Les enquêtes anticontournement sous le régime de la Loi sur les mesures spéciales d’importation

Introduction

Qu’est-ce que le contournement?

Le contournement est la modification des échanges commerciaux et des pratiques d’entreprise dans le but précis d’éviter à payer des droits imposés au titre de la LMSI. Plus précisément, il n’y a contournement au sens de l’article 71 de cette loi que lorsque, à la fois :

1. un changement à la configuration des échanges est survenu depuis la prise d’un décret imposant des droits compensateurs au titre de l’article 7 de la LMSI ou l’ouverture d’une enquête en dumping ou en subventionnement;
2. une activité prévue par règlement est menée et les importations de marchandises auxquelles elle s’applique nuisent aux effets réparateurs du décret ou d’une ordonnance ou des conclusions du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE);
3. l’imposition de droits antidumping ou compensateurs a causé le changement à la configuration des échanges.

Ce que le contournement n’est pas

Même si le contournement consiste à éviter les droits LMSI, il n’implique pas d’activités illégales comme la fraude; celles-ci ne sont pas l’objet les enquêtes anticontournement. Les cas présumés de fraude ou de fausses déclarations peuvent être rapportés à la page « Rapporter un cas de non-paiement », sur le site Web de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC).

Les enquêtes anticontournement

Ouvertes au besoin, les enquêtes anticontournement visent à empêcher que soit contournées les ordonnances et les conclusions de dommage rendues par le TCCE. Si au terme d’une telle enquête l’ASFC conclut à un acte de contournement, les droits en vigueur seront étendus aux marchandises en cause dans le contournement. Nous allons voir ici les politiques et procédures applicables aux enquêtes anticontournement de l’ASFC sous le régime des articles 71 à 75.7 de la LMSI. Cela dit, c’est toujours la loi qui l’emporte.

Comment se déroulent les enquêtes anticontournement

L’ASFC peut ouvrir une enquête anticontournement quand elle reçoit une plainte, ou bien de sa propre initiative. Le diagramme donne une représentation visuelle du processus.

Plainte

Pour la plupart des enquêtes anticontournement, tout commence par une plainte officielle. Outre certains renseignements administratifs, qui souhaite porter plainte doit soumettre des renseignements à l’appui de ses allégations, pour autant qu’ils lui soient facilement accessibles. Pour savoir quels renseignements fournir, voir la section Facteurs anticontournement du présent document. Voir la section Pour faire une plainte de contournement sur le site Web de l’ASFC.

Ouverture

Après qu’elle a reçu une plainte, l’ASFC dispose de 45 jours pour décider si elle ouvrira une enquête anticontournement, tout dépendant si elle est convaincue d’après les facteurs prévus par règlement qu’il y a des preuves donnant une indication raisonnable de contournement. L’enquête ainsi ouverte ne portera pas nécessairement sur toutes les marchandises désignées dans la plainte; elle pourrait se limiter à celle d’un exportateur, d’un pays, etc. Les modalités d’ouverture d’enquête seront décidées par l’ASFC, au cas par cas.

Si l’ASFC décide de ne pas ouvrir d’enquête, elle en avertit le plaignant en se justifiant, et la procédure relative à la plainte prend fin.

Sitôt l’enquête ouverte, l’ASFC envoie des demandes de renseignements (DDR) aux producteurs canadiens, importateurs, exportateurs, vendeurs et producteurs étrangers. Pour les aider à répondre, les DDR s’accompagnent toujours d’instructions générales, qui précisent la période visée par l’enquête, expliquent les renseignements à fournir dans certaines situations particulières, et présentent les règles de traitement, utilisation et communication des renseignements confidentiels.

Calendrier

Ci-dessous un calendrier type d’enquête anticontournement. Les dates peuvent toujours varier d’une enquête à l’autre.

Le calendrier véritable de chaque enquête sera publié sur le site Web de l’ASFC à l’ouverture puis modifié au besoin.

Avis

Aux importateurs, exportateurs, gouvernements étrangers, producteurs nationaux et plaignants (s’il y en a) concernés, l’ASFC donnera avis des ouvertures d’enquêtes, clôtures, prolongations, publications de déclarations de faits essentiels, et décisions définitives.

Clôture du dossier administratif

Dans toute enquête anticontournement, l’ASFC fixe une « date de clôture du dossier administratif » après laquelle elle n’accepte plus aucun renseignement nouveau de la part des parties. Ainsi ces dernières peuvent baser leurs mémoires et leurs contre-exposés, et l’ASFC sa déclaration des faits essentiels, sur ce qui se trouvait au dossier à la date de clôture. Les parties pourront prendre connaissance de la date de clôture du dossier administratif dans le calendrier de l’enquête anticontournement.

Les parties doivent donc soumettre avant cette date tous les renseignements qu’elles croient appuyer leur position, pour que l’ASFC puisse en tenir compte dans sa déclaration des faits essentiels. Pour en savoir plus sur la présentation de renseignements relatifs aux enquêtes anticontournement, on consultera les Lignes directrices en matière de confidentialité et de divulgation pour les procédures de la Loi sur les mesures spéciales d’importation.

Clôture de l’enquête – marchandises assujetties à une ordonnance ou des conclusions

L’enquête pourra mettre au jour des preuves que les marchandises sont assujetties à une ordonnance ou des conclusions. Pour juger si tel est bien le cas, l’ASFC considérera les facteurs qui sont prévus par règlement pour les décisions sur la portée.

Si elle conclut que les marchandises sont assujetties à une ordonnance ou des conclusions, l’ASFC met fin à l’enquête anticontournement avant la date prévue pour la déclaration des faits essentiels. Elle déclare publiquement ses motifs pour en avoir conclu ainsi et avoir mis fin à l’enquête – ce qui est réputé constituer une décision sur la portée [LMSI, paragraphe 75(4)]. Pour se renseigner au sujet des décisions sur la portée, on consultera Explication des procédures sur la portée.

Déclaration des faits essentiels

La déclaration des faits essentiels (DFE) est un rapport non confidentiel, où l’ASFC expose si d’après son évaluation préliminaire les éléments de preuve fournissent une indication raisonnable de contournement. La DFE résume aussi les faits sur lesquels repose cette évaluation.

Mémoires et contre-exposés

Une fois la DFE publiée, les parties qui le souhaitent peuvent déposer un mémoire sur tout point pertinent du dossier administratif et répondre à l’évaluation préliminaire de l’ASFC telle qu’exposée dans la DFE.

Les parties peuvent aussi soumettre à l’ASFC des contre-exposés en réponse aux mémoires. Les échéances pour les uns et les autres sont indiquées au calendrier. En général, l’ASFC exigera les mémoires au plus tard une semaine après la publication de la DFE, et les contre-exposés, au plus tard une semaine après l’échéance des mémoires. Mais une fois passée l’échéance des contre exposés, l’ASFC n’accepte plus rien de la part des parties.

Décision

En général, l’ASFC prend sa décision sur le contournement d’après les facteurs prévus par règlement dans les 180 jours après l’ouverture de l’enquête. Ce délai peut être prolongé à 240 jours dans les cas exceptionnels, par exemple si l’enquête soulève des points inédits ou particulièrement complexes.

Quand elle prend une décision concluant à l’existence d’un acte de contournement, l’ASFC avertit le TCCE, qui à son tour modifie l’ordonnance ou les conclusions initiales pour y inclure les marchandises en cause dans le contournement et, du coup, étendre les droits LMSI à ces marchandises. L’ASFC peut aussi conclure que le contournement est partiel, c’est-à-dire qu’il n’y en a pas pour toutes les marchandises considérées. Par exemple, au terme d’une enquête sur toutes les marchandises d’un pays donné, elle pourrait conclure qu’il n’y a de contournement que chez un seul des deux exportateurs de ce pays.

Après que le TCCE a modifié l’ordonnance ou les conclusions, des droits antidumping et/ou compensateurs deviennent exigibles sur toutes les marchandises sous-évaluées et/ou subventionnées à compter du jour où l’enquête anticontournement a été ouverte, et sur toutes les expéditions de telles marchandises dédouanées après la date de la nouvelle ordonnance par laquelle le TCCE a modifié l’ordonnance initiale ou les conclusions. Ces droits resteront exigibles jusqu’à la modification, l’annulation ou l’expiration de l’ordonnance ou des conclusions.

En revanche, les droits LMSI ne seront pas étendus aux marchandises pour lesquelles l’ASFC a conclu qu’il n’y avait pas contournement de l’ordonnance ou des conclusions.

Facteurs anticontournement

Les articles 57.11 à 57.16 du RMSI donnent plusieurs facteurs à considérer lorsqu’on recherche les divers éléments d’un acte de contournement. Aucun facteur isolé n’est indispensable pour prouver la présence ou l’absence d’aucun élément; il faut plutôt porter son jugement d’après l’ensemble. Cela dit, pour rendre une conclusion de contournement, il faut que tous les éléments soient présents. Les facteurs peuvent être considérés au niveau des pays ou des exportateurs, selon la nature de l’enquête.

Les facteurs indiqués dans le RMSI sont les suivants.

Changement à la configuration des échanges

Quand elle se demande s’il y a eu changement à la configuration des échanges [LMSI, alinéa 71a)] pourra considérer les facteurs suivants au titre de l’article 57.11 du RMSI :

1. tout changement au volume des importations de marchandises assujetties;
2. tout changement au volume des importations de marchandises à l’égard desquelles il peut y avoir contournement;
3. tout changement au volume des importations à partir du pays visé par le décret, l’ordonnance ou les conclusions, soit de marchandises similaires, soit de pièces ou de composantes à partir desquelles les marchandises similaires sont assemblées ou finies;
4. tout autre facteur pertinent.

Activités « prévues par règlement »

Les activités « prévues par règlement » dont parle l’alinéa 71b) sont autant de formes que peut prendre un acte de contournement. Elles figurent à l’article 57.12 du RMSI :

1. l’assemblage ou la finition de marchandises similaires au Canada, par des procédés minimaux, avec des pièces ou composantes :
   1. qui représentent une partie importante du coût total de production de ces marchandises,
   2. et qui sont originaires ou exportées d’un pays visé par le décret applicable du gouverneur en conseil ou l’ordonnance ou les conclusions applicables du Tribunal,
   3. qu’elles soient les seules utilisées ou non pour l’assemblage ou la finition de ces marchandises au Canada;
2. l’assemblage ou la finition de marchandises similaires dans un pays tiers, par des procédés minimaux, avec des pièces ou composantes :
   1. qui représentent une partie importante du coût total de production de ces marchandises,
   2. et qui sont originaires ou exportées d’un pays visé par le décret applicable du gouverneur en conseil ou l’ordonnance ou les conclusions applicables du Tribunal,
   3. qu’elles soient les seules utilisées ou non pour l’assemblage ou la finition de ces marchandises dans le pays tiers;
3. la légère modification, dans un pays visé par le décret applicable du gouverneur en conseil ou l’ordonnance ou les conclusions applicables du Tribunal ou dans un pays tiers, de marchandises similaires originaires ou exportées de ce pays visé, qui fait en sorte que les marchandises légèrement modifiées ne sont plus des marchandises similaires.

Procédés « minimaux »

D’après les alinéas 57.12a) et b) du RMSI, il faut que les procédés d’assemblage ou de finition soient « minimaux ». Pour décider s’ils le sont, l’ASFC peut tenir compte des facteurs suivants [RMSI, article 57.13] :

1. la nature des procédés;
2. la nature des installations utilisées pour employer les procédés;
3. le niveau d’investissement lié aux procédés et aux installations;
4. le niveau de recherche et développement liés aux procédés;
5. les coûts des procédés;
6. la proportion de ces coûts par rapport au coût de production des marchandises similaires;
7. tout autre facteur pertinent.

« Légère » modification

Selon l’article 57.14 du RMSI, l’ASFC peut tenir compte des facteurs suivants pour décider si la modification des marchandises similaires visées à l’alinéa 57.12c) est « légère » :

1. les caractéristiques physiques des marchandises modifiées et des marchandises similaires, notamment leur composition;
2. les spécifications techniques des marchandises modifiées et des marchandises similaires;
3. chacun des numéros SH attribués aux marchandises modifiées et aux marchandises similaires;
4. les usages des marchandises modifiées et des marchandises similaires;
5. la mesure dans laquelle les marchandises modifiées pourraient être substituées aux marchandises similaires, ainsi que les préférences des consommateurs à l’égard des marchandises modifiées et des marchandises similaires;
6. l’emballage des marchandises modifiées et des marchandises similaires, ainsi que le matériel promotionnel et la documentation liés aux marchandises modifiées et aux marchandises similaires;
7. les circuits de distribution des marchandises modifiées et des marchandises similaires;
8. la différence entre les procédés de production, les installations de production et les coûts de production des marchandises modifiées et des marchandises similaires;
9. le coût de la modification et, s’il est possible d’inverser la modification, le coût de cette inversion;
10. tout autre facteur pertinent.

Nuire aux effets réparateurs

Pour décider si les importations de marchandises auxquelles s’applique une activité visée nuisent aux effets réparateurs des droits mentionnés à l’alinéa 71b) de la LMSI, l’ASFC peut tenir compte des facteurs suivants [RMSI, article 57.15] :

1. le prix et le volume des marchandises similaires assemblées ou finies au Canada qui sont vendues au Canada, ou le prix et le volume d’importation des marchandises similaires assemblées ou finies dans un pays tiers, ou des marchandises similaires légèrement modifiées;
2. la question de savoir si les marchandises sont vendues à des consommateurs qui, autrement, auraient possiblement acheté des marchandises assujetties à l’ordonnance ou aux conclusions;
3. la question de savoir si les marchandises ont le même usage que les marchandises assujetties à l’ordonnance ou aux conclusions;
4. tout autre facteur pertinent.

L’imposition de droits LMSI a « causé » le changement

Pour décider si l’imposition des droits a causé le changement à la configuration des échanges [LMSI, alinéa 71c)], l’ASFC peut tenir compte des facteurs suivants, qui se trouvent à l’article 57.16 du RMSI :

1. a. une différence de coût entre d’une part les marchandises assujetties au décret applicable, à l’ordonnance ou aux conclusions, et d’autre part les marchandises similaires assemblées/finies ou légèrement modifiées;
2. b. le moment où l’activité visée a commencé ou a augmenté de façon importante par rapport à la date où une enquête en dumping ou subventionnement a été ouverte;
3. c. la vente, dans un pays autre que le Canada :
   1. de marchandises similaires assemblées ou finies dans ce même pays tiers,
   2. de pièces ou composantes vendues au Canada ou dans le pays tiers pour assemblage ou finition,
   3. de marchandises légèrement modifiées;
4. d. un changement aux préférences des consommateurs;
5. e. un changement de technologie;
6. e.1 tout facteur économique ou commercial sans lien avec l’imposition de droits antidumping ou compensateurs;
7. f. tout autre facteur pertinent.

Révision de la décision de l’ASFC

Révision judiciaire

L’alinéa 96.1(1)c.2) prévoit que les décisions de l’ASFC dans ses enquêtes anticontournement peuvent être contestées en Cour d’appel fédérale.

Réexamen intermédiaire

L’ASFC peut faire le réexamen intermédiaire d’une décision concluant à l’existence d’un acte de contournement, si les circonstances sur lesquelles reposait cette décision ont changé. Au terme du réexamen intermédiaire, soit elle annulera la décision, soit elle la confirmera avec ou sans modification. Le TCCE modifiera aussi son ordonnance ou ses conclusions si besoin est.

Exonération

Il peut arriver, quoique rarement, que les droits soient étendus aux marchandises d’exportateurs qui n’ont pas pu participer à l’enquête anticontournement parce qu’ils n’en avaient pas été avisés. Ces exportateurs peuvent demander une exonération, à condition de pouvoir prouver que l’importation de leurs marchandises n’est pas un acte de contournement. L’ASFC ouvrira alors un examen pour exonération si les circonstances le justifient.

C’est pendant l’examen pour exonération lui-même que seront calculés les droits antidumping et compensateurs applicables aux marchandises importées auprès de l’exportateur ayant fait la demande.

Demande d’exonération

L’exportateur peut demander que l’ASFC envisage d’exonérer ses marchandises de l’extension des droits, à condition de remplir les deux conditions suivantes :

1. il établit qu’il n’est pas associé avec un exportateur qui a reçu un avis d’enquête anticontournement;
2. il n’a pas lui-même reçu :
   1. un avis d’ouverture d’enquête anticontournement,
   2. une demande de fournir des renseignements au cours de l’enquête.

Une demande d’exonération se fait par écrit et doit contenir l’information suivante, conformément au paragraphe 57.21(1) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI) :

1. les nom et adresse de l’exportateur ainsi que la liste des personnes associées avec lui;
2. la confirmation que les marchandises objet de la demande ont été vendues à un importateur au Canada ou ont été mises en consignation auprès d’un tel importateur, preuve à l’appui;
3. la description détaillée des marchandises;
4. s’il y a lieu, les nom et adresse de chaque producteur de pièces ou composantes ainsi que, s’ils sont connus de l’exportateur, les nom et adresse municipale de chaque personne qui utilise ces pièces ou composantes;
5. s’il y a lieu, les nom et adresse de chaque exportateur ou producteur de pièces ou composantes utilisées pour assembler ou finir ces marchandises;
6. s’il y a lieu, les nom et adresse de chaque exportateur ou producteur de marchandises similaires qui ont été légèrement modifiées;
7. une mention de l’ordonnance modificatrice applicable du TCCE;
8. les motifs de la demande, preuve à l’appui.

La demande d’exonération peut être envoyée par voie électronique à l’ASFC à simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca

Si l’exportateur a satisfait aux critères ci-dessus et qu’elle-même est convaincue que la chose est nécessaire, l’ASFC commence un examen pour exonération. Elle en avise l’importateur, l’exportateur, le gouvernement du pays exportateur et les producteurs canadiens, et fera de même quand elle terminera l’examen.

À la fin de l’examen, l’ASFC :

1. ou bien rend une décision selon laquelle les marchandises de l’exportateur sont assujetties à l’extension des droits, si elle est convaincue qu’il y a contournement;
2. ou bien rend une décision exonérant les marchandises de l’exportateur de l’extension des droits, si elle est convaincue qu’il n’y a pas de contournement.

Si l’ASFC décide d’exonérer les marchandises, le TCCE modifiera en conséquence l’ordonnance ou les conclusions concernées; la perception des droits cessera le jour même.