Énoncé des motifs — Décision rendue dans un réexamen relatif à l’expiration : Tubes soudés en acier au carbone (CSWP1 2024 ER)

Décision

Ottawa, le 2 août 2024

Le 18 juillet 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, l’Agence des services frontaliers du Canada a décidé que l’expiration de l’ordonnance rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur le 28 mars 2019 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2018-001 causerait vraisemblablement :

• la poursuite ou la reprise du dumping de telles marchandises originaires ou exportées de la Chine; et
• la poursuite ou la reprise du subventionnement de telles marchandises originaires ou exportées de la Chine.

Résumé

[1] Le 19 février 2024, conformément au paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a ouvert un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance rendue le 28 mars 2019 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2018-001 concernant le dumping et le subventionnement des tubes soudés en acier au carbone (TSAC) originaires ou exportés de la République populaire de Chine (Chine).

[2] Par suite de l’avis du TCCE, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a ouvert le 20 février 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, une enquête de réexamen relatif à l’expiration pour établir si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et/ou du subventionnement des marchandises.

[3] L’ASFC a reçu des réponses au questionnaire de réexamen relatif à l’expiration (QRE) pour producteurs canadiens de Welded Tube of Canada Corporation (Welded Tube^{Note de bas de page 1}), d’Evraz Inc. NA Canada (Evraz^{Note de bas de page 2}), d’Atlas Tube Canada ULC (Atlas^{Note de bas de page 3}), de DFI Corporation (DFI^{Note de bas de page 4}) et de Nova (réponse collective de Nova Tube Inc. [Nova Tube] et de Nova Steel Inc. [Nova Steel^{Note de bas de page 5}]). Dans leurs réponses, Atlas, DFI et Nova ont exprimé l’opinion que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des TSAC de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire.

[4] L’ASFC a reçu une réponse au QRE pour importateurs canadiens de Forest City Models and Patterns Limited (Forest City^{Note de bas de page 6}), un fabricant de moules en plastique établi à Thorndale en Ontario.

[5] L’ASFC n’a pas reçu de réponse au QRE pour exportateurs ou au QRE pour gouvernements étrangers.

[6] Nova et DFI ont toutes les deux présenté à l’ASFC un mémoire à l’appui de leur point de vue que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des TSAC de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire^{Note de bas de page 7}. Atlas n’a pas présenté de mémoire, mais a présenté une lettre d’appui au maintien de l’ordonnance du TCCE^{Note de bas de page 8}. Aucune autre partie n’a présenté à l’ASFC de mémoire ou de contre-exposé en réponse au mémoire de Nova ou de DFI.

[7] L’analyse de l’information au dossier administratif indique que la poursuite ou la reprise du dumping au Canada des TSAC de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire. Cette analyse repose sur les facteurs suivants :

• Le statut de produit de base des TSAC
• Les conditions du marché mondial de l’acier et des tubes soudés
• Les perspectives économiques en Chine
• La surcapacité de production d’acier et de TSAC en Chine
• L’attrait du marché canadien
• L’incapacité des exportateurs chinois de vendre au Canada à des prix non sous-évalués pendant que l’ordonnance du TCCE était en vigueur
• La prise de mesures antidumping par les autorités ailleurs qu’au Canada à l’égard de tubes soudés de la Chine
• La propension au dumping de produits d’acier de la Chine

[8] L’analyse de l’information au dossier administratif indique que la poursuite ou la reprise du subventionnement des TSAC de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire. Cette analyse repose sur les facteurs suivants :

• La prise de mesures compensatoires par le Canada à l’égard d’autres produits tubulaires et d’acier de la Chine
• La prise de mesures compensatoires par des territoires autres que le Canada à l’égard de TSAC
• L’offre continue de programmes de subvention aux producteurs et exportateurs de TSAC en Chine

[9] C’est pourquoi, après étude des renseignements pertinents au dossier, et conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, l’ASFC a décidé le 18 juillet 2024 que l’expiration de l’ordonnance du TCCE à l’égard des TSAC causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des marchandises de la Chine.

Contexte

[10] Le 23 janvier 2008, à la suite d’une plainte déposée par ArcelorMittal/Mittal Canada Inc., l’ASFC a ouvert, conformément au paragraphe 31(1) de la LMSI, des enquêtes sur le dumping et le subventionnement présumés des TSAC originaires ou exportés de la Chine.

[11] Le 21 juillet 2008, conformément au paragraphe 41(1) de la LMSI, l’ASFC a rendu des décisions définitives de dumping et de subventionnement concernant les TSAC originaires ou exportés de la Chine.

[12] Le 20 août 2008, conformément au paragraphe 43(1) de la LMSI, le TCCE a conclu que le dumping et le subventionnement des TSAC originaires ou exportés de la Chine avaient causé un dommage à la branche de production nationale.

[13] Le 14 février 2011, l’ASFC a conclu un réexamen pour mettre à jour les valeurs normales, les prix à l’exportation et les montants de subvention à l’égard des TSAC originaires ou exportés de la Chine.

[14] Le 19 août 2013, le TCCE a jugé que l’expiration de ses conclusions rendues dans l’enquête NQ-2008-001 causerait un dommage sensible à la branche de production nationale; il a donc prorogé lesdites conclusions.

[15] Le 28 mars 2019, le TCCE a jugé que l’expiration de son ordonnance causerait un dommage sensible à la branche de production nationale; il a donc prorogé ladite ordonnance dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2018-001.

[16] Le 19 février 2024, conformément au paragraphe 76.03(3) de la LMSI, le TCCE a ouvert un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance.

[17] Le 20 février 2024, l’ASFC a ouvert une enquête de réexamen relatif à l’expiration pour établir si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et/ou du subventionnement des marchandises en cause.

Les produits

[18] Aux fins de la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration, les TSAC se définissent comme suit :

Exclusions

• les tubes soudés en acier au carbone de dimension nominale de 1 po, répondant aux exigences de la norme ASTM A53, de nuance B, de nomenclature 10, au fini noir ou galvanisé, et aux extrémités lisses, devant servir à la protection contre l’incendie;
• les tubes soudés en acier au carbone de dimension nominale allant de ½ po à 2 po inclusivement, produits au moyen du procédé de soudage par résistance électrique et répondant aux exigences de la norme ASTM A53, de nuance A, devant servir dans la production de raccords filetés de tuyaux en acier au carbone;
• les tubes soudés en acier au carbone de dimension nominale allant de ½ po à 6 po inclusivement, marqués de deux inscriptions pour répondre aux exigences à la fois de la norme ASTM A252, de nuance 1 à 3, et de la norme API 5L, aux extrémités chanfreinées et de longueurs irrégulières, devant servir de pilotis dans les fondations.

[19] Aux fins de la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration, les TSAC s’entendent également des marchandises produites au Canada qui correspondent à la définition des produits ci-dessus.

Classement des importations

[24] Les marchandises en cause s’importent généralement au Canada sous les numéros de classement tarifaire suivants :

1. 7306.30.00.42
2. 7306.30.00.43
3. 7306.30.00.44
4. 7306.30.00.45
5. 7306.30.00.46
6. 7306.30.00.47
7. 7306.30.00.49
8. 7306.30.00.52
9. 7306.30.00.53
10. 7306.30.00.54
11. 7306.30.00.55
12. 7306.30.00.56
13. 7306.30.00.57
14. 7306.30.00.59
15. 7306.30.00.62
16. 7306.30.00.63
17. 7306.30.00.64
18. 7306.30.00.65
19. 7306.30.00.66
20. 7306.30.00.67
21. 7306.30.00.69

[25] Avant le 1er janvier 2022, les marchandises en cause s’importaient généralement au Canada sous les numéros de classement tarifaire suivants :

1. 7306.30.00.10
2. 7306.30.00.20
3. 7306.30.00.30

[26] Les numéros de classement tarifaire ci-dessus n’incluent pas toutes les marchandises en cause, et inversement, ils incluent des marchandises non en cause.

Période visée par le réexamen

[27] La période visée par le réexamen (PVR) pour l’enquête de réexamen relatif à l’expiration de l’ASFC est du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2023.

Branche de production nationale

[28] Le seul grand producteur de TSAC au Canada est Nova, de Montréal au Québec. D’autres entreprises comme Atlas, Evraz, Welded Tube et DFI sont susceptibles de produire à l’occasion de petites quantités de TSAC.

Nova Tube Inc. et Nova Steel Inc.

[29] Nova Tube et Nova Steel sont des filiales de Novamerican. Nova Tube se concentre sur les produits tubulaires, tandis que Nova Steel se spécialise dans d’autres produits d’acier. Nova a des usines à Montréal (Saint-Patrick) ainsi qu’à Baie-d’Urfé, au Québec. Ces usines peuvent produire des TSAC de dimensions allant de ½ po à 7 po. Nova offre des services d’essai hydrostatique, de finition d’extrémités, de découpage, de galvanisation, de peinture, de vernissage et de distribution pour les TSAC.

Marché canadien

[30] Le marché canadien apparent des TSAC dans la PVR est présenté dans le tableau 1 (volume et valeur) et le tableau 2 (en pourcentage) ci-dessous.

[31] D’après l’information au dossier administratif, le marché canadien apparent total a augmenté en termes de volume et de valeur de 2020 à 2022.

[32] La part du marché apparent des producteurs canadiens a diminué en termes de valeur et de volume en 2021 et 2022. Cependant, elle est remontée en 2023 à des niveaux proches de ceux de 2020.

[33] La part du marché occupée par les TSAC de la Chine est demeurée relativement stable dans l’ensemble de la PVR. Les importations de TSAC des autres pays ont légèrement augmenté en 2021 et 2022, avant de retomber aux niveaux de 2020.

Perception des droits

[34] Comme il est détaillé dans le tableau 3 ci-dessous, aux fins d’exécution de l’ordonnance du TCCE dans la PVR, l’ASFC a perçu des droits antidumping et compensateurs équivalents à 1,53 million de dollars sur les importations de marchandises en cause de la Chine. La valeur en douane totale de ces importations était d’environ 690 979 $. En pourcentage de la valeur en douane totale, les droits antidumping et compensateurs perçus dans la PVR étaient égaux à 221,4 %. La quantité de marchandises en cause sur lesquelles des droits antidumping et compensateurs ont été perçus était d’environ 456 tonnes métriques (tm).

Parties à la procédure

[35] Le 20 février 2024, l’ASFC a envoyé un avis d’ouverture d’enquête de réexamen relatif à l’expiration et un QRE aux producteurs canadiens, aux importateurs et aux exportateurs connus. Elle a aussi envoyé un QRE concernant le subventionnement au gouvernement de la Chine.

[36] Les QRE demandaient des renseignements nécessaires à la prise en compte des facteurs pertinents de réexamen relatif à l’expiration qui figurent au paragraphe 37.2(1) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI).

[37] Cinq producteurs canadiens, Welded Tube, Evraz, Atlas, DFI et Nova, ont participé à l’enquête de réexamen relatif à l’expiration et ont répondu au QRE de l’ASFC^{Note de bas de page 12}. Un importateur, Forest City, a répondu au QRE^{Note de bas de page 13}. Aucune réponse n’a été reçue des exportateurs ou du gouvernement de la Chine.

[38] Nova et DFI ont présenté à l’ASFC un mémoire à l’appui de leur point de vue que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des TSAC de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE expire^{Note de bas de page 14}. Atlas a présenté une lettre d’appui au maintien de l’ordonnance du TCCE^{Note de bas de page 15}.

[39] Aucune autre partie n’a présenté de mémoire ou de contre-exposé.

Renseignements pris en compte par l'ASFC

[40] Les renseignements que l’ASFC a pris en compte aux fins de l’enquête de réexamen relatif à l’expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier contient les renseignements énumérés dans la liste des pièces justificatives de l’ASFC, laquelle comprend les pièces justificatives de l’ASFC et les renseignements présentés par les parties intéressées, notamment ceux qu’elles estiment pertinents pour la décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping et du subventionnement en l’absence de l’ordonnance du TCCE. Ces renseignements peuvent être des rapports d’analystes-experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités au Canada ou ailleurs, des documents d’organismes internationaux comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et les réponses aux QRE présentées par les producteurs canadiens, les exportateurs, les importateurs et les gouvernements.

[41] Dans toute enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC fixe une « date de clôture du dossier » après laquelle aucun nouveau renseignement ne peut être versé au dossier administratif; ici, c’était le 10 avril 2024. Il s’agit en effet de donner le temps aux participants de préparer leurs mémoires et leurs contre-exposés d’après ce qui se trouve au dossier administratif en date de sa clôture.

Position des parties : Dumping

Considération et analyse : Dumping

[101] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si, selon toute vraisemblance, l’expiration d’une ordonnance causerait la poursuite ou la reprise d’un dumping, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

[102] Guidée par les facteurs susmentionnés, et tenant compte des documents présentés par les divers participants ainsi que du fruit de ses propres recherches, qui sont tous au dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du dumping dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. Son travail d’analyse se résume aux points suivants :

• Le statut de produit de base des TSAC
• Les conditions du marché mondial de l’acier et des tubes soudés
• Les perspectives économiques en Chine
• La surcapacité de production d’acier et de TSAC en Chine
• L’attrait du marché canadien
• L’incapacité des exportateurs chinois de vendre au Canada à des prix non sous-évalués pendant que l’ordonnance du TCCE était en vigueur
• La prise de mesures antidumping par les autorités ailleurs qu’au Canada à l’égard de tubes soudés de la Chine
• La propension au dumping de produits d’acier de la Chine

Le statut de produit de base des TSAC

[103] En règle générale, les TSAC fabriqués par un producteur canadien ou étranger sont physiquement interchangeables. Les TSAC fabriqués par les producteurs étrangers pour la vente au Canada sont généralement appelés à répondre aux exigences canadiennes. Comme l’a souligné le TCCE dans ses conclusions initiales : « Le Tribunal est convaincu que, dans l’ensemble, même s’ils ne sont pas totalement identiques les uns aux autres, tous les types de TSAC comportent des caractéristiques physiques et de marché similaires^{Note de bas de page 89}. »

[104] Dans l’exposé des motifs de son dernier réexamen relatif à l’expiration concernant les TSAC, le TCCE a affirmé : « Les TSAC sont des produits de base et, par conséquent, le prix est un facteur déterminant dans les décisions d’achat^{Note de bas de page 90}. » Des éléments de preuve supplémentaires à l’appui de ce point se trouvent dans l’exposé des motifs des conclusions initiales du TCCE, qui a convenu que les TSAC sont un produit de base et que le prix est un des principaux facteurs dans la décision d’achat. En outre, le TCCE a souligné que 15 des 19 répondants ont affirmé qu’ils achetaient habituellement le produit au plus bas prix^{Note de bas de page 91}. Ces affirmations viennent confirmer l’opinion de l’ASFC que les TSAC sont un produit de base et, donc, sont sensibles au prix.

[105] Comme l’a confirmé le TCCE, les TSAC importés de l’étranger sont physiquement interchangeables avec ceux produits au Canada. Par ailleurs, le TCCE a affirmé que, puisque les TSAC sont un produit de base, les acheteurs cherchent le meilleur prix. Comme il a été montré dans les conclusions initiales du TCCE, les importateurs sont prêts à changer de sources pour celles offrant le prix le plus bas.

[106] Vu la sensibilité au prix des TSAC et le degré d’interchangeabilité des TSAC produits à l’étranger avec ceux produits au pays, si l’ordonnance du TCCE expire, la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en cause au Canada serait vraisemblable.

Les conditions du marché mondial de l’acier et des tubes soudés

[107] En janvier 2024, le Fonds monétaire international (FMI) signale que l’économie mondiale se remettait toujours de la pandémie de COVID-19, du conflit entre la Russie et l’Ukraine et d’une crise inflationniste. La croissance du PIB mondial devrait atteindre 3,1 % en 2023 et demeurer constante en 2024. Le resserrement de la politique monétaire pour lutter contre l’inflation entraînera une hausse des coûts hypothécaires et présente des difficultés pour les entreprises qui refinancent leur dette. Le FMI souligne que la hausse des taux d’intérêt entraînera une réduction des investissements privés et résidentiels^{Note de bas de page 92}.

[108] L’information au dossier indique que l’inflation et les taux d’intérêt élevés ont entraîné une réduction de la demande d’acier en 2023. La WSA estime que la demande augmenterait de 1,8 % en 2023 après s’être contractée de 3,3 % en 2022. La demande devrait augmenter de 1,9 % en 2024. Le président du Worldsteel Economics Committee note que le ralentissement de la demande s’explique par les taux d’intérêt élevés et est surtout dû à un ralentissement des secteurs consommateurs d’acier (notamment la construction^{Note de bas de page 93}).

[109] Les secteurs de l’immobilier et de la construction, qui sont le moteur de la demande d’acier, subissent aussi une forte pression inflationniste. Selon un rapport publié par Oxford Economics, l’activité de construction mondiale devrait reculer de 0,3 % en 2024, à 9,6 billions USD, avant de remonter de 2,4 % en 2025, à 9,8 billions USD. Le rapport indique par ailleurs que l’activité de construction non résidentielle devrait reculer de 0,8 % en 2024, à 2,53 billions USD, avant de remonter légèrement de 0,5 % en 2025, à 2,54 billions USD.

[110] Il ressort de l’information au dossier que l’économie mondiale a encore du mal à se remettre de la crise de la COVID-19. D’autres facteurs comme la guerre entre la Russie et l’Ukraine et les taux d’intérêt élevés pèsent sur les chaînes d’approvisionnement et, donc, les prix. Le resserrement de la politique monétaire mondiale et le ralentissement du secteur de la construction en aval exercent une pression importante sur le marché mondial de l’acier. Par conséquent, si l’ordonnance du TCCE expire, la volatilité actuelle sur le marché présenterait une possibilité pour les exportateurs chinois de pratiquer le dumping de leur excédent, faisant augmenter la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping des marchandises en cause au Canada.

Les perspectives économiques en Chine

[111] Selon la mise à jour économique de la Banque mondiale pour la Chine publiée en décembre 2023, la croissance du PIB réel est tombée à 3,0 % en 2022. L’économie chinoise devrait se redresser et la croissance du PIB réel, atteindre 5,2 %, mais la reprise générale demeurera fragile en 2023. La fragilité de l’économie chinoise est due aux pressions exercées par la réouverture à la suite de la COVID-19, la faiblesse du secteur de l’immobilier, les niveaux élevés de dette intérieure et la morosité des consommateurs chinois^{Note de bas de page 94}.

[112] La dette chinoise a fortement augmenté en raison notamment des instruments de financement des gouvernements locaux. Ces instruments de financement pour le développement de l’infrastructure ont entraîné une montée en flèche du ratio général de la dette au PIB, qui a atteint des niveaux supérieurs à la moyenne des autres pays à revenu élevé. La dette gouvernementale en Chine, qui a atteint 50,5 % en 2022, devrait passer à 54,9 % en 2023 et à 58,3 % en 2024^{Note de bas de page 95}. Selon un rapport S&P Global Commodity Insights, le gouvernement central a récemment diffusé une directive à 12 provinces et municipalités endettées de la Chine pour qu’elles arrêtent certains projets financés par l’État au début de 2024. Les instructions communiquées aux gouvernements locaux visaient à retarder ou à arrêter la construction de projets ayant reçu moins de 50 % du capital d’investissement prévu. La directive interdit les projets dans le secteur des transports, dont les modes routier, aérien et ferroviaire. L’endettement actuel des gouvernements locaux en Chine est dû à l’effondrement des ventes dans le secteur de l’immobilier (c.-à-d. de logements neufs^{Note de bas de page 96}). Les secteurs de l’infrastructure et de l’immobilier sont des consommateurs en aval importants de TSAC.

[113] La crise de la dette qui touche les secteurs de l’immobilier et de la construction s’est encore aggravée lorsque deux des géants de l’immobilier du pays, Evergrande et Country Garden, ont omis de rembourser des obligations d’une valeur de 124,5 milliards USD, ce qui exerce une pression supplémentaire sur le système financier chinois, déjà en difficulté^{Note de bas de page 97}. Comme nous l’avons déjà vu, la politique récente du gouvernement central prévoit l’arrêt des nouvelles dépenses dans les projets d’infrastructure afin d’essayer de freiner l’endettement^{Note de bas de page 98}.

[114] Par ailleurs, la Chine connaît un problème de chômage chez les jeunes. Un communiqué de janvier 2024 faisait état d’un taux de chômage de 21,3 % chez ceux-ci. Ce marché de l’emploi difficile pourrait présager un ralentissement important de la croissance future^{Note de bas de page 99}.

[115] Le ralentissement de l’économie nationale, les problèmes d’endettement persistants et l’affaiblissement subséquent du secteur de la construction ont fait baisser la demande d’acier en Chine. Selon un rapport S&P Global Commodity Insights, les secteurs de l’immobilier et de l’infrastructure combinés représentaient toujours 45 %-50 % de la consommation d’acier totale en Chine en 2023. De plus, la demande d’acier ne devrait pas s’améliorer en 2024 en raison des problèmes d’endettement du secteur de l’immobilier et de l’effort de désendettement des gouvernements locaux^{Note de bas de page 100}. Un rapport similaire le confirme, en soulignant que la construction de logements neufs (le principal moteur de la demande d’acier) devrait reculer en 2024, à moins que le secteur de l’immobilier ne se stabilise^{Note de bas de page 101}.

[116] Il ressort de l’information au dossier que l’économie chinoise connaît un ralentissement. Étant donné l’endettement des gouvernements locaux et la réduction des dépenses, les secteurs de la construction et de l’infrastructure devraient connaître une croissance modérée dans un avenir proche. Face à la faiblesse de la demande intérieure, les producteurs chinois pourraient chercher des débouchés à l’étranger pour vendre leurs marchandises. Ainsi, si l’ordonnance du TCCE expire, la poursuite ou la reprise du dumping des TSAC au Canada pourrait être encore plus vraisemblable.

La surcapacité de production d’acier et de TSAC en Chine

[117] La surcapacité de production sur le marché de l’acier est manifestement à un niveau record. Dans son rapport sur les derniers développements dans la fabrication d’acier de 2023, l’OCDE souligne que la crise de la surcapacité risque de s’aggraver grandement. Il est mentionné que, malgré la baisse de la demande et la faiblesse des perspectives du marché, les augmentations de la capacité se poursuivent à un rythme effréné, lesquelles se traduisent souvent par une recherche de marchés d’exportation^{Note de bas de page 102}.

[118] L’écart entre la capacité et la production d’acier brut mondiales est passé de 512,6 millions tm en 2021 à 627,7 millions tm en 2022 (une hausse de 115,1 millions tm en termes absolus). La capacité de fabrication d’acier mondiale a augmenté de 32,1 millions tm en 2022 pour totaliser 2 459,1 millions tm, soit la plus forte de l’histoire^{Note de bas de page 103}.

[119] La Chine et l’Inde représentent actuellement 52 % de la capacité de fabrication d’acier mondiale. Le même rapport de l’OCDE semble indiquer que, vu la grande taille de la Chine, de faibles taux de croissance peuvent suffire pour entraîner des changements importants au volume de production d’acier^{Note de bas de page 104}. La Chine sera le chef de file de l’augmentation de la capacité mondiale dans les trois prochaines années. La région devrait augmenter la capacité totale de 25,0 millions tm. En comparaison, l’augmentation prévue de la capacité en Amérique du Nord est estimée à 3,0 millions tm^{Note de bas de page 105}.

[120] Selon un rapport de Fastmarkets, les producteurs en Chine sont actuellement confrontés à un dilemme. Comme il est expliqué dans le rapport, les fabricants d’acier sont pris dans un cercle vicieux où il est plus désavantageux pour eux de réduire la production. En effet, il est plus rentable à moyen et long terme de maintenir la production que de la réduire afin de recouvrer les pertes^{Note de bas de page 106}. Ainsi, les fabricants en Chine maintiennent les aciéries en activité afin d’essayer de répartir les coûts sur un plus grand volume.

[121] L’industrie des tubes soudés en acier en particulier connaît aussi des problèmes de surcapacité en Chine. La capacité devrait atteindre 115 millions tm en 2023, pour une production totale de 61,7 millions tm, ce qui donne un taux d’utilisation d’environ 53 %^{Note de bas de page 107}.

[122] Les TSAC étant produits à partir de tôles et feuillards laminés à chaud, la surcapacité touchant l’industrie sidérurgique, y compris les producteurs d’acier laminé à plat, a des répercussions sur les marchés mondiaux. L’ASFC estime qu’en règle générale, la surcapacité facilite l’accès aux matières premières, alors que les vastes recours commerciaux visant les tôles laminées à chaud dans des pays du monde entier limitent l’accès aux marchés pour les exportateurs d’acier laminé à chaud.

[123] Le Canada serait manifestement une cible potentielle pour les producteurs d’acier qui augmentent la capacité et cherchent des marchés d’exportation. L’écart toujours plus grand entre la capacité et la production continuera de renforcer le « dilemme du fabricant d’acier ». Disposant d’une importante surcapacité, les fabricants maintiennent la production à un niveau élevé afin de réduire les coûts fixes. Ainsi, un excédent important, bien supérieur à la demande, entre sur le marché à des prix très bas. L’ASFC estime que les producteurs sont encouragés, soit à convertir leur acier en TSAC, soit à vendre leur excédent à bas prix à des producteurs de TSAC. Elle conclut que le « dilemme du fabricant d’acier » s’applique aussi aux producteurs de TSAC en Chine. Réunis, tous ces facteurs pourraient faire augmenter la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping des marchandises en cause au Canada si l’ordonnance du TCCE expire.

L’attrait du marché canadien

[124] La croissance du PIB réel au Canada devrait demeurer faible à 1,0 % en 2024 et se redresser légèrement à 2,0 % en 2025. L’année 2023 s’est terminée avec une croissance du PIB réel de 1,1 %^{Note de bas de page 108}. Comme il est souligné dans un rapport publié par la Banque de développement du Canada (BDC) : « Malgré une inflation […] très forte et des hausses de taux d’intérêt, les nouvelles ont généralement été meilleures que prévu pour l’économie canadienne en 2023. » On avance par ailleurs que l’inflation a actuellement une grande incidence sur la rentabilité et que les entreprises canadiennes vont devoir trouver des stratégies pour gérer la hausse des coûts^{Note de bas de page 109}.

[125] On sait que le Canada traverse actuellement une crise inflationniste. L’inflation a atteint 6,8 % en 2022 avant de fléchir légèrement à 4,0 % en 2023^{Note de bas de page 110}. L’inflation devrait demeurer un enjeu après la COVID-19, pour se stabiliser à 2 % à la fin de 2024. L’indice des prix des produits industriels (IPPI), qui suit le prix des produits fabriqués au Canada (dont les TSAC), a aussi fortement augmenté pendant la pandémie de COVID-19. Comme on peut le voir dans le tableau ci-dessous, la comparaison de janvier 2020 (indice 100) avec le T1 2022 montre une hausse d’environ 25 % du prix des marchandises produites au Canada. Les prix sont demeurés élevés, pour ne baisser que légèrement à la fin de 2022^{Note de bas de page 111}.

Version texte : Graphique 1 — Prices for industrial products increase

Indices des prix des produits industriels et des matières brutes, de août 2018 à août 2023.

Figure 1 - Source : 056 - Statistique Canada : Indice des prix des produits industriels et des matières premières – août 2023

[126] Face à la forte inflation, la Banque du Canada a augmenté les taux d’intérêt directeurs à 5 %. Dans son enquête sur les perspectives des entreprises au T4 2023, la Banque du Canada signale que la croissance a été modérée, en particulier dans les secteurs de la construction et de l’immobilier^{Note de bas de page 112}. Il convient de noter que le marché des TSAC est étroitement lié au secteur de la construction^{Note de bas de page 113}. Or, les entreprises de ces secteurs ont suspendu les projets en 2023 en raison des taux d’intérêt et des coûts de construction élevés et de l’incertitude économique générale^{Note de bas de page 114}.

[127] Le marché canadien des TSAC demeurera attrayant pour plusieurs raisons. La croissance de l’économie canadienne devrait s’accélérer dans un avenir proche. Les taux d’intérêt actuels, qui ont freiné la croissance dans les secteurs de la construction et de l’immobilier, devraient progressivement baisser à mesure que l’inflation est jugulée. L’ASFC souligne qu’avec la baisse des taux d’intérêt, ces secteurs commenceront à se redresser, en raison notamment de la réduction des coûts d’emprunt. Par conséquent, la demande de TSAC commencera à augmenter. Par ailleurs, l’IPPI demeure élevé, les prix étant supérieurs de 25 % à ce qu’ils étaient avant la COVID-19. En raison du statut de produit de base des TSAC, ces prix élevés créeront des difficultés pour les producteurs nationaux lorsque confrontés à la concurrence des marchandises (éventuellement) sous-évaluées de la Chine. Avec la demande croissante de TSAC et les prix élevés courants des marchandises de production nationale, les utilisateurs canadiens continueront de chercher le meilleur prix. Par conséquent, si l’ordonnance du TCCE expire, la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en cause au Canada serait encore plus vraisemblable.

L’incapacité des exportateurs chinois de vendre au Canada à des prix non sous-évalués pendant que l’ordonnance du TCCE était en vigueur

[128] Les importations de marchandises en cause de la Chine ont beaucoup diminué depuis que les droits antidumping ont été imposés. De faibles volumes ont continué d’être importés dans la PVR, comme on a pu le voir dans les tableaux 1 et 2 ci-dessus. Dans la PVR, les importations de la Chine représentaient environ 0,09 % en termes de volume, et 0,07 % en termes de valeur, des importations totales de TSAC.

[129] Comme on a pu le voir dans la section sur la perception des droits ci-dessus, un total d’environ 456 tm (d’une valeur de 690 979 $) sont entrées au Canada dans la PVR. Un total de 1,53 million de dollars de droits antidumping ont été perçus sur les importations de TSAC de la Chine, ce qui contraste avec les quelque 483 040 tm importées de toutes les sources.

[130] Le volume et la valeur ont beaucoup diminué depuis le dernier réexamen relatif à l’expiration en 2018. Dans la PVR antérieure (1er janvier 2015 au 31 mars 2018), un total de 11 194 tm d’une valeur de 15,33 millions de dollars ont été importées. Ainsi, les importations totales de TSAC de la Chine ont diminué de plus de 95 %^{Note de bas de page 115}.

[131] Les importations chinoises sont passées d’environ 1,6 % du marché total des importations à près de zéro. Cette situation montre que les exportateurs de TSAC de la Chine sont incapables de concurrencer sur le marché canadien à des prix non sous-évalués.

[132] En conclusion, si l’ordonnance du TCCE expire, les exportateurs chinois ne seraient plus contraints de concurrencer sur le marché canadien à des prix non sous-évalués, ce qui pourrait faire reprendre ou se poursuivre les exportations de TSAC à des prix de dumping vers le Canada.

La prise de mesures antidumping par les autorités ailleurs qu’au Canada à l’égard de tubes soudés de la Chine

[133] D’après l’information au dossier, 15 territoires autres que le Canada ont pris des mesures antidumping à l’égard de tubes soudés et de produits similaires de la Chine. Cette information provient du portail des recours commerciaux de l’OMC. Ces territoires comprennent les États-Unis, l’Australie, l’Inde et l’Union européenne^{Note de bas de page 116}.

[134] Le 22 juin 2008, le département du Commerce des États-Unis (USDOC) a publié sa décision définitive concernant les tubes circulaires soudés en acier de qualité carbone de la Chine. Cette mesure demeure en place. L’USDOC a déterminé des marges de dumping allant de 69,20 % à 85,55 %. Dans son dernier réexamen relatif à l’expiration, l’USDOC a jugé que l’annulation de l’ordonnance à l’égard des marchandises de la Chine causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping^{Note de bas de page 117}.

[135] Du côté de l’Australie, l’Anti-dumping Commission (ADC) a jugé en 2021 que les tuyaux et tubes de précision en acier de la Chine ont été exportés en Australie à un prix inférieur à leur valeur normale (c.-à-d. qu’il y a eu dumping). Par ailleurs, elle a déterminé des marges de dumping allant de 2,9 % à 19,7 % pour les marchandises originaires ou exportées de la Chine^{Note de bas de page 118}.

[136] L’information au dossier indique également que des mesures au titre de l’article 232 sont en place aux États-Unis à l’égard des tuyaux et tubes normalisés et des tubes pour pilotis de la Chine. De plus, l’Union européenne a diverses « sauvegardes » en place pour restreindre le commerce des tubes et d’autres produits similaires de la Chine. Ces mesures limitent encore plus l’accès de la Chine à ces deux marchés essentiels^{Note de bas de page 119}.

[137] Les nombreuses mesures commerciales visant les tubes soudés de la Chine montrent trois choses. Premièrement, la Chine est orientée vers l’exportation. Quand des mesures commerciales les empêchent de vendre sur un marché donné, les exportateurs de TSAC en Chine passent au marché (ouvert) suivant. Deuxièmement, ils ont une propension à pratiquer le dumping sur tout marché qui leur est ouvert. Non seulement ils sont prêts à vendre sur des marchés nouveaux et « ouverts », mais ils continuent de recourir à des prix sous-évalués. Troisièmement, vu le nombre de mesures commerciales actuellement en place à l’échelle mondiale, les exportateurs chinois sont déjà limités quant aux marchés où ils peuvent vendre. Vu l’orientation vers l’exportation, la propension au dumping et la limitation des marchés de la Chine, si l’ordonnance du TCCE expire, il serait encore plus vraisemblable que les TSAC chinois continuent ou recommencent à être vendus au Canada à des prix sous-évalués.

La propension au dumping de produits d’acier de la Chine

[138] À l’heure actuelle, le Canada a 11 mesures en vigueur à l’égard de produits d’acier de la Chine. En date du présent rapport, le Canada a des mesures antidumping en vigueur à l’égard des produits d’acier suivants de la Chine :

• Tubes soudés en acier au carbone
• Tubes en acier pour pilotis
• Tubes de canalisation
• Gros tubes de canalisation
• Fournitures tubulaires pour puits de pétrole
• Caissons sans soudure
• Tôles
• Feuilles d’acier résistant à la corrosion
• Acier laminé à froid
• Barres d’armature
• Feuillards et tôles plats laminés à chaud

[139] Les mesures de l’ASFC actuellement en place à l’égard de marchandises similaires aux TSAC (les tubes pour pilotis), de matières premières des TSAC (les feuillards et tôles plats laminés à chaud) et de multiples autres produits d’acier chinois témoignent de la propension de la Chine à pratiquer le dumping au Canada de tubes et d’autres produits d’acier. C’est pourquoi l’expiration de l’ordonnance du TCCE ferait augmenter la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping des TSAC au Canada.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping

[140] D’après l’information au dossier concernant : le statut de produit de base des TSAC; les conditions du marché mondial de l’acier et des tubes soudés; les perspectives économiques en Chine; la surcapacité de production d’acier et de TSAC en Chine; l’attrait du marché canadien; l’incapacité des exportateurs chinois de vendre au Canada à des prix non sous-évalués pendant que l’ordonnance était en vigueur; la prise de mesures antidumping par les autorités ailleurs qu’au Canada à l’égard de tubes soudés de la Chine; et la propension au dumping de produits d’acier de la Chine, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping des TSAC de la Chine.

Position des parties : Subventionnement

Considération et analyse : Subventionnement

[160] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si, selon toute vraisemblance, l’expiration d’une ordonnance causerait la poursuite ou la reprise d’un subventionnement, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

[161] Guidée par les facteurs susmentionnés, et tenant compte des documents présentés par les divers participants ainsi que du fruit de ses propres recherches, qui sont tous au dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du subventionnement dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. Son travail d’analyse se résume aux points suivants :

• La prise de mesures compensatoires par le Canada à l’égard d’autres produits tubulaires et d’acier de la Chine
• La prise de mesures compensatoires par des territoires autres que le Canada à l’égard de TSAC
• L’offre continue de programmes de subvention aux producteurs et exportateurs de TSAC en Chine

La prise de mesures compensatoires par le Canada à l’égard d’autres produits tubulaires et d’acier de la Chine

[162] Le Canada a actuellement huit mesures compensatoires en vigueur à l’égard de produits d’acier de la Chine. En date du présent rapport, le Canada a des mesures compensatoires en vigueur à l’égard des produits d’acier suivants originaires ou exportés de la Chine :

• Tubes soudés en acier au carbone
• Tubes en acier pour pilotis
• Tubes de canalisation
• Gros tubes de canalisation
• Fournitures tubulaires pour puits de pétrole
• Caissons sans soudure
• Acier laminé à froid
• Barres d’armature

[163] Les mesures de l’ASFC actuellement en place à l’égard de marchandises similaires aux TSAC (les tubes pour pilotis) et de multiples autres produits d’acier chinois montrent que le gouvernement continue de subventionner l’industrie sidérurgique en Chine. Ainsi, les exportateurs chinois bénéficieraient vraisemblablement de la poursuite ou de la reprise du subventionnement advenant l’expiration de l’ordonnance.

La prise de mesures compensatoires par des territoires autres que le Canada à l’égard de TSAC

[164] D’après l’information au dossier, trois territoires autres que le Canada ont pris des mesures compensatoires à l’égard de tubes soudés et de produits similaires de la Chine. Cette information provient du portail des recours commerciaux de l’OMC. Ces territoires sont les États-Unis, l’Australie et l’Inde^{Note de bas de page 136}.

[165] Le 5 juin 2008, l’USDOC a publié sa décision définitive concernant les tubes circulaires soudés en acier de qualité carbone de la Chine. Cette mesure demeure en vigueur. L’USDOC a déterminé des taux ad valorem de subvention donnant lieu à une action de 29,62 % à 616,83 %. Dans son enquête initiale, l’USDOC a jugé que 23 subventions donnant lieu à une action étaient à la disposition des producteurs des marchandises en Chine. Dans son dernier réexamen relatif à l’expiration, l’USDOC a jugé que l’annulation de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement donnant lieu à une action^{Note de bas de page 137}.

[166] Du côté de l’Australie, l’ADC a jugé en 2021 que les tuyaux et tubes de précision en acier de la Chine ont bénéficié de subventions donnant lieu à une action. Par ailleurs, elle a déterminé une marge de subventionnement de 42,7 % pour les marchandises originaires ou exportées de la Chine^{Note de bas de page 138}.

[167] Les nombreuses mesures compensatoires prises à l’égard de tubes soudés chinois témoignent de l’intérêt continu du gouvernement envers le marché intérieur des tuyaux et tubes et de l’acier en Chine. Les organismes gouvernementaux continuent d’offrir des subventions donnant lieu à une action aux producteurs de tuyaux et tubes en Chine. Ces mêmes producteurs peuvent facilement exporter au Canada. Par conséquent, si l’ordonnance du TCCE expire, la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises en cause de la Chine serait encore plus vraisemblable.

L’offre continue de programmes de subvention aux producteurs et exportateurs de TSAC en Chine

[168] Les résultats de l’enquête de 2008 de l’ASFC sur le subventionnement des TSAC de la Chine représentent les meilleurs renseignements disponibles concernant l’offre continue de programmes de subvention spécifiques aux exportateurs. Ni le gouvernement ni les exportateurs de TSAC de la Chine n’ont participé au dernier réexamen de l’ASFC, conclu en 2011. Par conséquent, l’ASFC continue d’appliquer le taux de subvention de 5 280 RMB par tm, fixé par prescription ministérielle à l’issue de l’enquête de 2008^{Note de bas de page 139}.

[169] En outre, selon la dernière notification de la Chine à l’OMC, 152 programmes de subvention donnant lieu à une action pourraient être à la disposition des producteurs et exportateurs de TSAC^{Note de bas de page 140}.

[170] Dans la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration, ni le gouvernement ni les exportateurs de TSAC de la Chine n’ont fourni de renseignements concernant des mises à jour aux programmes de subvention offerts. Sur la base de ce fait et des autres renseignements au dossier, si l’ordonnance du TCCE expire, la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises en cause de la Chine serait encore plus vraisemblable.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement

[171] D’après l’information au dossier concernant : la prise de mesures compensatoires par le Canada à l’égard d’autres produits tubulaires et d’acier de la Chine; la prise de mesures compensatoires par des territoires autres que le Canada à l’égard de TSAC; et l’offre continue de programmes de subvention aux producteurs et exportateurs de TSAC de la Chine, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement des TSAC de la Chine.

Conclusion

[172] Aux fins de la décision dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse, l’ASFC a procédé à une analyse en s’en tenant aux facteurs énoncés au paragraphe 37.2(1) du RMSI et aux autres facteurs pertinents dans les circonstances. Ayant considéré les facteurs pertinents et les renseignements au dossier administratif, elle a décidé le 18 juillet 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, que l’expiration de l’ordonnance rendue par le TCCE le 28 mars 2019 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2018-001 à l’égard des TSAC originaires ou exportés de la Chine causerait vraisemblablement :

1. la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises de la Chine; et
2. la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises de la Chine.

Mesures à venir

[173] Le TCCE a commencé son enquête pour établir si, selon toute vraisemblance, la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement causerait un dommage. D’après le calendrier du réexamen relatif à l’expiration, le TCCE doit rendre sa propre décision d’ici le 24 décembre 2024.

[174] Si le TCCE décide que l’expiration de son ordonnance causerait vraisemblablement un dommage à la branche de production nationale, il la prorogera, avec ou sans modification. Alors, l’ASFC continuera de percevoir des droits antidumping sur les importations sous-évaluées, et des droits compensateurs sur les importations subventionnées, de marchandises en cause.

[175] Si, au contraire, le TCCE décide que l’expiration de son ordonnance ne causerait vraisemblablement pas de dommage à la branche de production nationale, il l’annulera, et plus aucuns droits antidumping ou compensateurs ne seront perçus sur les importations de marchandises en cause, et ceux perçus sur des marchandises dédouanées après que l’ordonnance devait expirer seront rendus à l’importateur.

Communiquer avec nous

[176] Voici à qui s’adresser pour en savoir plus :

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Courriel : simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca