Dumping: AD1408 / 4214-47
Subventionnement: CVD143 / 4218-44
Certain tubes de canalisation soudés à gros diamètre en acier au carbone et en acier allié
Avis de décisions provisoires

[5] La partie plaignante représente toute la production nationale de marchandises similaires au Canada, au sens du paragraphe 2(1) de la LMSI. Elle produit ses marchandises dans deux usines situées au Canada.

[6] Les noms et les adresses des parties plaignantes sont les suivants :

[7] Evraz inc. NA Canada exploite des usines de gros tubes de canalisation à Regina (Saskatchewan). Le groupe EVRAZ North America possède aussi la Canadian National Steel Corporation, qui exploite des usines de gros tubes de canalisation à Camrose (Alberta).

[8] Il n’y a pas d’autres producteurs de gros tubes de canalisation au Canada d’après la partie plaignante. L’ASFC a cherché d’autres producteurs canadiens de marchandises similaires, mais d’après les faits connus, la partie plaignante est effectivement la seule.

[9] En se fiant à la plainte et à ses propres documents d’importation, l’ASFC a recensé 56 exportateurs éventuels des marchandises en cause.

[10] En se fiant à la plainte et à ses propres documents d’importation, l’ASFC a recensé 34 importateurs éventuels des marchandises en cause.

[11] Aux fins des enquêtes qui nous intéressent, « gouvernement de la Chine » englobe tous les ordres de gouvernement : gouvernements fédéral, central, provinciaux/étatiques, régionaux; administrations municipales, villes, cantons, villages, collectivités locales; autorités législatives, administratives ou judiciaires; indépendamment du fait que ceux-ci soient individuels ou collectifs, élus ou nommés. Le terme englobe aussi toute personne, tout organisme, toute entreprise ou tout établissement agissant pour le gouvernement central de ce pays ou ses gouvernements/administrations provinciaux, étatiques, municipaux, locaux ou régionaux, ou encore sous leur autorité ou en vertu de la législation adoptée par lui.

[12] Aux fins des enquêtes qui nous intéressent, les marchandises en cause se définissent comme suit :

Pour plus de clarté, la définition du produit englobe tout ce qui suit  :

a) les tubes de canalisation conformes à la spécification 5L de l’American Petroleum Institute (API) dans les nuances A25, A, B et X jusques et y compris X100, ou bien conformes à des spécifications équivalentes dans des nuances équivalentes, telle la spécification CSA Z245.1 jusques et y compris la nuance 690;

b) les tubes de canalisation non finis (même s’ils n’ont pas encore été mis à l’essai, inspectés, ou attestés comme conformes aux spécifications), originaires de la Chine et du Japon, et importés pour servir à la production ou à la finition de tubes de canalisations conformes aux spécifications finales, y compris pour le diamètre extérieur, la nuance, l’épaisseur de la paroi, la longueur, la finition des extrémités ou le traitement de la surface; et

c) les tubes secondaires (« produits à service limité »).

[13] Les gros tubes de canalisation servent dans les secteurs pétrolier et gazier surtout pour le transport du pétrole et du gaz naturel sur de longues distances, mais aussi pour de multiples usages dans l’exploitation minière, notamment comme pipelines à solides dans l’industrie des sables bitumineux.

[14] Le marché canadien des gros tubes de canalisation est régi par les spécifications pertinentes, dont la Z245.1 de l’Association canadienne de normalisation (CSA) pour les tubes de canalisation utilisés comme pipelines. Oléoducs et gazoducs doivent à leur tour respecter la norme CSA Z662 (Réseaux de canalisations de pétrole et de gaz). Cela dit, au niveau international, c’est surtout la spécification API 5L qui s’applique : par exemple, les tubes CSA Z245.1 de nuance 448 sont considérés comme l’équivalent des tubes API 5L de nuance X65, la nuance étant exprimée par un X suivi de la limite d’élasticité conventionnelle minimale correspondante (en kip par pouce carré). Cette équivalence s’applique aussi aux autres spécifications, dont celles de l’Organisation internationale de normalisation (ISO); autrement dit, un tube de canalisation donné peut être certifié et marqué comme conforme à des normes multiples s’il remplit tous les critères de chaque norme/nuance (ce qui explique que certains tubes portent deux marques, trois, ou plus). Il n’est pas rare dans les faits que plusieurs nuances de tubes soient certifiées sur un même rapport d’essai d’usine, ni que le client, au lieu de la nuance qu’il a expressément demandée, reçoive une nuance équivalente. Les rapports d’essai d’usines servent à montrer que les tubes vendus présentent les caractéristiques exigibles pour leur nuance effectif.

[15] La partie plaignante fabrique, ou est capable de fabriquer, des tubes de canalisation conformes aux spécifications API 5L dans les nuances jusques et y compris X100, dans toutes les nuances correspondantes au sens de la norme CSA Z245.1, et de tous les diamètres extérieurs visés par la définition des produits.

[16] La définition des produits comprend tous les gros tubes de canalisation conformes ou appelés à se conformer aux nuances et spécifications ci-dessus de même qu’aux nuances et spécifications équivalentes, peu importe s’ils portent plusieurs marques indiquant qu’ils sont conformes ou appelés à se conformer à des spécifications pour d’autres emplois finaux. Il est entendu que tous les gros tubes de canalisation marqués (au pochoir ou autrement) comme conformes ou appelés à se conformer aux spécifications API 5L ou à leurs équivalents pour servir d’oléoducs ou de gazoducs sont visés par la définition des produits même si, d’après leurs marques, ils sont conformes ou appelés à se conformer pour d’autres emplois finaux. Les tubes de canalisation fabriqués d’après les spécifications API supérieures (ou leurs équivalents CSA ou ISO) et dûment testés comme tels, puisqu’ils respectent automatiquement les spécifications inférieures, peuvent très bien porter des marques multiples indiquant d’autres emplois finaux, telles les spécifications de l’American Society for Testing and Materials (ASTM) et leurs équivalents pour emploi final comme tubes standard (pour le transport à basse pression de vapeur, d’eau, de gaz naturel, d’air et d’autres fluides en plomberie et en chauffage), tubes pour pilotis, etc.

[17] D’après la plainte, les gros tubes de canalisation se démarquent nettement des autres tubes, notamment par une résistance supérieure aux milieux très corrosifs (gaz sulfureux), obtenue pendant la production de l’acier par un affinage secondaire qui augmente la pureté. Le calibre de grain des plaques d’acier utilisées comme intrants est aussi plus affiné pour les gros tubes de canalisation que pour les autres tubes, ce qui influence la ténacité à basse température du métal. Les gros tubes de canalisation se vendent généralement à partir de la nuance API X70, ce qui témoigne d’une résistance élevée. Finalement, les gros tubes de canalisation se distinguent favorablement par leur déformabilité et leur résistance à l’écrasement.

[18] Les gros tubes de canalisation fabriqués par SAW (soudage à l’arc sous flux en poudre) tirent leur nom de l’étape du procédé de fabrication au cours de laquelle l’arc de soudage est submergé de flux. Le flux protège l’acier dans la zone soudée contre les impuretés qui se trouvent en suspension dans l’air chauffé à la température de soudage. Les gros tubes de canalisation fabriqués par DSAW (soudage double à l’arc sous flux en poudre) comportent des soudures à l’intérieur et à l’extérieur, qui sont effectuées selon des procédés distincts, d’où l’appellation « double ». Le terme DSAW englobe le SAW longitudinal (LSAW) et le SAW hélicoïdal, ou en spirale (HSAW).

[19] Les gros tubes de canalisation fabriqués par LSAW sont généralement produits selon le procédé à rouleaux pyramidaux (aussi appelé procédé de façonnage et de soudage) ou le procédé U O (aussi appelé procédé U O E). La différence entre ces deux procédés réside uniquement dans la façon dont le cylindre en acier est formé. Selon le procédé à rouleaux pyramidaux, la tôle d’acier passe entre trois rouleaux disposés en pyramide et est cintrée jusqu’à l’obtention d’un cylindre – le temps requis dépend de la nuance et de l’épaisseur de la tôle d’acier. Selon le procédé U O, la tôle est d’abord pressée en forme de U, puis en forme de O (c. à d. de cylindre). Dans le procédé U O E, le E désigne l’étape où le tube est soudé par points continus en attendant de l’être par SAW.

[20] Une fois formé, le cylindre est soudé à l’intérieur et à l’extérieur sur toute sa longueur par SAW, avec jusqu’à cinq fils à souder, ce qui donne un tube soudé.

[21] La fabrication par LSAW des tubes de canalisation comprend généralement les étapes suivantes : coupage de l’acier pour obtenir de la tôle à tube, cintrage, formage, soudage par points continus et pré-soudage, SAW à l’intérieur et à l’extérieur, finissage, redressage, expansion à froid (pour la limite d’élasticité), démagnétisation, enlèvement du joint de soudure, et biseautage (selon la commande).

[22] Les gros tubes de canalisation fabriqués par HSAW (ou soudage en spirale) sont des tubes en acier qui comportent une soudure par DSAW exécutée en spirale sur toute leur longueur. Ils sont fabriqués à partir d’une bobine laminée à chaud qui est transformée en cylindre creux par torsion de la tôle à tube à la sortie des rouleaux (méthode de fabrication semblable à celle du tube intérieur en carton des rouleaux d’essuie-tout) puis soudage des bords, à l’intérieur et à l’extérieur, lorsqu’ils entrent en contact, selon un procédé de SAW automatisé. Le produit fini est un tube soudé.

[23] La fabrication par HSAW des tubes de canalisation comprend généralement les étapes suivantes : déroulement et planage par rouleaux, soudage des extrémités des tôles à tube en vue d’un roulage continu, cisaillage et biseautage des bords, formage et soudage par points, coupage à longueur, réparation par soudage, nettoyage de l’intérieur du tube, SAW à l’intérieur et à l’extérieur, second nettoyage de l’intérieur, enlèvement du joint de soudure aux extrémités du tube, et biseautage des extrémités (selon la commande).

[24] Les procédés de fabrication par LSAW et HSAW des gros tubes de canalisation comprennent également différentes étapes de contrôle de la qualité, notamment, le contrôle par ultrasons de la tôle à tube et des bords, l’échantillonnage, les essais destructifs, l’inspection des soudures par SAW, l’inspection des soudures par points, les essais hydrostatiques, les essais aux ultrasons, l’inspection des soudures au moyen de rayons X/radiographie sans pellicule, l’inspection finale, et la délivrance des certificats. La partie plaignante fabrique ses propres gros tubes de canalisation selon les deux procédés (LSAW et HSAW).

[25] Le procédé U O permet généralement de fabriquer de gros tubes de canalisation d’une longueur de 40 pi (ce qu’on appelle couramment « double longueur » ou DRL). Par contre, avec le procédé à rouleaux pyramidaux, on obtient le plus souvent de gros tubes de canalisation d’une longueur de 20 pi (« simple longueur » ou SRL) ou moins. Les fabricants doivent alors joindre plusieurs sections au moyen de soudures circulaires pour obtenir des tubes plus longs, au besoin. Le procédé de soudage en spirale permet de fabriquer de gros tubes de canalisation d’une longueur prédéterminée, qui peut atteindre jusqu’à 115 pi (ce qui comprend les tubes de « triple longueur » ou TRL [60 pi] et de « quadruple longueur » ou QRL [80 pi]).

[26] Les tubes de canalisation de petit diamètre (dont le diamètre extérieur est d’au plus 24 po) sont des produits distincts, dont les coûts, les procédés de fabrication et les considérations relatives à la vente sont complètement différents. Également, les procédés de DSAW, de HSAW et de LSAW utilisés pour fabriquer les gros tubes de canalisation sont des procédés différents et distincts du procédé ERW (soudage par résistance électrique) utilisé pour la fabrication des tubes de canalisation de petit diamètre. De plus, une part importante des tubes de canalisation de petit diamètre est vendue par l’entremise de distributeurs, tandis que les tubes de canalisation de gros diamètre sont presque toujours vendus directement aux utilisateurs ultimes.

[27] Les marchandises en cause se classent généralement sous les numéros suivants du Système harmonisé (SH) :

• 7305.11.00.21
• 7305.11.00.29
• 7305.12.00.20
• 7305.19.00.21
• 7305.19.00.29

[28] Les numéros SH ci-dessus sont fournis à titre purement informatif. Les indications faisant autorité au sujet des marchandises en cause se trouvent plutôt dans la définition des produits.

[29] Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit les « marchandises similaires »comme des marchandises identiques aux marchandises en cause ou, à défaut, comme des marchandises dont l’utilisation et les autres caractéristiques sont très proches de celles des marchandises en cause.

[30] D’après la partie plaignante, les marchandises similaires en l’espèce sont tous les gros tubes de canalisation produits au Canada.

[31] S’étant penchée sur tous les aspects pertinents (usages, caractéristiques physiques, etc.), l’ASFC juge premièrement que les gros tubes de canalisation produits au Canada sont des marchandises similaires aux marchandises en cause, et deuxièmement que les unes et les autres forment ensemble une seule catégorie de marchandises.

[33] Le paragraphe 31(2) de la LMSI n’autorise l’ouverture d’une enquête que si les deux conditions suivantes sont réunies  :

• la plainte est appuyée par les producteurs nationaux dont la production compte pour plus de cinquante pour cent de la totalité de la production de marchandises similaires par les producteurs qui manifestent leur appui ou leur opposition à la plainte;
• la production de ceux de ces producteurs qui appuient la plainte représente au moins vingt-cinq pour cent de la production de marchandises similaires par la branche de production nationale.

[34] Suivant les allégations de la partie plaignante qui se prétend la seule productrice de gros tubes de canalisation au Canada, l’ASFC a fait des recherches supplémentaires et est convaincue que les conditions d’ouverture du paragraphe 31(2) sont réunies.

[49] La partie plaignante indique que, n’ayant pas accès aux prix de vente intérieurs de la Chine ni du Japon, elle n’a pas pu estimer les valeurs normales selon la méthode prévue à l’article 15 de la LMSI.

[50] Voilà pourquoi la partie plaignante a plutôt procédé selon l’alinéa 19b) de la LMSI, c’est à-dire additionné le coût de production, un montant raisonnable pour les ACAV, et une marge bénéficiaire raisonnable.

[51] La partie plaignante a estimé les valeurs normales pour les gros tubes de canalisation aussi bien LSAW que HSAW, utilisant cinq produits de référence aux diamètres extérieurs variés, lesquels représentent une part non négligeable de ses ventes au Canada.^{Note de bas de page 2}

[52] Ainsi la partie plaignante a estimé les valeurs normales des produits de référence en additionnant le coût de production, un montant raisonnable pour les frais d’ACAV, et une marge bénéficiaire raisonnable; elle a utilisé les données de ses usines, ajustées selon les différences de coûts entre le Canada et les pays visés.

[53] La plaignante a estimé les coûts matériels d’après ses propres coûts matériels, sans ajustements, puisque d’après elle les intrants matériels pour fabriquer des gros tubes de canalisation sont semblables peu importe qu’on se trouve au Canada ou dans les pays visés, leur commerce est mondial et l’on peut s’en procurer partout.

[54] Les coûts de main-d’œuvre sont estimés d’après ceux de la partie plaignante et ajustés pour tenir compte des différences de coût entre le Canada de et la Chine et le Japon d’autre part, avec un calcul pour les travaux en régie et un autre pour le volet main-d’œuvre des ACAV. Ils ont été ajustés à la baisse d’après les statistiques comparatives de l’Organisation internationale du travail, pour tenir compte des différences entre les salaires canadiens, chinois et japonais.^{Note de bas de page 3}

[55] Estimant que la main-d’œuvre représentait 50 % des dépenses d’ACAV, la partie plaignante a revu à la baisse 50 % de celles-ci (estimées d’après les siennes propres, par tonne, en 2015) pour tenir compte de la différence à ce chapitre entre les pays visés et le Canada. Par prudence, elle n’a pas inclus d’estimations pour les coûts financiers dans la reconstitution des coûts.

[56] Pour la Chine, la partie plaignante a estimé la marge bénéficiaire en calculant une moyenne pondérée d’après les données financières publiques (2014) de deux exportateurs connus des marchandises en cause : Baoshan Iron & Steel Co. ltée. et Yulong Steel Pipe Co. ltée. Les profits de huit autres exportateurs connus n’étaient pas publics.

[57] Pour le Japon, la partie plaignante a estimé la marge bénéficiaire en calculant une moyenne pondérée d’après les données financières publiques (2014) de trois exportateurs connus des marchandises en cause : JFE Steel Corporation, Steel and Sumitomo Metal Corporation, et Maruichi Steel Tube ltée. Les profits de deux autres exportateurs connus n’étaient pas publics. ^{Note de bas de page 4}

[58] Ayant présenté des renseignements propres à justifier l’ouverture d’une enquête selon l’article 20 sur les marchandises présumément sous-évaluées en provenance de la Chine, la partie plaignante croit que les prix intérieurs dans ce pays, largement influencés par les politiques gouvernementales, ne sont pas caractéristiques d’un marché concurrentiel et ne devraient donc pas servir au calcul des valeurs normales. Voilà pourquoi la partie plaignante a aussi estimé les valeurs normales de la Chine selon la méthode de l’article 20, à l’aide de pays de remplacement.

[59] La partie plaignante s’est fiée à des moyennes de prix pour les États-Unis d’Amérique (États-Unis), la Russie et l’Union européenne (UE), qui pour elle sont autant de « pays de remplacement » valides. À l’appui de ce choix, elle a rappelé que l’ASFC elle-même s’était servie des données sur les prix aux États-Unis comme pays de remplacement dans d’autres enquêtes sur les fournitures tubulaires destinées aux secteurs pétrolier et gazier^{Note de bas de page 5}; elle a aussi montré que le marché des tubes de canalisation avait une taille comparable en Chine et dans les pays de remplacement. Et par prudence encore une fois, la partie plaignante a fait la moyenne des trois pays plutôt que de s’en tenir aux prix américains, qui sont plus élevés que les prix russes et européens.

[60] Les données de la partie plaignante sur les prix dans les pays de remplacement reposent sur celles de Metal Bulletin Research (MBR), une publication largement reconnue pour sa fiabilité en matière sidérurgique et que l’ASFC a acceptée comme telle dans d’autres enquêtes.

[61] MBR donne des prix trimestriels pour les tubes de canalisation LSAW aux États-Unis, dans l’UE et en Russie, et aussi pour les tubes HSAW aux États-Unis et dans l’UE . Ces données ouvrent la porte à une estimation suffisamment précise des valeurs normales, sans compter qu’aucun ajustement aux prix publiés n’a été nécessaire puisqu’il s’agit de prix sortie d’usine.

[62] Pour l’ASFC, les valeurs normales estimées par la partie plaignante selon l’alinéa 19b) et l’article 20 de la LMSI sont raisonnables et représentatives, et la marge bénéficiaire pour les valeurs normales calculées selon l’alinéa 19b) sont raisonnables aussi

[63] Nous avons déjà vu que s’il y a des motifs de croire que les conditions prévues à l’article 20 de la LMSI existent dans le secteur visé par l’enquête, l’ASFC déterminera les valeurs normales d’après ce même article : soit d’après le prix de vente intérieur; soit en additionnant un montant raisonnable pour tous les autres coûts d’ACAV et une marge bénéficiaire raisonnable au coût de production des marchandises en cause vendues par les producteurs dans tout pays désigné par l’ASFC, avec ajustement pour rendre les prix comparables; soit finalement d’après le prix de vente au Canada de marchandises en cause importées de tout pays désigné par l’ASFC, avec ajustement pour rendre les prix comparables.

[64] Comme nous le développerons dans le présent Énoncé des motifs sous « Enquête selon l’article 20 », l’ASFC a des preuves que le prix des gros tubes de canalisation pourrait être très fortement influencé par les politiques du gouvernement de la Chine et qu’il serait différent dans un marché où jouerait la concurrence. Aussi, dans le cas de la Chine, l’ASFC a estimé les valeurs normales selon l’article 20 de la LMSI.

[65] L’ASFC juge que les données de MBR sont les meilleures disponibles pour le moment, et que la partie plaignante a fait un choix raisonnable en retenant les États-Unis, la Russie et l’UE comme « pays de remplacement ».

[66] Pour toutes ces raisons, l’ASFC a estimé les valeurs normales chinoises selon la méthode prévue à l’article 20 de la LMSI, c’est-à-dire d’après la moyenne des prix trimestriels pertinents que MBR affichait pour les États-Unis, la Russie et l’UE.

[67] L’ASFC a estimé les valeurs normales japonaises par déduction d’après la méthode prévue à l’alinéa 19b) de la LMSI, en reprenant les valeurs normales estimatives de la partie plaignante sans les ajuster. Mais, puisqu’elle n’en savait pas encore suffisamment sur le diamètre extérieur des marchandises en cause importées du Japon entre le 1er juillet 2014 et le 31 décembre 2015, l’ASFC a appliqué les valeurs normales de l’alinéa 19b) comme moyenne du diamètre extérieur de référence sans établir d’autre distinction que LSAW/HSAW, plutôt que d’utiliser les valeurs normales estimées pour divers diamètres extérieurs. En outre, elle a repris les valeurs normales estimatives du premier trimestre de 2015 aux troisième et quatrième de 2014, la partie plaignante n’ayant pas fourni les informations nécessaires pour cette année-là qui fait pourtant partie de la période visée par l’enquête (PVE).^{Note de bas de page 6}

[68] Bref, l’ASFC a estimé les valeurs normales pour la Chine d’après la moyenne des prix trimestriels pertinents publiés par MBR, selon la méthode prévue à l’article 20 de la LMSI.

[69] Quant au Japon, l’ASFC en a estimé les valeurs normales par déduction, selon la méthode prévue à l’article 19 de la même loi.

[96] D’après la partie plaignante, les producteurs et exportateurs chinois de gros tubes de canalisation recevraient largement les mêmes subventions que les producteurs et exportateurs chinois de fournitures tubulaires pour puits de pétrole, de tubes soudés en acier au carbone, de caissons sans soudure, de tubes pour pilotis, de joints de tubes courts et de (petits) tubes de canalisation en acier au carbone et en acier allié, subventions mises en évidence par les enquêtes respectives de l’ASFC sur ces marchandises^{Note de bas de page 10}

[97] La plainte désigne 150 programmes de subvention susceptibles d’avantager les producteurs chinois de gros tubes de canalisation. De ces 150 programmes, 56 figurent dans la décision provisoire de dumping que l’ASFC a rendue pour Certains tubes de canalisation en acier au carbone et en acier allié.^{Note de bas de page 11}

[98] La partie plaignante a dressé cette liste de programmes d’après les Énoncés de motifs publiés après différentes enquêtes de l’ASFC sur des marchandises de Chine, avec une attention particulière aux fournitures tubulaires d’acier susmentionnées; d’après de nombreuses décisions récentes du département du Commerce des États-Unis, y compris les mémoires d’enjeux et de décision relatifs à l’arrêt définitif sur les tubes de canalisation en acier soudés de qualité carbone en provenance de la Chine^{Note de bas de page 12} ; et finalement, d’après les décisions de la commission antidumping de l’Australie.^{Note de bas de page 13} La partie plaignante s’est fondée aussi sur des rapports de l’industrie^{Note de bas de page 14} , des documents gouvernementaux ^{Note de bas de page 15}, des rapports annuels^{Note de bas de page 16} et autres informations publiées^{Note de bas de page 17} sur les producteurs chinois de tubes de canalisation, et finalement, sur des articles de presse et autres publications générales.^{Note de bas de page 18} Ses recherches ont révélé plusieurs programmes sur lesquels l’ASFC n’avait jamais enquêté.

[99] L’ASFC a examiné les programmes cités dans la plainte. Au lieu des 56 répertoriés dans sa décision provisoire sur Certains tubes de canalisation en acier au carbone et en acier allié, elle en a retenu 71 répertoriés lors d’enquêtes antérieures (effectuées par elle-même) sur diverses fournitures tubulaires en provenance de la Chine, y compris la décision définitive pour Certains tubes de canalisation en acier au carbone et en acier allié.

[100] Pour ses recherches, l’ASFC s’est procuré le rapport annuel 2014 de Baoshan Iron & Steel Co. (BaoSteel)^{Note de bas de page 19} , l’un des plus gros fabricants chinois de tubes de canalisation qui soit coté en bourse. Le rapport dit que BaoSteel aurait profité cette année-là de plusieurs programmes de subvention, tirant un avantage total de 637 millions de renminbi (ce qui avoisine les 114 millions de dollars canadiens). D’autres gros producteurs chinois, à savoir la China Petroleum & Chemical Corporation^{Note de bas de page 20}, Shengli Oil & Gas Pipe Holdings ltée^{Note de bas de page 21} et le Hunan Valin Iron & Steel Group Co. ltée, affirment aussi directement dans leur rapport annuel 2014 ou 2015 qu’ils ont été largement subventionnés par plusieurs ordres de gouvernement.^{Note de bas de page 22} Nous avons ajouté à la liste trois des programmes qu’ils utilisent.

[101] De la liste de 168, nous avons retranché trois programmes que la plainte citait à plusieurs reprises, un pour lequel la partie plaignante n’avait pas donné assez de preuves, et quatre parce que d’après d’autres enquêtes récentes soit ils avaient expiré, soit ils étaient des doublons d’autres programmes, soit les preuves des parties plaignantes ne suffisaient pas.

[102] Si d’après ce qui ressort au fil des enquêtes les programmes retranchés ou d’autres que la liste n’a jamais contenus sont susceptibles d’avoir profité aux producteurs ou exportateurs de marchandises en cause pendant la PVE, l’ASFC demandera des renseignements complets au gouvernement de la Chine et aux exportateurs pour faire enquête sur ces programmes.

[103] À la lumière de la plainte et de ses propres recherches, l’ASFC a défini sept catégories de programmes et d’incitatifs probablement à la disposition des producteurs de marchandises en cause  :

1. Encouragements aux zones économiques spéciales (ZES) et autres régions désignées;
2. Prêts à des taux préférentiels et garanties de prêts;
3. Aides et leurs équivalents;
4. Programmes fiscaux à des taux préférentiels;
5. Exonération des droits et des taxes sur les intrants, les matériaux et la machinerie;
6. Produits et services que le gouvernement fournit pour moins cher que leur juste valeur marchande; et
7. Programmes relatifs aux capitaux propres.

[104] L’annexe 1 donne la liste complète des 160 programmes sur lesquels l’ASFC va enquêter. Comme on va l’y voir plus en détail, il y a des motifs de croire que ces programmes sont des subventions du gouvernement de la Chine pouvant donner lieu à une action, et aussi que les producteurs de marchandises en cause en tirent un avantage.

[105] Les programmes de subvention où l’admissibilité des entreprises ou l’importance de l’avantage retiré dépend du rendement à l’exportation ou bien de l’utilisation de marchandises produites dans le pays exportateur ou originaire de celui-ci, alors ces subventions ont de très bonnes chances d’être prohibées au sens de la LMSI.

[106] Quant aux programmes d’encouragement aux entreprises actives dans les ZES ou autres régions désignées situées sur le territoire de l’autorité concernée, l’ASFC juge probable qu’ils puissent donner lieu à une action, puisqu’ils se limitent à une partie ou à la totalité des entreprises actives dans ces régions.

[107] En outre, l’ASFC juge que suffisamment de preuves portent à croire que les exportateurs de marchandises en cause pourraient recevoir des subventions sous la forme d’aides, de prêts à des taux préférentiels, d’exonérations de droits ou de taxes et de fourniture de biens et services, lesquels leur conféreraient un avantage et ne s’adresseraient pas nécessairement à toutes les sociétés établies sur le territoire des autorités concernées.

[108] L’ASFC va faire enquête pour savoir si ces programmes peuvent donner lieu à une action, et si les exportateurs de marchandises en cause en ont tiré un avantage.

[109] Il y a suffisamment de preuves que les programmes de subvention à l’annexe 1 sont effectivement à la disposition des producteurs et exportateurs chinois des marchandises en cause. L’ASFC a demandé au gouvernement de la Chine, aux exportateurs et aux producteurs les renseignements qui lui permettraient de juger si ces programmes étaient des subventions pouvant donner lieu à une action (c’est-à-dire à des mesures compensatoires en vertu de la LMSI) et si les exportateurs de marchandises en cause en avaient tiré un avantage.

[110] Par manque de données, la partie plaignante n’a pas pu estimer le montant de subvention reçu par les exportateurs chinois de gros tubes de canalisation.

[111] Aux fins de l’ouverture d’enquêtes qui nous intéresse, l’ASFC a estimé le montant de subvention accordé aux exportateurs chinois des marchandises en cause en calculant la différence entre d’une part leurs coûts de production tels qu’elle les avait estimés et d’autre part les prix de vente indiqués sur les documents de déclaration des marchandises en cause vendues à des importateurs canadiens. L’ASFC a fait ses estimations d’après les coûts de la partie plaignante, ajustés pour tenir compte des différences de salaires entre les deux pays. Puisqu’on croit que les programmes désignés réduisent considérablement le coût de production des marchandises en cause, ce calcul est une estimation raisonnable du montant de subvention.

[112] L’analyse de l’ASFC montre que les marchandises en cause importées au Canada dans la période du 1er juillet 2014 au 31 décembre 2015 étaient subventionnées, pour un montant de subvention avoisinant les 30,3 % du prix estimatif à l’exportation.

[120] La section « Le marché canadien » du présent Énoncé des motifs expose en détail les volumes d’importations estimés par l’ASFC. On y constate une hausse soutenue des importations en provenance de la Chine et du Japon, qui sont passées de 11,7 % des importations totales en 2013 à 80 % en 2015. Les importations augmentent plus vite pour ces deux pays que pour tous les autres.

[121] Les données sur le marché canadien d’après la partie plaignante montrent que, de 2013 à 2015, la part de marché des gros tubes de canalisation fabriqués au Canada a globalement fondu.^{Note de bas de page 23}

[122] D’après l’analyse de tendances faite par l’ASFC, les importations de marchandises en cause provenant de la Chine et du Japon ont augmenté de 218,4 % entre 2013 et 2015, tandis que la production canadienne de gros tubes de canalisation chutait de 65,4 %.

[123] Quant au marché canadien, les calculs de l’ASFC sur le marché apparent montrent que la part de marché des gros tubes de canalisation produits au Canada est passée de 26,8 % du volume en 2013 à 21,5 % en 2015, tandis que sur la même période celle des gros tubes de canalisation provenant de la Chine et du Japon passait de 8,5 % à 62,8 %.

[124] D’après son analyse de la plainte et ses propres estimations des importations, l’ASFC juge que les affirmations de la partie plaignante concernent la perte de parts de marché sont raisonnables et bien documentées.

[125] Documentation, prix relevés et rapports internes à l’appui, la partie plaignante a décrit dans ses déclarations des exemples précis de ventes perdues à cause des prix plus avantageux demandés par les exportateurs chinois et japonais.^{Note de bas de page 24}

[126] La plainte contient des preuves que les pertes de ventes de la partie plaignante sont dues aux dumping et subventionnement présumés des marchandises en cause; cette dernière ajoute d’ailleurs qu’elle a perdu plusieurs gros clients, ce qu’elle attribue aussi directement aux importations en cause en provenance de la Chine et du Japon.

[127] D’après son analyse de la plainte, l’ASFC juge que l’affirmation concernant les pertes de ventes est bien étayée, et que lesdites pertes ont un rapport assez solide avec les marchandises présumément sous-évaluées et subventionnées.

[128] La partie plaignante fait valoir que les marchandises présumément sous-évaluées et subventionnées, parce qu’elles se vendent moins cher que les siennes, lui ont ravi des ventes et des parts de marché. Elle ajoute que, le prix des marchandises en cause importées de la Chine et du Japon ayant continué de baisser entre 2013 et 2015, elle-même a dû réduire les siens pour rester concurrentielle et pouvoir continuer d’écouler ses propres gros tubes de canalisation.^{Note de bas de page 25}

[129] D’après l’examen qu’en a fait l’ASFC, la plainte contient des preuves de sous-cotation par les marchandises en cause, et aussi des cas documentés de compression de prix ou d’obligation pour la partie plaignante de réduire ses prix pour sauver des ventes, le tout à cause des marchandises présumément sous-évaluées et subventionnées en provenance des pays visés.^{Note de bas de page 26}

[130] À la lumière de ce qui précède et de son analyse de la plainte, l’ASFC juge que les affirmations de sous-cotation et de compression des prix sont fondées, et les phénomènes en question, suffisamment liés aux dumping et subventionnement présumés.

[131] Bien qu’elle en admette la possibilité dans certains cas précis, l’ASFC ne considère pas la baisse de prix comme un facteur de dommage pertinent après examen des données confidentielles sur les ventes et les finances de la partie plaignante pour 2013 à 2015.^{Note de bas de page 27}

[132] La partie plaignante affirme que le taux d’utilisation de ses capacités en production de gros tubes de canalisation a souffert de la présence des marchandises présumément sous-évaluées et subventionnées, avec pour conséquences une sous-utilisation coûteuse des capacités existantes et une augmentation, pour la branche de production nationale, du coût moyen pour fabriquer des marchandises similaires. La partie plaignante prouve cette sous-utilisation dans son relevé de production commun.^{Note de bas de page 28}

[133] Le relevé de production commun de la partie plaignante montre que le taux d’utilisation des capacités a diminué entre 2013 et 2015.^{Note de bas de page 29}

[134] Ayant remarqué que la partie plaignante avait beaucoup augmenté sa capacité en 2014, l’ASFC s’est demandé quels auraient été les taux d’utilisation aujourd’hui sans cette augmentation – c’est-à-dire avec la capacité de 2013. Or il n’y a pas vraiment de différence hormis que le déclin soit un peu moins prononcé, comme quoi seule une partie du déclin réel s’explique par l’investissement qu’Evraz a fait en 2014.^{Note de bas de page 30}

[135] D’après ce dont elle dispose, l’ASFC juge raisonnable et bien fondée l’allégation de sous utilisation des capacités.

[136] La partie plaignante fait valoir que la concurrence exercée par ces importations aux prix inéquitables a causé des pertes d’emplois.^{Note de bas de page 31}

[137] Reconnaissant l’importance de ces pertes d’emplois comme facteur de dommage, l’ASFC juge que l’on peut raisonnablement les attribuer à la présence des marchandises présumément sous-évaluées et subventionnées.

[138] Evraz, la partie plaignante, dit que le dommage causé par les présumés dumping et subventionnement se voit bien lorsqu’on examine ses résultats financiers communs.^{Note de bas de page 32} Afin de le prouver, elle a fourni l’état d’ensemble de ses revenus pour 2013 à 2015.

[139] L’ASFC a donc étudié les états financiers de la partie plaignante. En particulier, l’état des revenus par produit montre plusieurs éléments clés concernant les ventes de gros tubes de canalisation, lesquelles sont encore subdivisées entre ventes intérieures et ventes à l’exportation.^{Note de bas de page 33} L’ASFC convient que d’après ces états de revenus, les résultats financiers de 2013 à 2015 sont indicatif d’une pauvre performance.

[140] En outre, la partie plaignante a investi massivement dans son usine de Regina en 2014 pour améliorer son efficience et sa capacité de production à l’égard des gros tubes de canalisation – espérant ainsi se positionner pour les grands projets de pipelines qui pointaient à l’horizon canadien. Cependant, Evraz affirme que ses ventes actuelles sont très décevantes comparativement à sa capacité de production à Regina depuis l’investissement, et encore plus en regard de sa capacité pancanadienne (Camrose comprise), et que les présumés dumping et subventionnement vont l’empêcher de récupérer cet investissement majeur.^{Note de bas de page 34}

[141] L’ASFC juge que le déclin des résultats financiers chez la partie plaignante a effectivement un rapport avec les pertes de ventes et compressions de prix dues aux importations de marchandises présumément sous-évaluées et subventionnées.

[144] Pour la partie plaignante, l’ampleur des présumés dumping et subventionnement prouverait que la branche de production nationale est réellement menacée; les exportateurs de marchandises en cause seraient prêts à aller loin dans leurs marges de dumping pour s’assurer des ventes au Canada.^{Note de bas de page 35}

[145] Comme nous l’avons déjà dit, la marge estimative de dumping et le montant estimatif de subvention ne sont pas minimaux. L’ASFC reconnaît au dumping et au subventionnement le potentiel d’influencer fortement le commerce des gros tubes de canalisation.

[146] La partie plaignante affirme que l’augmentation rapide des importations de marchandises en cause présumément sous-évaluées et subventionnées, moins chères que les marchandises similaires fabriquées au Canada, menace de continuer à endommager la branche de production nationale. C’est aussi ce qu’indiquent les statistiques d’importation qu’elle a fournies. Sans protection, la partie plaignante croit que cette tendance marquée à la hausse des importations va se maintenir.^{Note de bas de page 36}

[147] D’après l’analyse de l’ASFC, les données montrent effectivement une hausse des importations de marchandises en cause présumément sous-évaluées et subventionnées. Entre 2013 et 2015, le volume de marchandises importées a augmenté de 213 % et 223 % respectivement pour la Chine et le Japon tandis qu’il chutait de 89 % pour tous les autres pays. D’après sa propre analyse des données sur les importations, l’ASFC juge raisonnables et bien documentées les affirmations de la partie plaignante comme quoi la hausse du taux d’importation des marchandises en cause poserait une menace de dommage.

[148] La partie plaignante estime d’après les publications de l’industrie que la capacité de production des fabricants chinois et japonais de tubes de canalisation s’élève à 9,3 et 2,7 millions de tonnes métrique (Mtm) respectivement^{Note de bas de page 37} – ce dont une fraction seule pourrait inonder le marché canadien, compte tenu de la capacité annuelle de la partie plaignante. La plainte détaille la capacité de production de plusieurs producteurs chinois et japonais pris individuellement, et elle établit des comparaisons avec la demande sur le marché canadien.^{Note de bas de page 38}

[149] L’ASFC a étudié les données de la plaignante. Celles-ci montrent premièrement que la capacité des producteurs chinois et japonais de gros tubes de canalisation est considérable par rapport à la demande canadienne, et deuxièmement que le Canada continue de gagner en importance pour ces derniers comme marché d’exportation. L’ASFC trouve raisonnables et bien documentées les allégations de la partie plaignante comme quoi la capacité de production des fabricants chinois et japonais de gros tubes de canalisation présente une menace de dommage.

[150] La partie plaignante a déposé une foule de rapports et autres renseignements pour prouver que, comme elle l’affirme, la Chine et le Japon accusent une capacité de production excédentaire et sous-utilisée pour ce qui est des gros tubes de canalisation.^{Note de bas de page 40}

[151] Les données combinées sur la production et la capacité montrent que la Chine et le Japon souffrent effectivement d’une grande surcapacité de production. Comme la plainte le fait valoir, les producteurs de gros tubes de canalisation dans ces deux pays n’exploitent aujourd’hui qu’au plus 60 % de la leur, ce qui devrait tomber de trois points de pourcentage pour atteindre 56 % d’ici 2017. La capacité excédentaire se situe aujourd’hui à 4,9 Mtm et devrait passer à 5,2 Mtm d’ici 2017.^{Note de bas de page 41} En 2015, cette surcapacité à elle seule aurait pu satisfaire plusieurs fois l’ensemble du marché canadien apparent.

[152] D’après son analyse de la plainte, l’ASFC reconnaît que la capacité des producteurs chinois et japonais de gros tubes de canalisation, déjà largement excessive, va continuer à se développer; voilà pourquoi elle juge raisonnables et bien documentées les allégations de la plaignante comme quoi la capacité excédentaire des producteurs de gros tubes de canalisation présente une menace de dommage.

[153] La partie plaignante indique que les producteurs chinois et japonais de gros tubes de canalisation vont se faire encourager à exporter leurs produits dans les 18 à 24 prochains mois, la demande intérieure restant bien en-deçà de leur capacité de production. Les publications de l’industrie qui prévoient la demande du marché vont dans le même sens.

[154] En outre, et toujours d’après la partie plaignante, les gros tubes de canalisation se vendraient moins cher que jamais en Chine^{Note de bas de page 43}, tandis qu’au Japon leur marché serait pratiquement inexistant.^{Note de bas de page 40} Ce dernier aurait très peu de pétrole sur son territoire et dépendrait presque entièrement de l’importation; en fait, il s’agit du troisième importateur net de pétrole en importance au monde.^{Note de bas de page 44} Voilà pourquoi la partie plaignante ne croit pas qu’il y ait un marché intérieur pour les gros tubes de canalisation fabriqués au Japon.

[155] La partie plaignante prétend de plus que l’incapacité de la Chine à absorber sa propre production, combinée à la chute des prix intérieurs, va forcer les producteurs chinois à se concentrer sur les marchés d’exportation aux prix relativement élevés, comme le Canada.

[156] À cela s’ajoute que la demande mondiale en gros tubes de canalisation devrait rester faible dans les 18 à 24 prochains mois. MetalBulletin, par exemple, dit que la demande de tubes de canalisation aux diamètres extérieurs entre 22 et 30 po va passer de 4,5 Mt en 2015 à 4,4 Mt en 2016, puis à 4,3 Mt en 2017^{Note de bas de page 45} , ce qui représente un déclin de 4 % entre 2015 et 2017. De surcroît, l’effondrement des prix du pétrole qu’on observe ces temps-ci inquiète les utilisateurs ultimes des gros tubes de canalisation, qui vont devoir retarder voire annuler des projets de pipelines devenus moins rentables en puissance^{Note de bas de page 46} ; c’est dire que la demande pourrait baisser encore plus que MetalBulletin ne l’avait prévu.

[157] Devant cette baisse de la demande, on peut douter que d’autres marchés arriveront à absorber une hausse éventuelle des importations de gros tubes de canalisation provenant de la Chine et du Japon, pour lesquelles le Canada reste un marché attrayant.^{Note de bas de page 47} Pis encore, la branche de production nationale est d’autant plus vulnérable à ces importations que l’industrie pétrolière et gazière vit des difficultés bien documentées.

[158] Analysée par l’ASFC, la plainte révèle des conditions de marché qui pourraient amener les producteurs chinois et japonais à cibler certains marchés d’exportation dont le Canada. L’ASFC juge raisonnables et bien documentées les allégations de la plaignante comme quoi les conditions du marché en Chine et au Japon présentent une menace de dommage.

[159] Les tubes de canalisation et autres fournitures tubulaires avec ou sans soudage exportées de la Chine et du Japon font l’objet de recours commerciaux sur de nombreux marchés dont celui des États-Unis et de l’Union européenne, restrictions qui d’après la partie plaignante vont encourager les producteurs des deux pays concernés à se concentrer sur d’autres marchés d’exportation tel le Canada.^{Note de bas de page 48}

[160] La partie plaignante affirme que l’absence de mesures antidumping et compensatoires au Canada, conjuguée à l’existence d’entraves réelles et potentielles à l’exportation des tubes de canalisation et autres fournitures tubulaires avec ou sans soudage, encourage fortement les producteurs chinois et japonais de gros tubes de canalisation à diriger leurs exportations vers le Canada, aggravant les dommages subis par la branche de production nationale.^{Note de bas de page 49}

[161] L’ASFC admet l’existence, aux États-Unis, dans l’Union européenne et dans d’autres pays, de recours commerciaux susceptibles de peser sur les exportations de gros tubes de canalisation en provenance de la Chine et du Japon et de retentir fortement sur le marché canadien. Aussi juge-t-elle que les affirmations de la partie plaignante sur la menace de dommage imputable aux recours commerciaux à l’étranger sont raisonnables et bien documentées.

[162] La partie plaignante affirme, d’une part que le dumping et le subventionnement des marchandises en cause entraînent à la baisse le prix des marchandises similaires au Canada, et d’autre part que leur prix plus bas fait perdre des ventes de marchandises similaires.^{Note de bas de page 50}

[163] La partie plaignante ajoute que, la tendance aux prix offensifs n’étant pas près de s’essouffler, la hausse des quantités de marchandises en cause importées de la Chine et du Japon va faire de plus en plus de dommage à la production canadienne de marchandises similaires.^{Note de bas de page 51}

[164] Comme nous l’avons vu dans les sections correspondantes, l’ASFC juge raisonnables, bien étayées et bien documentées les affirmations de la partie plaignante sur la compression de prix et les ventes perdues; elle juge aussi que la persistance de ces conditions menace de continuer à endommager la branche de production nationale.