TR 2017 ER
Certains transformateurs à liquide diélectrique
Énoncé des motifs

[32] Comme on le voit dans le tableau 1 ci-dessus, les producteurs canadiens avaient une part de marché de 35,7 % (valeur) et 33,3 % (volume) en 2014, laquelle passerait à 37,9 % et 27,4 % respectivement en 2015; à 36,1 % et 31,9 % en 2016; puis enfin à 30,3 % et 33,3 % dans la première moitié de 2017. Bref, leur part de marché a fluctué légèrement. Il faut noter toutefois que, en termes de valeur comme de volume, ils ont vendu autant dans la première moitié de 2017 que dans toute l’année 2015.

[33] Comme on le voit dans le tableau 1, les exportateurs coréens avaient une part de marché de 19,3 % (valeur) et 27,0 % (volume) en 2014, laquelle passerait à 15,0 % et 20,0 % respectivement en 2015; à 9,9 % et 14,9 % en 2016; puis enfin à 8,5 % et 19,2 % dans la première moitié de 2017. Les importations de marchandises en cause ont décliné de 2014 à 2016, mais repris du terrain dans la première moitié de 2017 par rapport à 2016. Par ailleurs, rien que dans la première moitié de 2017, les importations au Canada de gros transformateurs de puissance en provenance de ce pays avaient déjà dépassé celles pour toute l’année 2016.

[34] Toujours comme on le voit dans le tableau 1, les exportateurs de tous les autres pays (à savoir, des pays non visés) avaient une part de marché de 45,0 % (valeur) et 39,6 % (volume) en 2014, laquelle passerait à 47,1 % et 52,6 % respectivement en 2015; à 53,9 % et 53,2 % en 2016; puis enfin à 61,1 % et 47,4 % dans la première moitié de 2017. Ainsi, les importations de gros transformateurs de puissance en provenance des pays non visés a progressé dans toute la PVR en termes de valeur, tandis qu’en termes de volume elle a légèrement reculé dans la première moitié de 2017. Les pays exportateurs non visés sont nombreux, mais les plus importants dans la PVR sont l’Allemagne et les États-Unis.

[36] Le 26 juillet 2017, l’ASFC a envoyé aux producteurs canadiens, importateurs et exportateurs connus le QRE ainsi que l’avis d’ouverture de son enquête pour réexamen relatif à l’expiration.

[37] Le QRE demandait l’information nécessaire pour considérer les facteurs de réexamen relatif à l’expiration (voir le paragraphe 37.2(1) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation [RMSI]) qui étaient pertinents en l’espèce.

[38] Ont participé à l’enquête et répondu au QRE quatre producteurs canadiens (ABB^{Note de bas de page 20}, PTI^{Note de bas de page 21}, Northern Transformers^{Note de bas de page 22} et Delta Star^{Note de bas de page 23}), trois importateurs canadiens (Hyundai Canada^{Note de bas de page 24}, Hyundai Corporation USA^{Note de bas de page 25} et Remington^{Note de bas de page 26}) et deux exportateurs de marchandises en cause (HEES^{Note de bas de page 27} et Hyosung^{Note de bas de page 28}).

[39] Des mémoires et des contre-exposés ont été soumis au nom des plaignantes ABB et PTI^{Note de bas de page 29}, de Hyosung^{Note de bas de page 30}, et conjointement de HEES, Hyundai Canada, Remington et Hyundai Corporation USA^{Note de bas de page 31}.

ABB et PTI

[42] Dans leurs réponses au QRE, leur mémoire et leur contre-exposé, ABB et PTI (les plaignantes) expriment le point de vue que le dumping en provenance de Corée risquera fort de reprendre ou de se poursuivre si l’ordonnance actuelle est annulée. Elles affirment par conséquent que les mesures doivent demeurer.

[43] En quelques mots, les principaux facteurs invoqués par les plaignantes sont les suivants :

• Sans dumping, les importations de Corée ne supporteraient pas la concurrence.
• En Corée, le ralentissement de l'économie fait que l’on compte de plus en plus sur l’exportation.
• Les exportateurs de Corée disposent d’une capacité de production excédentaire.
• Le marché canadien des gros transformateurs de puissance reste stable.
• D’autres pays appliquent aussi des mesures antidumping.
• Dans l’industrie des transformateurs de puissance, c’est encore le prix qui détermine avant tout la décision d’acheter.
• Les compagnies d’électricité canadiennes utilisent depuis peu des contrats-cadres « ouverts ».
• Les exportateurs coréens ont perdu beaucoup de ventes au Moyen-Orient.

Sans dumping, les importations de Corée ne supporteraient pas la concurrence

[44] Depuis les conclusions de dommage du TCCE (2012) sur les gros transformateurs de puissance provenant de Corée, les importations de marchandises en cause ont beaucoup diminué, ce que les plaignantes présentent comme une preuve que celles-ci ne supportent pas au Canada la concurrence à des prix normaux – autrement dit, sans dumping^{Note de bas de page 32}. Le carnet de commandes d’ABB a d’ailleurs grossi depuis 2012.

[45] Les plaignantes font aussi valoir que le TCCE a déjà interprété dans le même sens l’imposition de droits antidumping^{Note de bas de page 33}; elles disent que pour percer dans un marché solide les exportateurs coréens doivent vendre moins cher, ce qui amène un risque de dumping^{Note de bas de page 34}.

En Corée, le ralentissement de l'économie fait que l’on compte de plus en plus sur l’exportation

[46] Soumettant à l’appui un extrait de l’inscription des titres de HEES, faite auprès de la commission coréenne des services financiers le 11 septembre 2017 et portant sur cette même année, les plaignantes affirment que le marché intérieur coréen se contracte. Et d’après le même rapport, le secteur coréen de l’énergie est mature de sorte que la demande se rapporte surtout au remplacement des transformateurs^{Note de bas de page 35} : les plaignantes en concluent que la demande va aussi diminuer de sorte que davantage de producteurs coréens vont chercher à exporter. D’après le rapport prospectif de l’association coréenne des producteurs dans le domaine de l’électricité pour l’année 2017, la valeur de la production coréenne de transformateurs a chuté de plus de 20 % entre 2014 et 2016^{Note de bas de page 36}, sans compter que le fournisseur public KEPCO (Korean Electric Power Corporation) continue de réduire ses investissements, de sorte qu’il commandera moins de gros transformateurs de puissance et que donc les producteurs se retrouveront avec une surcapacité. Les plaignantes soulignent que KEPCO domine le marché coréen, puisqu’avec ses grandes filiales et autres sociétés affiliées il contrôle le marché intérieur de l’électricité à 80 %^{Note de bas de page 37}.

[47] De plus, le contre-exposé des plaignantes dit qu’avec sa prochaine politique énergétique^{Note de bas de page 38} le gouvernement de Corée va annuler la construction de centrales nucléaires et au charbon pour lesquelles HEES devait fournir les gros transformateurs de puissance^{Note de bas de page 39}.

[48] Les plaignantes font mention d’un litige qui pourrait handicaper HEES sur le marché intérieur des gros transformateurs de puissance. Impliqué sous son ancien nom de Hyundai Heavy Industries Co. Ltd. dans un scandale de pots-de-vin concernant la construction d’une centrale nucléaire dans les Émirats arabes unis, HEES a été frappé le 13 janvier 2015 d’une ordonnance lui interdisant pour deux ans de vendre à KEPCO^{Note de bas de page 40}.

[49] Les plaignantes affirment en conclusion que, vu le déclin de la demande sur le marché intérieur, les fabricants coréens vont se tourner vers les marchés d’exportation dont le Canada.

Les exportateurs de Corée disposent d’une capacité de production excédentaire

[50] Les plaignantes font valoir qu’en Corée les exportateurs de gros transformateurs de puissance accusent une surcapacité déjà appréciable et toujours grandissante, tandis que la demande diminue et que son déclin va se poursuivre. Les plaignantes citent comme preuve la capacité de production de certains exportateurs coréens choisis^{Note de bas de page 41}. Dans la PVR, le ralentissement de l’économie coréenne a fait diminuer la demande d’électricité, et donc la production aussi bien de l’électricité que du matériel connexe^{Note de bas de page 42}. Du coup HEES annonce que sa part des ventes de transformateurs de puissance a chuté, passant de 54 % en 2015 à 43 % dans la première moitié de 2017^{Note de bas de page 43}; de même Hyosung a vu décliner ses ventes à l’industrie lourde (gros transformateurs de puissance compris), celles-ci passant de 938 milliards de wons (G₩) en 2015 à 858 G₩ en 2016^{Note de bas de page 44}.

[51] Les plaignantes font remarquer aussi que les exportateurs coréens ont beaucoup augmenté leurs capacités de production, même si les données et les prévisions actuelles n’indiquent aucune hausse majeure de la demande intérieure.

[52] Quant à HEES, les plaignantes écrivent que sa capacité annuelle a progressé de plus de 20 % dans la période de 2013 à 2017 pour atteindre 121 400 MVA^{Note de bas de page 45}, ce dont elles concluent qu’il disposait d’une capacité de production excédentaire dans la PVR^{Note de bas de page 46}. Elles ajoutent que Hyosung avait aussi une surcapacité de production du côté des gros transformateurs de puissance^{Note de bas de page 47}. Toujours d’après elles, la conclusion logique est que HEES et Hyosung vont chercher des acheteurs à l’étranger pour augmenter, ou du moins maintenir, le taux d’utilisation de leurs capacités^{Note de bas de page 48}.

Le marché canadien des gros transformateurs de puissance reste stable

[53] D’après l’information commerciale et les analyses faites par l’équipe de vente d’ABB, les plaignantes prédisent des soumissions importantes dans les deux prochaines années^{Note de bas de page 49}; cependant, la croissance de la production d’électricité est appelée rester relativement stable, avec la demande de gros transformateurs de puissance au Canada^{Note de bas de page 50}. ABB cite à l’appui dans sa réponse au QRE une prévision faite dans le rapport The World Market for T&D Equipment and Systems 2015 – 2025, June 2016 (de Goulden Reports^{Note de bas de page 51}).

[54] Dans leurs réponses au QRE, ABB comme PTI indiquent que plusieurs contrats-cadres impliquant beaucoup de compagnies d’électricité sont à prévoir dans un avenir proche, et que les producteurs canadiens auront tout intérêt à en faire partie^{Note de bas de page 52}.

[55] Bref, la demande canadienne de gros transformateurs de puissance va rester stable. Et malgré les ventes importantes qui s’annoncent, les acheteurs auront moins en tête de lancer de nouveaux projets que de remplacer des appareils vieillissants. Les plaignantes affirment que, du point de vue des producteurs canadiens, les 12 à 24 prochains mois vont être la période décisive pour décrocher ces contrats^{Note de bas de page 53}.

D’autres pays appliquent aussi des mesures antidumping

[56] Les plaignantes affirment que les mesures antidumping en vigueur contre eux dans d’autres pays prouvent que les producteurs et exportateurs coréens ont tendance à pratiquer le dumping. Le département du Commerce des États-Unis (USDOC) par exemple a frappé d’une décision définitive de dumping les gros transformateurs de puissance en provenance de la Corée; celle-ci est en vigueur depuis 2012^{Note de bas de page 54}.

[57] De même le 24 septembre 2014, l’autorité argentine chargée de lutter contre la concurrence déloyale a rendu une décision définitive de dumping au terme de son enquête sur les transformateurs triphasés à liquide diélectrique de 10 à 600 MVA, et imposé des droits antidumping pour cinq ans^{Note de bas de page 55}.

[58] Pour les plaignantes, ces décisions révèlent que les exportateurs coréens de gros transformateurs de puissance ont tendance à faire du dumping.

Dans l’industrie des transformateurs de puissance, c’est encore le prix qui détermine avant tout la décision d’acheter

[59] Les plaignantes sont d’avis que, pour les exportateurs coréens de gros transformateurs de puissance, la promotion et la concurrence sont avant tout une affaire de prix^{Note de bas de page 56}. À l’appui, elles présentent des statistiques sommaires des Douanes coréennes montrant le prix unitaire moyen des exportations dans la période de 2 014 à 2016 pour la sous-position tarifaire 8504.23, qui comprend les gros transformateurs de puissance. Elles constatent que le prix unitaire moyen à l’exportation est incontestablement plus élevé pour le Canada et les États-Unis que pour les autres grands importateurs, ce qui pourrait s’expliquer par les mesures antidumping en vigueur. Pour les autres pays (Arabie saoudite, Algérie, Qatar et Indonésie), le prix de vente moyen était plus bas, mais il a aussi diminué de 2014 à 2016^{Note de bas de page 57}.

[60] Autre affirmation des plaignantes, HEES aurait indiqué que la guerre de prix lui était pénible, devenant le principal moteur du marché de sorte qu’il était de plus en plus difficile d’avoir des commandes et de réaliser des bénéfices^{Note de bas de page 58}. Les plaignantes ajoutent que depuis peu les taux de change jouent en faveur des producteurs européens et japonais, et que de nouveaux concurrents chinois (Xian et TBEA) et indiens (CGL) cherchent à agrandir leurs marchés, facteurs qui ensemble signifieraient que la concurrence par les prix aura des conséquences sur les ventes futures dans le monde entier^{Note de bas de page 59}.

[61] Les plaignantes concluent que la concurrence féroce, surtout par les prix, va continuer de pousser à la baisse le prix des gros transformateurs de puissance. Sans mesures antidumping en vigueur, croient-elles, les importateurs vont continuer à acheter des produits sous-évalués^{Note de bas de page 60}.

Les compagnies d’électricité canadiennes utilisent depuis peu des contrats-cadres « ouverts »

[[62] Dans leurs réponses au QRE, ABB comme PTI signalent une nouvelle tendance qui les inquiète et qui durcit la concurrence de prix : beaucoup de compagnies canadiennes de services publics ont adopté la pratique des contrats-cadres « ouverts », qui consiste à retenir qualifiés une série de fournisseurs qualifiées pour ensuite acheter un transformateur à un seul d’entre eux. Autrement dit, les fournisseurs qualifiés sont obligés de se refaire concurrence même après que le contrat est en place, et sont éventuellement forcés d’abaisser encore leurs prix s’ils veulent obtenir une commande^{Note de bas de page 61}.

[63] Les plaignantes maintiennent que sans l’ordonnance du TCCE, cette concurrence va pousser les exportateurs coréens à faire le dumping de gros transformateurs de puissance pour obtenir des ventes au Canada.

Les exportateurs coréens ont perdu beaucoup de ventes au Moyen-Orient

[64] Selon les plaignantes, les exportateurs coréens de marchandises en cause souffriraient d’une baisse de la demande dans leur principal marché d’exportation, le Moyen-Orient^{Note de bas de page 62}. La demande ne serait pas près de remonter non plus : le cours du pétrole diminuant, les États ne pourraient plus investir autant dans la production d’électricité, ce qui causerait des retards et des annulations dans les projets de ce secteur^{Note de bas de page 63}. HEES et Hyosung en souffriraient à leur tour, puisque cette région du monde est un débouché important pour leurs produits^{Note de bas de page 64}.

[65] Les plaignantes citent le rapport The World Markets for Transformers, 2015 – 2025, March 2015 de Goulden Reports, qui prédit une croissance faible pour le Moyen-Orient dans la période de 2015 à 2020^{Note de bas de page 65}.

[66] Les plaignantes écrivent que ce déclin de la demande au Moyen-Orient a été confirmé récemment par le directeur des ventes de HEES, Lee Chang Ho. Dans une entrevue au Korea Electric Power News en effet, ce dernier a parlé d’un déclin mondial du marché pour les appareils à haut voltage utilisés dans l’électricité, ce qui aurait fait chuter le volume des nouvelles commandes en 2017 par rapport à l’année précédente, surtout au Moyen-Orient^{Note de bas de page 66}. Les plaignantes affirment aussi que la baisse brutale des nouvelles commandes dans cette région va nuire à Hyosung; elles citent d’ailleurs l’entreprise, qui a dit dans le Business Post du 28 juin 2017 que [notre traduction] « les exportations vers le Moyen-Orient semblent avoir décliné au deuxième trimestre de 2017, avec la stagnation de l’économie dans cette région et le durcissement de la concurrence^{Note de bas de page 67} ».

[67] En outre, Siemens vient de signer un accord-cadre avec le gouvernement d’Arabie saoudite pour son programme national de développement des grappes industrielles, ce que les plaignantes présentent comme une sérieuse occasion manquée pour les exportateurs coréens^{Note de bas de page 68} : le programme représentait près d’un milliard d’euros en achats de biens d’infrastructure, y compris beaucoup de gros transformateurs de puissance^{Note de bas de page 69}.

[68] Dans les circonstances, les plaignantes croient raisonnable de prédire que les exportateurs coréens vont chercher d’autres débouchés dont le Canada, surtout si le TCCE laisse expirer son ordonnance sur les transformateurs^{Note de bas de page 70}.

HEES, Hyundai Canada, Remington et Hyundai Corporation USA (collectivement HEES) et Hyosung

[69] Dans leurs réponses au QRE, leurs mémoires et leurs contre-exposés, HEES et Hyosung soutiennent que le dumping de Corée ne risquera pas de reprendre ni de se poursuivre même si l’ordonnance est annulée; elles affirment par conséquent que les mesures doivent être révoquées.

[70] Les facteurs invoqués par HEES et Hyosung se résument à ce qui suit :

• Le dumping observé dans la PVR s’explique par des causes purement techniques, à savoir le délai entre les soumissions et les commandes dans les contrats à long terme.
• Les exportateurs coréens n’ont pratiquement aucune surcapacité de production.
• La conjoncture au Canada et en Corée va rester stable, et dans les autres marchés la demande sera solide.
• Les ordonnances en vigueur dans les autres pays n’indiquent pas qu’un dumping soit probable.

Le dumping observé dans la PVR s’explique par des causes purement techniques, à savoir le délai entre les soumissions et les commandes dans les contrats à long terme

[71] HEES reconnaît que des droits antidumping ont été imposés sur certaines de ses exportations au Canada dans la PVR, mais que si l’on examine l’ensemble des transactions dans cette même période la marge de dumping moyenne pondérée s’avère négative^{Note de bas de page 71}.

[72] HEES fait valoir aussi que cette imposition de droits s’explique par la nature des marchandises, à savoir par le long délai entre les soumissions et les commandes dans les contrats à long terme. Il en résulterait selon HEES un « dumping technique » dû aux fluctuations du taux de change entre le moment de l’appel d’offres, celui de la commande proprement dite, et celui de la fabrication et expédition des transformateurs.

Les exportateurs coréens n’ont pratiquement aucune surcapacité de production

[73] Dans sa réponse au QRE, HEES dit qu’il a utilisé une grande partie de sa capacité dans la première moitié de 2017, et que donc il ne pourrait pas augmenter ses ventes au Canada. Pour le prouver, HEES soumet des chiffres relatifs à son usine de Ulsan, que les règles de confidentialité nous empêchent de divulguer^{Note de bas de page 72}.

[74] HEES ajoute que l’ASFC ne devrait pas tenir compte de l’objectif de 680 G₩ qu’il s’est fixé dans sa « vision 2021 », car cet objectif s’applique à l’ensemble de ses secteurs d’activité plutôt qu’aux seuls transformateurs de puissance^{Note de bas de page 73}.

La conjoncture au Canada et en Corée va rester stable, et dans les autres marchés la demande sera solide

[75] HEES croit que la conjoncture au Canada et en Corée va rester stable. [76] Quant à la déclaration de culpabilité pour pots-de-vin qui l’a fait exclure pour deux ans des appels d’offres de KEPCO, HEES dit que celle-ci s’applique uniquement à son ancienne personne morale Hyundai Heavy Industries et ne devrait donc pas l’empêcher de vendre à KEPCO; il souligne aussi avoir porté la décision devant une cour d’appel coréenne, qui pourrait la renverser^{Note de bas de page 74}.

[77] En outre, HEES prédit que la demande de gros transformateurs de puissance va rester forte à court terme terme en Asie et au Moyen-Orient puisque les pays de ces régions sont en train de développer leur réseaux électriques^{Note de bas de page 75}. Il trouve aussi prématuré de supposer qu’il ne pourra pas soumissionner d’autres contrats de transformateurs en Arabie saoudite pour la simple raison qu’il n’a pas décroché celui des grappes industrielles, étant donné que pareils projets ont une portée très large^{Note de bas de page 76}.

[78] Pour sa part, Hyosung fait un exposé détaillé comme quoi premièrement sa performance va rester stable, et deuxièmement le dumping ne risque pas de reprendre ni de se poursuivre^{Note de bas de page 77}.

Les ordonnances en vigueur dans les autres pays n’indiquent pas qu’un dumping soit probable

[79] HEES refuse de voir les conclusions antidumping des autorités argentines, australiennes et étasuniennes comme un signe qu’il ait tendance à faire le dumping de gros transformateurs de puissance.

[80] Pour les États-Unis premièrement, HEES affirme qu’il a toujours collaboré avec le USDOC, et porté en appel^{Note de bas de page 78} sa décision d’utiliser les éléments de preuve disponibles contre lui (HEES); aussi soutient-t-il que l’ASFC devrait faire fi de cette décision dans son enquête pour réexamen relatif à l’expiration. Deuxièmement, HEES écrit que l’ASFC ne devrait accorder aucune importance à la procédure antidumping de l’Argentine parce que (i) Hyundai (aujourd’hui HEES) a omis de participer à l’enquête pour la simple raison que le volume de ses ventes était trop bas; (ii) la marge de dumping (52 %^{Note de bas de page 79}) calculée par les autorités argentines ne semble pas conforme aux règles de l’OMC; et (iii) l’ordonnance antidumping a été suspendue sitôt prononcée, et cette suspension semble avoir été maintenue. Troisièmement, HEES affirme qu’il a collaboré à l’enquête de l’Australie, laquelle aurait conclu non seulement que les transformateurs (de HEES) en question n’étaient pas sous-évalués, mais encore que la quantité réelle de transformateurs sous-évalués exportés de Corée était négligeable – d’où la clôture de l’enquête australienne sur les transformateurs de Corée^{Note de bas de page 80}. Pour toutes ces raisons, HEES soutient que l’ASFC ne devrait donner aucune crédibilité aux mesures prises dans les autres pays.

[81] Quand elle décide en vertu de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si selon toute probabilité l’expiration d'une ordonnance entraînera la poursuite ou la reprise d’un dumping, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

Probabilité que le dumping reprenne ou se poursuive

[82] Guidée par les facteurs du paragraphe 37.2(1) du RMSI et tenant compte du dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du dumping dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. Voici un résumé de son analyse.

• Les producteurs de Corée misent sur l’exportation, et cela ne semble pas près de changer.
• Sur leur marché intérieur, les exportateurs de Corée voient diminuer leurs ventes de gros transformateurs de puissance et la demande ne s’annonce pas très bonne.
• Les producteurs/exportateurs de Corée disposent d’une capacité de production excédentaire.
• La guerre de prix s’intensifie pour vendre des gros transformateurs de puissance au Canada.
• Les mesures antidumping en vigueur dans d’autres pays prouvent que les exportateurs coréens ont tendance à faire le dumping de gros transformateurs de puissance.
• À cause des mesures en vigueur aux États-Unis, les marchandises sous-évaluées risquent fort d’être réaffectées au Canada.
• Des droits antidumping ont été imposés sur les marchandises en cause importées au Canada dans la période visée par le réexamen.

[83] Comme nous l’avons déjà vu, l’ASFC a reçu des réponses à son QRE de quatre producteurs canadiens (ABB, PTI, Northern Transformer, Delta Star), trois importateurs canadiens (Hyundai Canada, Hyundai Corporation USA, Remington) et deux exportateurs (HEES et Hyosung). Des mémoires et des contre-exposés lui ont également été soumis au nom d’ABB et PTI (les plaignantes), de Hyosung, et de HEES.

[84] Pour son enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC s’est fiée à leurs réponses, entre autres éléments du dossier administratif.

[85] Les exportateurs Hyosung et Hyundai Heavy Industries (aujourd’hui HEES) ont participé aussi bien à l’enquête initiale qu’au réexamen subséquent des valeurs normales et des prix à l’exportation, et enfin à l’enquête faisant l’objet du présent rapport; on peut donc supposer que le marché canadien les intéresse.

Les producteurs de Corée misent sur l’exportation, et cela ne semble pas près de changer

[86] Comme les plaignantes l’ont dit, les producteurs coréens de gros transformateurs de puissance misent sur l’exportation. Les tableaux 2a et 2b ci-dessous résument les ventes déclarées par HEES et Hyosung en Corée comme à l’étranger. Il n’y a que deux entreprises, alors l’ASFC s’en tient à des pourcentages puisqu’elle ne pourrait pas révéler de données précises sur les ventes sans divulguer des renseignements confidentiels.

Tableau 2a
Ventes de gros transformateurs de puissance, en termes de quantité, par HEES et Hyosung^{Note de bas de page 81}

Marché	2014	2015	2016	janv.-juin 2016	janv.-juin 2017
	%	%	%	%	%
Corée	24,2 %	17,8 %	13,4 %	10,2 %	17,3 %
Canada	6,3 %	4,9 %	3,2 %	3,3 %	5,1 %
Moyen-Orient	26,6 %	45,8 %	43,2 %	46,3 %	35,4 %
Autres exportations	42,9 %	31,4 %	40,2 %	40,2 %	42,1 %
Exportations totales	75,8 %	82,2 %	86,6 %	89,8 %	82,7 %
Ventes totales	100,0 %	100,0 %	100,0 %	100,0 %	100,0 %

Tableau 2b
Ventes de gros transformateurs de puissance, en termes de valeur, par HEES et Hyosung ^{Note de bas de page 82}

Marché	2014	2015	2016	janv.-juin 2016	janv.-juin 2017
	%	%	%	%	%
Corée	19,9 %	15,3 %	12,0 %	7,7 %	12,0 %
Canada	6,5 %	4,2 %	3,4 %	4,4 %	5,0 %
Moyen-Orient	26,8 %	42,7 %	38,7 %	44,2 %	26,7 %
Autres exportations	46,8 %	37,8 %	46,0 %	43,7 %	56,4 %
Exportations totales	80,1 %	84,7 %	88,0 %	92,3 %	88,0 %
Ventes totales	100,0 %	100,0 %	100,0 %	100,0 %	100,0 %

[87] En ce qui concerne les ventes de gros transformateurs de puissance, en termes de quantités (tableau 2a), les exportations représentent 75,8 % des ventes de HEES et Hyosung en 2014; 82,2 % en 2015; 86,6 % en 2016; et 82,7 % dans la première moitié de 2017. En termes de valeur (tableau 2b), les pourcentages sont de 80,1 % en 2014; de 84,7 % en 2015; de 88,0 % en 2016; et de 88,0 % dans la première moitié de 2017. En fait, la part des ventes intérieures a diminué pour les deux entreprises de 2014 à 2017; toujours aussi basse par rapport aux ventes globales, elle révèle que HEES et Hyosung dépendent de leurs marchés d’exportation pour réaliser des ventes.

[88] De plus, d’après l’inscription de titres que HEES a faite auprès de la commission coréenne des services financiers le 11 septembre 2017, « maintenant que le secteur national de l’énergie arrive à maturité, on voit stagner les investissements en infrastructures^{Note de bas de page 83} », et donc HEES se tourne vers l’exportation et « essaie d’augmenter ses ventes à l’étranger pour un meilleur chiffre d’affaires^{Note de bas de page 84} ».

[89] On l’a vu dans les tableaux 2a et 2b ci-dessus, le Moyen-Orient est un marché important pour HEES comme pour Hyosung.

[90] Le rapport financier de HEES au deuxième trimestre de 2017 porte à croire que l’affaissement prolongé des prix du pétrole, dans des pays moyen-orientaux puissants comme l’Arabie saoudite, a conduit les autorités à réduire leurs dépenses d’infrastructure, y compris dans la production et la distribution d’électricité^{Note de bas de page 85}. Et encore une fois d’après l’inscription de titres que HEES a faite auprès de la commission coréenne des services financiers le 11 septembre 2017, la demande diminue dans le marché moyen-oriental et « en 2015, la faiblesse du cours du pétrole a réduit les profits ainsi que les investissements d’infrastructures dans l’électricité, ce qui s’est traduit par un affaissement du marché pour les machines utilisées dans ces secteurs^{Note de bas de page 86} ». Finalement, « au Moyen-Orient, notre marché principal, les investissements dans les infrastructures d’électricité sont retardés ou annulés à cause de la baisse du cours du pétrole, qui réduit le budget des États^{Note de bas de page 87} ».

[91] De plus, le gouvernement saoudien vient de signer avec Siemens un contrat-cadre pour son programme national de développement des grappes industrielles^{Note de bas de page 88}, lequel représente à peu près un milliard d’euros en achats de biens d’infrastructure (y compris beaucoup de gros transformateurs de puissance). On ne sait pas encore au juste si les exportateurs coréens vont pouvoir soumissionner des contrats de transformateurs dans ce programme, mais si ce n’est pas le cas, ils se trouveraient à avoir raté une occasion majeure dans un marché d’exportation qui ne l’est pas moins.

[92] Le dossier porte aussi à croire que la concurrence s’intensifie dans plusieurs marchés d’exportation. En effet d’après l’inscription de titres de HEES que nous avons déjà citée, « des entreprises déjà bien établies de l’Europe et du Japon profitent de taux de change qui les rendent plus compétitives, tandis que les nouvelles arrivantes de la Chine et de l’Inde pénètrent plus avant dans les marchés nord-américain et moyen-oriental^{Note de bas de page 89} ». Quant au Frost & Sullivan Global Transformer Market Report : « Mondialement, le marché des transformateurs souffre d’une surcapacité de production étant donné l’afflux de fabricants asiatiques qu’on observe depuis 10 ans. Forte est la concurrence des entreprises indiennes, chinoises et sud coréennes, qui en Europe et en Amérique du Nord vendent des transformateurs dont le prix est réduit de 30 à 50 %^{Note de bas de page 90}. »

[93] Bref, HEES et Hyosung sont des producteurs axés sur l’exportation, pour qui la concurrence s’accentue dans les marchés habituels, d’où une tension accrue sur les prix dans ces marchés. Son économie relativement stable rend le Canada attrayant pour les exportateurs de gros transformateurs de puissance^{Note de bas de page 91}, et il en ira de même si l’ordonnance du TCCE est annulée.

Sur leur marché intérieur, les exportateurs de Corée voient diminuer leurs ventes de gros transformateurs de puissance et la demande ne s’annonce pas très bonne

[94] Comme on l’a vu dans les tableaux 2a et 2b, HEES et Hyosung voient diminuer leurs ventes intérieures de gros transformateurs de puissance. En termes de quantités, celles-ci représentaient 24 % du total en 2014, 13 % en 2016, et 17 % dans la première moitié de 2017; en termes de valeur, c’étaient 20 % en 2014, 12 % en 2016, et encore 12 % dans la première moitié de 2017.

[95] KEPCO est le plus gros acheteur de transformateurs en Corée. Il représente 70 % des ventes intérieures de HEES d’après les réponses de celui-ci au QRE^{Note de bas de page 92}; en fait, KEPCO contrôle 80 % du marché coréen de l’électricité si l’on inclut ses filiales, ce qui en fait le maître du marché intérieur des gros transformateurs de puissance^{Note de bas de page 93}.

[96] D’après ses prévisions de septembre 2017, KEPCO prévoit des dépenses d’immobilisation s’élevant à 15 346 G₩ en 2017, puis à 16 386 G₩ en 2018^{Note de bas de page 94}. Autrement dit, le principal acheteur de transformateurs en Corée va rester stable dans ses achats.

[97] Cela dit, le gouvernement de Corée est venu aggraver l’instabilité du marché intérieur en annonçant qu’il annulait la construction des réacteurs nucléaires Shin-Go-Ri 5 et 6, et que par ailleurs, il n’avait plus l’intention que le pays produise de l’électricité par ce moyen^{Note de bas de page 95}. Il y a certes des clauses de dédommagement pour les fournisseurs, mais cela n’empêche pas que l’incertitude va perdurer sur le marché coréen le temps que se prennent les décisions sur l’avenir énergétique, au détriment (à court terme) de la demande intérieure de gros transformateurs de puissance.

[98] Pour toutes ces raisons, il appert que HEES et Hyosung ont vu diminuer leurs ventes intérieures de gros transformateurs de puissance dans la PVR. À court terme, il semble que le marché coréen va rester stable et pourrait en fait rétrécir légèrement, avec pour résultat que les exportateurs coréens vont continuer à se concentrer sur des marchés comme le Canada.

Les producteurs/exportateurs de Corée ont une trop grande capacité de production

[99] Le tableau 3 ci-dessous présente sommairement les taux d’utilisation de la capacité dans la période de 2014 à la première moitié de 2017, d’après les réponses de HEES et Hyosung. Il s’en tient à des pourcentages, car puisqu’il n’y a que deux entreprises coréennes, révéler des chiffres trop précis sur la production et la capacité impliquerait de divulguer des renseignements confidentiels.

Tableau 3
Production et utilisation de la capacité de HEES et Hyosung^{Note de bas de page 96} (gros transformateurs de puissance)

	2014		2015		2016		2016 (du 1er janvier au 30 juin)		2017 (du 1er janvier au 30 juin)
	Unités	MVA	Unités	MVA	Unités	MVA	Unités	MVA	Unités	MVA
Utilisation de la capacité	62 %	58 %	67 %	67 %	68 %	64 %	66 %	47 %	71 %	46 %
Surcapacité	38 %	42 %	33 %	33 %	32 %	36 %	34 %	53 %	29 %	54 %

Nota : Dans les cas de HEES et Hyosung, l’ASFC a dû ajuster les données pour établir les capacités de production et leurs taux d’utilisation.

[100] Dans la PVR, la capacité excédentaire des deux exportateurs a toujours été de 30 à 40 % de la capacité totale. Compte tenu de leur taille, cela signifie que HEES et Hyosung pourraient aisément satisfaire toute la demande canadienne sans pour autant épuiser leur surcapacité.

[101] Le dossier indique aussi que HEES prévoit investir 1 100 G₩ dans la deuxième moitié de 2017 et la première de 2018 pour développer sa capacité de production et réduire ses coûts en construisant de nouvelles usines^{Note de bas de page 97}.

[102] HEES et Hyosung ne sont pas les seules entreprises coréennes à fabriquer des transformateurs. Iljin Electric et LSIS Co. Ltd. le font aussi, et à défaut de gros transformateurs de puissance, elles ont déjà exporté au Canada des transformateurs qui n’étaient pas en cause. Si donc le marché canadien les intéresse pour écouler des marchandises non en cause, il les intéresserait aussi sans doute pour écouler des gros transformateurs de puissance advenant que l’ordonnance du TCCE soit annulée. D’après le témoignage de Hyosung en 2012 devant la commission du commerce extérieur des États-Unis, Iljin Electric et LSIS Co. Ltd. avaient alors en termes de transformateurs une capacité annuelle de 12 000 et 15 000 MVA, respectivement^{Note de bas de page 98}.

[103] Nous l’avons déjà vu, HEES et Hyosung misent sur l’exportation. Aussi avec la stabilité de son économie et sa demande stable de gros transformateurs de puissance, le Canada devrait rester pour eux un marché attrayant; et puisque leur surcapacité va augmenter encore, ils s’efforceraient d’autant plus de vendre au Canada si l’ordonnance du TCCE était annulée.

La guerre de prix s’intensifie pour vendre des gros transformateurs de puissance au Canada

[104] Depuis peu, les compagnies d’électricité canadiennes délaissent les contrats à fournisseur unique au profit des contrats-cadres ouverts, lesquels consistent à d’abord retenir un groupe de fournisseurs qualifiés, pour ensuite (quand vient le moment d’acheter) leur demander de nouveaux prix avant de finalement commander les transformateurs à l’un d’eux^{Note de bas de page 99}. Cette nouvelle formule d’appel d’offres oblige les fabricants à se faire concurrence sur le prix deux fois plutôt qu’une. Ainsi par la présélection de multiples fabricants pour la production de certains modèles précis de transformateurs, les contrats-cadres ouverts s’avèrent une pression supplémentaire à la baisse sur le prix des gros transformateurs de puissance.

[105] Voilà pourquoi, sans l’ordonnance du TCCE, les producteurs coréens seront tentés de réduire leurs prix pour vendre de gros transformateurs de puissance au Canada.

Les mesures antidumping en vigueur dans d’autres pays prouvent que les exportateurs coréens ont tendance à faire le dumping des gros transformateurs de puissance

[106] Le 11 juillet 2012, le USDOC a frappé d’une décision définitive de dumping les gros transformateurs de puissance provenant de Corée^{Note de bas de page 100}. Cette décision est toujours en vigueur.

[107] Puis le 2 juillet 2014, c’est la commission antidumping d’Argentine qui en a fait autant pour les transformateurs triphasés à liquide diélectrique d’une puissance supérieure à 10 MVA et inférieure ou égale à 600 MVA en provenance de Corée^{Note de bas de page 101}, pour lesquels elle avait constaté une marge de dumping de 52 %. HEES (Hyundai à l’époque) affirme qu’il a omis de participer à cette enquête pour la simple raison qu’il ne vendait pas assez sur le marché argentin^{Note de bas de page 102}. L’ASFC note que les autorités du pays ont plus tard suspendu l’application des droits antidumping pour des raisons d’intérêt public, à savoir parce que les producteurs nationaux n’auraient pas pu satisfaire la demande intérieure si elle avait augmenté^{Note de bas de page 103}. Mais cela ne change rien au fait qu’elles ont rendu une décision définitive comme quoi les transformateurs décrits au présent paragraphe étaient sous-évalués^{Note de bas de page 104}.

[108] Comme HEES l’a dit dans son mémoire, la commission antidumping d’Australie avait aussi fait une enquête en dumping sur les transformateurs de puissance de plus de 10 MVA provenant de plusieurs pays, dont la Corée. HEES souligne qu'il n'a pas fait de dumping selon les conclusions de cette enquête. La commission a bien constaté un dumping chez d’autres exportateurs coréens, mais puisque les marchandises sous-évaluées de Corée ne s’étaient importées qu’en quantités négligeables, elle a mis fin à son enquête pour le pays en question^{Note de bas de page 105}.

[109] Les conclusions de dumping des États-Unis pour les gros transformateurs de puissance de la Corée, et celles de l’Argentine pour une gamme de marchandises semblable, montre que les exportateurs coréens ont tendance à faire le dumping des transformateurs de puissance.

À cause des mesures en vigueur aux États-Unis, les marchandises sous-évaluées risquent fort d’être réaffectées au Canada

[110] Les exportateurs coréens peinent à vendre leurs gros transformateurs de puissance aux États-Unis à cause des mesures antidumping en vigueur.

[111] Outre leur surcapacité, HEES et Hyosung doivent composer avec un marché intérieur stable voire en déclin. À cela s’ajoutent les pressions sur le prix des gros transformateurs de puissance au Canada. Puisque les États-Unis, « le marché le plus attrayant pour les fabricants de transformateurs au niveau mondial^{Note de bas de page 106} », ont frappé de mesures antidumping les gros transformateurs de puissance de la Corée, il est probable que sans l’ordonnance du TCCE les exportateurs de ce pays se tourneraient vers le Canada.

Des droits antidumping ont été imposés sur les marchandises en cause importées au Canada dans la période visée par le réexamen

[112] Puisque les gros transformateurs de puissance sont des biens d’investissement fabriqués selon les besoins particuliers du client, il n’y a pas de ventes intérieures de marchandises similaires en Corée. Les valeurs normales ont donc été déterminées selon une méthode de coûts majorés, conformément à l’alinéa 19b) de la LMSI. L’ASFC a remis à chaque exportateur coopératif une feuille de calcul pour déterminer la valeur normale et le prix à l’exportation de chaque transformateur exporté au Canada. Cette feuille contenait les facteurs (frais, notamment les frais administratifs et les frais de vente [FFAFV] et marge bénéficiaire) à appliquer pour calculer la valeur normale de chaque transformateur à partir de son coût total; HEES et Hyosung étaient donc libres de calculer la valeur normale de chaque transformateur avant de l’expédier au Canada, et donc de vendre ledit transformateur sans faire de dumping.

[113] Des droits antidumping considérables ont été imposés sur les marchandises en cause importées dans la PVR, dont 60 % dans la première moitié de 2017. L’ASFC ne peut se permettre ici d’entrer dans les détails, car les parties intéressées ne sont pas assez nombreuses.

[114] HEES soutient que le dumping apparent s’explique par des facteurs techniques, à savoir les fluctuations du taux de change entre la date de l’offre irrévocable et celle où chaque transformateur avait ensuite été commandé en vertu de l’accord à long terme^{Note de bas de page 107}. Or l’ASFC tranche toujours la question du dumping selon la LMSI et le RMSI, lesquels n’admettent nulle part qu’il puisse y avoir dumping « technique » dû aux taux de change. Le TCCE disait un peu la même chose dans sa récente enquête en dommage sur les plaques de plâtre : « Il n’y a pas de “bon” dumping, de “mauvais” dumping, ou de dumping “passif”ou même “offensif”. Il n’y a que le dumping tel qu’il est défini par la LMSI et par l’accord international sous jacent^{Note de bas de page 108}. » En dernière analyse, les exportateurs doivent tenir compte de la fluctuation possibles des taux de change quand ils fixent leurs prix à l’exportation, pour éviter tout dumping.

[115] HEES ajoute que, bien que des droits antidumping aient été imposés sur certaines de ses exportations au Canada dans la PVR, l’examen du total des transactions dans cette même période révèle que la marge de dumping moyenne pondérée est négative. Mais l’ASFC note que, une fois que des conclusions sont en vigueur, les droits antidumping s’appliquent pour chaque transaction prise individuellement, et que donc les importations à juste prix ne peuvent servir de compensation pour celles qui étaient sous-évaluées.

[116] Ainsi des droits antidumping ont été imposés sur les importations de marchandises en cause dans la PVR même si les exportateurs coopératifs avaient les outils pour calculer les valeurs normales particulières et fixer leurs prix en conséquence, ce qui prouve qu’ils n’arrivent pas à vendre sans faire de dumping.

Décision sur la probabilité que le dumping reprenne ou se poursuive

[117] Compte tenu des renseignements au dossier comme quoi les producteurs de Corée misent sur l’exportation et cela ne semble pas près de changer; sur leur marché intérieur les exportateurs de Corée voient diminuer leurs ventes de gros transformateurs de puissance et la demande ne s’annonce pas très bonne; les producteurs/exportateurs disposent d’une capacité de production excédentaire; la guerre de prix s’intensifie pour vendre des gros transformateurs de puissance au Canada; les mesures antidumping en vigueur dans d’autres pays prouvent que les exportateurs coréens ont tendance à faire le dumping de gros transformateurs de puissance; à cause des mesures en vigueur aux États-Unis les marchandises sous-évaluées risquent fort d’être réaffectées au Canada; et des droits antidumping ont été imposés sur les marchandises en cause importées au Canada dans la période visée par le réexamen : l’ASFC juge que le dumping de certains transformateurs à liquide diélectrique originaires ou exportés de Corée risquerait fort de reprendre ou de se poursuivre si l’ordonnance était annulée.