme les extrusions d’aluminium et les MMU. Par conséquent, si l’ordonnance du TCCE expire, les subventions indirectes ou en amont feraient croître la vraisemblance de la reprise ou de la poursuite des exportations de MMU subventionnés de la Chine.

Les mesures compensatoires visant des produits d’aluminium chinois au Canada et ailleurs

[135] La présence de mesures compensatoires au Canada, en Australie, dans l’Union européenne et aux États-Unis à l’égard de produits d’aluminium chinois renforce l’argument selon lequel, en Chine, les exportateurs et producteurs de MMU reçoivent des subventions donnant lieu à une action au moyen de subventions en amont et selon lequel le gouvernement continue d’accorder une grande importance à son industrie de l’aluminium et de la subventionner en conséquence.

[136] À l’heure actuelle, le Canada a deux mesures compensatoires en vigueur à l’égard de produits d’aluminium de la Chine : les extrusions d’aluminium et les modules et laminés photovoltaïques (dont l’aluminium est un intrant^{Note de bas de page 95}). Les produits assujettis aux mesures compensatoires australiennes sont les extrusions d’aluminium et l’acier avec revêtement de zinc-aluminium^{Note de bas de page 96}. L’Union européenne a des mesures compensatoires en vigueur à l’égard des feuilles d’aluminium^{Note de bas de page 97}. Enfin, les produits assujettis aux mesures compensatoires américaines sont : les extrusions d’aluminium (y compris celles intégrées aux MMU); les plaques d’impression lithographique en aluminium; certaines feuilles d’aluminium; les tôles d’aluminium d’alliage courant; les fils et câbles d’aluminium; les cellules photovoltaïques à la silicone cristalline; et certains produits photovoltaïques à la silicone cristalline^{Note de bas de page 98}.

[137] En novembre 2022, dans un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance de droits compensateurs sur les extrusions d’aluminium de la Chine, initialement rendue le 4 avril 2011, le département du Commerce des États-Unis (US DOC) a jugé que l’annulation de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement donnant lieu à une action^{Note de bas de page 99}. Il est à noter que les extrusions d’aluminium intégrées aux MMU sont visées par la portée des mesures américaines. L’US DOC a jugé que les producteurs chinois bénéficiaient de 60 programmes de subvention^{Note de bas de page 100}.

[138] À la fin de 2023, les États-Unis ont ouvert une nouvelle enquête sur le subventionnement des extrusions d’aluminium de plusieurs pays, laquelle englobait certains produits de la Chine qui n’étaient pas visés par la portée du recours commercial existant. Le 11 mars 2024, l’US DOC a rendu une décision provisoire concernant les subventions donnant lieu à une action. L’US DOC a constaté 111 programmes de subvention, dont 77 déclarés par un producteur chinois d’extrusions d’aluminium^{Note de bas de page 101}.

[139] Dans un examen de leurs mesures visant les extrusions d’aluminium, qui s’est conclu en octobre 2020, les autorités australiennes ont jugé que les exportateurs coopératifs avaient bénéficié de subventions accordées au titre de 77 programmes au total^{Note de bas de page 102}. Les marges de subventionnement variaient de 0 % à 6,4 % du prix à l’exportation pour les exportateurs coopératifs^{Note de bas de page 103}.

[140] Par ailleurs, les autorités canadiennes, australiennes et américaines ont toutes établi que les subventions aux producteurs et exportateurs d’extrusions d’aluminium comprenaient des avantages découlant de la fourniture d’aluminium primaire contre une rémunération moins qu’adéquate.

[141] D’après ce qui précède, tout porte à croire que le gouvernement de la Chine est susceptible de continuer de subventionner les producteurs nationaux de MMU à l’avenir, directement et indirectement par le subventionnement des producteurs d’extrusions d’aluminium et/ou d’aluminium primaire. Ainsi, si l’ordonnance du TCCE expire, la reprise ou la poursuite du subventionnement des MMU de la Chine serait encore plus vraisemblable.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement

[142] D’après l’information au dossier concernant : l’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de MMU en Chine; le subventionnement de l’aluminium primaire en Chine et les autres interventions gouvernementales; et les mesures compensatoires visant des produits d’aluminium chinois au Canada et ailleurs, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement des MMU de la Chine.

Conclusion

[143] Aux fins de la décision dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse, l’ASFC a procédé à une analyse en s’en tenant aux facteurs énoncés au paragraphe 37.2(1) du RMSI et aux autres facteurs pertinents dans les circonstances. Ayant considéré les facteurs pertinents et les renseignements au dossier administratif, elle a décidé le 10 octobre 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, que l’expiration de l’ordonnance rendue par le TCCE le 3 juillet 2019 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2018-002 à l’égard des MMU originaires ou exportés de la Chine causerait vraisemblablement :

• la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises de la Chine; et
• la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises de la Chine.

Mesures à venir

[144] Le TCCE a commencé son enquête pour établir si, selon toute vraisemblance, la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement causerait un dommage. D’après le calendrier du réexamen relatif à l’expiration, le TCCE doit rendre sa propre décision d’ici le 19 mars 2025.

[145] Si le TCCE décide que l’expiration de son ordonnance causerait vraisemblablement un dommage à la branche de production nationale, il la prorogera, avec ou sans modification. Alors, l’ASFC continuera de percevoir des droits antidumping sur les importations sous-évaluées, et des droits compensateurs sur les importations subventionnées, de marchandises en cause.

[146] Si, au contraire, le TCCE décide que l’expiration de son ordonnance ne causerait vraisemblablement pas de dommage à la branche de production nationale, il l’annulera, et plus aucuns droits antidumping ou compensateurs ne seront perçus sur les importations de marchandises en cause, et ceux perçus sur des marchandises dédouanées après que l’ordonnance devait expirer seront rendus à l’importateur.

Communiquer avec nous

[147] Voici à qui s’adresser pour en savoir plus :

• Téléphone :
• Manshun Tong : 343-553-1727

Courriel : simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca