UWM 2018 ER
Certains modules muraux unitisés
Énoncé des motifs

[19] Les MMU (à savoir les marchandises en cause, et les marchandises similaires produites par la branche de production nationale [canadienne]) sont des produits de fenêtrage à ossature en aluminium, conçus par des spécialistes/ingénieurs, et qui composent l'enveloppe ou la façade de bâtiments en hauteur. Les deux principaux styles d'enveloppes de bâtiments composées de MMU s'appellent « murs-rideaux » et « pans de verre ».

[20] Les MMU sont des segments préfabriqués d'enveloppes de bâtiments qui s'emboîtent les uns dans les autres à l'installation. Ils sont fabriqués et expédiés aux chantiers de construction des clients, où ils sont installés par le client ou l’entrepreneur en bâtiment.

[21] Une fois installés, les MMU séparent de l’extérieur l’environnement intérieur du bâtiment. Ils sont conçus pour résister à la pression extrême exercée par le vent, pour limiter l’infiltration et l’exfiltration d’air, pour prévenir les infiltrations d’eau, et pour satisfaire aux critères relatifs aux pertes de chaleur et à la consommation d’énergie.

[22] Les MMU sont généralement conçus pour satisfaire à toutes les normes suivantes, ou l’équivalent :

• infiltration/exfiltration d'air à un minimum de 0,1 litre/seconde/mètre carré (L/s/m2) lors d'essais effectués conformément à la norme E283 de l'American Society of Testing and Materials (ASTM) sous des différentiels de pression négatif et positif de 0,3 kilopascal (kPa) ou une autre norme équivalente brevetée ou acceptée au niveau international;
• aucune infiltration d’eau lors d’essais sous une surcharge de vent statique effectués conformément à la norme E331 de l’ASTM avec 205 litres d’eau par mètre carré pendant 15 minutes à un différentiel de pression négatif d’au moins 0,3 kPa ou selon une autre norme équivalente brevetée ou acceptée au niveau international; aucune infiltration d’eau lors d’essais sous une surcharge de vent tumultueux effectués conformément à la norme 501.1 de l’American Architectural Manufacturers Association (« AAMA ») avec 205 litres d’eau par mètre carré pendant 15 minutes à un différentiel de pression négatif d’au moins 0,3 kPa ou selon une autre norme équivalente brevetée ou acceptée au niveau international;
• performance structurale ne montrant aucun signe de déformation permanente lors d’essais effectués conformément à la norme ASTM E330, consistant à soumettre les modules à une pression d’air statique uniforme d’au moins 0,5 kPa pendant 60 secondes, ou lors d’essais selon une autre norme équivalente brevetée ou acceptée au niveau international;
• la performance thermique calculée conformément à la norme A440.2 de l'Association canadienne de normalisation (CSA) doit être de 3,0 watts/mètre carré/Celsius (W/m2/°C) pour les surfaces de verre à vitre et de 1,5 W/m2/°C pour les surfaces opaques (y compris l'ossature) ou lors d'essais selon une autre norme équivalente brevetée ou acceptée au niveau international.

[23] Les MMU comptent généralement trois composants principaux : une ossature préfinie d’éléments extrudés en aluminium (fini de laminoir, traité à l’alodine, peint ou anodisé), des éléments de quincaillerie et des matériaux de remplissage.

[24] L’ossature est l’élément structural qui supporte les matériaux de remplissage. La quincaillerie est composée de fixations, de joints et de produits d'étanchéité servant de fixations ou d'assises entre l'ossature et les matériaux de remplissage. Exemples de matériaux de remplissage : vitrage isolant; vitrage monolithique; panneaux de divers matériaux comme la pierre, le granit ou le calcaire; panneaux de fond en aluminium ou en acier galvanisé; isolant; carreaux en terre cuite ou en céramique; placage mince de briques préassemblé; louvres; grilles; panneaux photovoltaïques. Des portes panoramiques et des fenêtres ouvrantes sont également utilisées comme matériaux de remplissage.

[25] Les marchandises en cause ne comprennent pas les systèmes non unitisés comme les « murs-rideaux montés sur grille » ou « murs-rideaux à fixation par points ». Les murs-rideaux d'enveloppe ou de façade ne sont pas unitisés, ce qui les exclut des marchandises en cause. Contrairement aux MMU, les murs-rideaux montés sur grille ne s'emboîtent pas; ils nécessitent l'assemblage des éléments individuels de l'ossature sur le chantier pour former l'ossature autoportante du système. Les systèmes en pièces détachées sont expédiés au chantier en éléments verticaux, qu'ensuite on assemble et connecte pièce par pièce pour former le quadrillage structural. Une fois le quadrillage des éléments de support fixé à la structure du bâtiment, des matériaux de remplissage sont installés de l’intérieur et/ou extérieur du bâtiment.

[26] Une fois terminée, une enveloppe ou façade de bâtiment composée de murs-rideaux montés sur grille a la même apparence de l'extérieur que si elle était composée de MMU. Toutefois, vu de l'intérieur du bâtiment, le système de murs-rideaux d'enveloppe ou de façade montés sur grille se différencie du système d'enveloppe ou de façade de bâtiment dit MMU puisque les éléments verticaux du mur-rideau d'enveloppe ou de façade monté sur grille sont d'une seule pièce, tandis que ceux de l'enveloppe ou de la façade dite MMU sont faits de deux pièces emboîtées.

[27] Les produits appelés « rideaux de verre à fixation par points » ou « rideaux de verre plein » utilisent des ailettes en verre, des plaques de suspension, des câbles de support et d'autres moyens aux fins de support structural et n'utilisent pas d'éléments d'aluminium extrudé comme les marchandises en cause. Ces produits ne peuvent être « unitisés », et ne sont donc pas des marchandises en cause.

[28] Le processus commence par la fabrication de composants distincts. Des éléments extrudés en aluminium ayant les dimensions, les formes et les finis voulus sont achetés selon les besoins de chaque projet. On vérifie si la couleur et la qualité de la surface respectent les normes applicables et s’ils correspondent aux spécifications du projet auquel ils sont destinés.

[29] Des isolants thermiques faits d'un matériau non métallique, par exemple des éléments extrudés en PCV ou en polyamide, sont dimensionnés et insérés dans les éléments extrudés en aluminium pour séparer les sections intérieures des sections extérieures exposées de l'ossature. Ces sections d'ossature composite sont coupées à longueur, façonnées et usinées, ce qui leur donne la dimension finale des MMU.

[30] Puis vient l'assemblage. Habituellement, les meneaux verticaux et les sections d’ossature horizontales sont assemblés à l’aide de vis pour connecter les sections verticales et horizontales de l’ossature. Cela fait, l'assemblage des ossatures est terminé. Normalement de forme rectangulaire, les ossatures peuvent néanmoins être fabriquées sous différentes formes, avec des courbes et des angles divers.

[31] Les ossatures sont préparées pour la mise en place des matériaux de remplissage. Les raccords d’ossatures sont rendus étanches à l’aide de divers produits comme le silicone, le butyle, l’acrylique et les élastomères. Préparer les sections d’ossature consiste à installer divers types de joints d’étanchéité à l’air et/ou de bandes autocollantes pour vitrage afin d’assurer l’étanchéité à l’air et à l’eau entre l’ossature et les matériaux de remplissage.

[32] Une fois les ossatures préparées, les matériaux de remplissage sont ajoutés. Cela peut se faire de manière stationnaire sur une table d’assemblage fixe, ou sur une chaîne d’assemblage à courroie. Le processus d’installation dans les ossatures assemblées varie selon le type de remplissage et la complexité des MMU finis.

[33] Pour un MMU vitré type, les procédures d'assemblage et de remplissage suivantes s'appliquent :

• installer les panneaux de fond en aluminium ou en acier galvanisé dans l’aire des tympans ou dans les endroits opaques;
• rendre étanches les panneaux de fond au périmètre des sections horizontales et verticales de l’ossature;
• installer des panneaux d’isolation de diverses épaisseurs et en divers matériaux dans l’aire des panneaux de fond. Les panneaux d’isolation normalement utilisés sont faits de minéraux ou de fibre de verre;
• installer des panneaux de verre de diverses épaisseurs et de divers assemblages dans les aires de vision et de tympans;
• les panneaux de verre ou d’autres matériaux de remplissage sont fixés aux sections de l’ossature mécaniquement à l’aide de parclauses extrudées, de plaques de pression et de couvercles, ou sont collés au moyen de rubans de construction adhésifs au silicone ou spéciaux.
• Les matériaux de remplissage peuvent varier suivant le type, l’épaisseur et la couleur. Les matériaux peuvent être (liste non exhaustive) du vitrage isolant ou monolithique, des panneaux de fond en aluminium ou en acier galvanisé, de l’isolant, des panneaux de métal, du granit, du calcaire, des panneaux photovoltaïques, du béton précoulé mince ou renforcé par des fibres; des carreaux de terre cuite ou de céramique, des briques de placage mince unitisées, des louvres, des grilles, ou encore des dispositifs de protection solaire fixes ou mobiles. Portes panoramiques et fenêtres ouvrantes servent aussi comme matériaux de remplissage.
• Une fois l'assemblage de l'ossature et l'installation des matériaux de remplissage terminés, les MMU sont expédiés dans des emballages de carton, des caisses de bois ou des casiers en acier. C'est ainsi qu'ils se rendent au client.

[73] Les renseignements que l’ASFC a considérés pour le réexamen relatif à l'expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier comprend les renseignements énumérés dans la liste des pièces justificatives de l'ASFC, laquelle comprend le dossier administratif sur lequel le TCCE a basé sa décision d’ouvrir le réexamen relatif à l'expiration; ainsi que les pièces justificatives de l'ASFC et les renseignements présentés par les parties intéressées, y compris les renseignements qu'elles estiment pertinents pour déterminer si le dumping et le subventionnement, le cas échéant, se poursuivrait ou reprendrait selon toute vraisemblance advenant l’expiration des conclusions. Ces renseignements peuvent être des rapports d'analystes-experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités du Canada ou d’un autre pays, des documents d’organismes telle l'Organisation mondiale du commerce, et des réponses aux QRE présentées par des producteurs canadiens, des importateurs, des exportateurs ou des gouvernements étrangers.

[74] Dans tout réexamen relatif à l'expiration, l'ASFC fixe une « date de clôture du dossier » après laquelle aucun nouveau renseignement ne peut plus être versé au dossier administratif; ici, c’était le 22 octobre 2018. Ainsi, les participants ont le temps de préparer leurs mémoires et leurs contre-exposés d'après la teneur du dossier administratif à la date de clôture.

[75] Pour en venir aux questions de procédure, l’ASFC note qu’aux paragraphes 4 et 5 de son contre-exposé, Shenyang Yuanda fait référence à des données fournies par l’office national chinois de la statistique : l’ASFC n’en tient pas compte dans son analyse, puisqu’il s’agit de données nouvelles non incluses au dossier administratif^{Note de bas de page 23}.

[76] Dans leur mémoire comme dans leurs réponses au QRE, les producteurs canadiens participants développent leur position comme quoi le dumping de certains MMU de la Chine risque fort de reprendre ou de se poursuivre si jamais les conclusions du TCCE expirent. Par conséquent, ils soutiennent que les mesures antidumping devraient rester en place.

[77] Les principaux arguments des producteurs canadiens se résument comme suit :

Conjoncture internationale

• Affaiblissement de la conjoncture en Chine
• Suroffre et capacité de production excédentaire en Chine
• Vocation de plus en plus exportatrice des producteurs chinois
• Attrait du marché canadien et nord-américain
• Propension au dumping
• Mesures en vigueur dans d’autres pays et autres facteurs susceptibles de causer du détournement
• Effets positifs des conclusions

Affaiblissement de la conjoncture en Chine

[78] Les producteurs canadiens affirment voir des indices que le marché chinois des MMU est en perte de vitesse, et que la demande de MMU va continuer de stagner encore un certain temps^{Note de bas de page 24}. Ils montrent du doigt premièrement l’affaiblissement du marché de la construction par suite de développements dans l’économie chinoise, notamment une bulle immobilière et des niveaux d’endettement inquiétants^{Note de bas de page 25}; et deuxièmement la réponse du gouvernement de Chine à ces problèmes, notamment ses politiques pour refroidir la demande, surtout dans le marché résidentiel^{Note de bas de page 26}. Les producteurs canadiens donnent aussi des preuves d’un ralentissement dans la construction de bureaux^{Note de bas de page 27}.

[79] D’après certaines données présentées par les producteurs canadiens, les promoteurs immobiliers de Chine sont très endettés et risquent plus qu’avant l’illiquidité^{Note de bas de page 28}, voire la faillite. Par exemple, les producteurs citent le président du conseil d’une grande société de portefeuille en aménagement immobilier, qui prédisait que 20 à 30 % des entreprises immobilières allaient faire faillite annuellement dans les prochaines années^{Note de bas de page 29}. Les producteurs affirment que la croissance plus lente des investissements, comme le déclin des mises en chantier, indique un ralentissement du marché des MMU^{Note de bas de page 30}.

[80] Les producteurs canadiens font valoir que, puisque la production de MMU commence souvent jusqu’à 24 mois plus tard que les travaux de construction, l’état actuel de l’industrie de la construction en Chine va continuer longtemps à se répercuter sur la production et la livraison de MMU^{Note de bas de page 31}.

[81] Les producteurs renvoient aux rapports annuels de plusieurs producteurs chinois de MMU, où il est question des défis sur le marché intérieur, du déséquilibre de l’offre et de la demande, et aussi du déclin des ventes^{Note de bas de page 32}. Ils attirent l’attention sur les données financières d’un gros producteur en particulier, Yuanda China Holdings Limited (CNYD), qui montrent des arriérés^{Note de bas de page 33} ainsi qu’une forte baisse du nombre de nouveaux projets^{Note de bas de page 34}.

[82] Selon les producteurs, ces évolutions de l’économie chinoise et les politiques gouvernementales implantées en conséquence vont conduire à du dumping de marchandises en cause^{Note de bas de page 35}.

Suroffre et capacité de production excédentaire en Chine

[83] Quant à la capacité de production de la Chine, les producteurs canadiens la décrivent comme imposante, et disent que dans les dernières années elle a connu une croissance exponentielle, beaucoup plus rapide que ce qu’exigent les besoins nationaux en MMU^{Note de bas de page 36}. Dans les derniers rapports annuels d’un producteur majeur de MMU, disent-ils, une description des incertitudes et risques principaux souligne la suroffre de murs-rideaux en Chine continentale, laquelle a durci la concurrence^{Note de bas de page 37}.

[84] Les chiffres porteraient à croire qu’un unique producteur, CNYD, aurait une capacité de 12 Mm² – de quoi, selon les producteurs canadiens, alimenter la consommation annuelle canadienne (1 Mm²) avec 9 % seulement de sa capacité^{Note de bas de page 38Note de bas de page 39}. Les producteurs canadiens prétendent aussi non seulement que CNYD aurait même annoncé son intention de développer celle-ci encore davantage, mais également qu’il y aurait au moins 260 autres producteurs de MMU en Chine^{Note de bas de page 40}.

[85] Les producteurs canadiens font mention d’un rapport selon lequel la production chinoise totale de murs-rideaux serait passée de 16 Mm² (2001) à tout juste au-dessus de 80 Mm² (2010) à près de 154,6 Mm² (2016^{Note de bas de page 41}). Ils ajoutent que, puisqu’il y a des indices de surcapacité en 2016, la capacité de production totale réelle doit être bien supérieure à 200 Mm². À supposer que le taux d’utilisation fût de 70 %, les producteurs canadiens estiment que la capacité de production totale en 2016 aurait pu être de 223,4 Mm^{2Note de bas de page 42}.

[86] Les producteurs canadiens soutiennent que la surcapacité de production sur leur marché intérieur, combinée à l’affaiblissement de la conjoncture, va pousser les producteurs chinois à vendre davantage sur leurs marchés d’exportation (dont le Canada) pour maintenir leur production et amortir leurs dettes^{Note de bas de page 43}.

Vocation de plus en plus exportatrice des producteurs chinois

[87] Les producteurs canadiens font valoir que leurs vis-à-vis chinois misent déjà sur l’exportation, et que la conjoncture actuelle les incite à continuer de prendre de l’expansion mondialement^{Note de bas de page 44}.

[88] Ils renvoient à des rapports annuels de gros producteurs et autres sources publiques indiquant que lesdits producteurs renforcent stratégiquement l’expansion de leurs marchés d’exportation : il s’agit de CNYD, de Far East Global, de Jangho Curtain Wall Co., Ltd, et de Meite^{Note de bas de page 45}.

[89] Les producteurs canadiens soutiennent que CNYD s’est vu octroyer 39 % de ses nouveaux contrats de projets à l’étranger en 2015, et 62 % en 2017^{Note de bas de page 46}, la même tendance s’observant pour l’arriéré, c’est-à-dire pour les commandes reçues, mais non encore remplies ni livrées. Ils estiment que les autres producteurs aussi, sans doute, misent de plus en plus sur l’exportation^{Note de bas de page 47}.

Attrait du marché canadien et nord-américain

[90] Les producteurs canadiens estiment que, vu l’état du marché des MMU chez eux, les producteurs chinois trouvent le marché canadien très attrayant^{Note de bas de page 48} : stable et en santé, celui-ci attirerait des prix plus élevés que celui de la Chine, et les producteurs canadiens croient qu’il va rester vigoureux dans les deux prochaines années. Selon eux, la stabilité du marché et la sécurité financière des promoteurs sont deux facteurs qui vont attirer les producteurs chinois de MMU^{Note de bas de page 49}.

[91] Les producteurs du Canada rappellent que ceux de la Chine ont déjà des relations et des entités juridiques au Canada. Ils ajoutent que, bien que les producteurs chinois soient déjà présents sur le marché étasunien des MMU et intéressés par celui-ci, d’une part les frictions commerciales entre leur pays et les États-Unis, et d’autre part les mesures prises par les autorités étasuniennes contre les extrusions d’aluminium (y compris celles intégrées aux MMU), pourraient entraîner des détournements vers le Canada si les conclusions étaient annulées^{Note de bas de page 50}. Selon eux, en contestant ces mesures pendant six ans, les producteurs CNYD et Beijing Jangho Curtainwall Company Ltd. auraient montré combien ils tiennent à demeurer sur le marché nord-américain^{Note de bas de page 51} – et ce sont, rappellent les producteurs canadiens, les deux entreprises mêmes qui étaient visées par l’enquête initiale des autorités canadiennes sur les MMU.

[92] Les producteurs canadiens ajoutent voir une preuve que le marché canadien soit attrayant dans le fait que des exportateurs d’autres pays essaient maintenant d’y pénétrer; quelques-uns notent une concurrence accrue imputable à de nouveaux acteurs en Amérique du Nord^{Note de bas de page 52}.

[93] Les producteurs canadiens affirment que, si les conclusions étaient annulées, les producteurs chinois essaieraient sans doute de vendre moins cher que ces nouveaux arrivants, et donc, feraient du dumping^{Note de bas de page 53}.

Propension au dumping

[94] Les producteurs canadiens expliquent que, compte tenu du risque d’acheter des MMU fabriqués dans une usine lointaine, les producteurs chinois ne peuvent faire concurrence sur le marché canadien que s’ils demandent moins cher que les prix canadiens, tout comme c’était le cas avant les conclusions du TCCE^{Note de bas de page 54}. Les producteurs canadiens rappellent que dans son enquête initiale le TCCE avait reconnu que les clients canadiens n’envisageraient d’importer leurs MMU que si ceux-ci étaient moins chers que les MMU de fabrication canadienne, vu le risque inhérent à la production dans des usines lointaines^{Note de bas de page 55}. Ils attirent aussi l’attention sur les Conclusions et motifs du TCCE, où il est question de l’ampleur du gâchage des prix, et sur l’Énoncé de motifs de l’ASFC, qui indique l’ampleur du dumping chez les exportateurs coopératifs, comme étant autant de preuves que les producteurs chinois ne peuvent pas exporter au Canada sans faire de dumping^{Note de bas de page 56}. Ils ajoutent que rien n’a changé aujourd’hui^{Note de bas de page 57}.

Mesures en vigueur dans d’autres pays et autres facteurs susceptibles de causer du détournement

[95] Les producteurs canadiens maintiennent que les conclusions de dumping et de subventionnement des autorités étasuniennes à l’égard des extrusions d’aluminium de Chine s’appliquent aux extrusions d’aluminium intégrées aux MMU d’une part, et que ces conclusions d’autre part ont été prorogées après une révision en 2017^{Note de bas de page 58}. Ils ajoutent que les tarifs imposés sur les produits d’aluminium en vertu de l’article 232 de la Trade Expansion Act of 1962, qui s’appliquent aux extrusions d’aluminium mais non pas aux produits finis faits de celles-ci, vont pousser les producteurs chinois à exporter des produits finis (p. ex. des MMU), plutôt que les extrusions elles-mêmes, affectant du coup le prix des marchandises en cause au Canada^{Note de bas de page 59}.

[96] Enfin, les producteurs canadiens avancent que les autres marchés ouverts aux MMU de Chine sont peut-être en train de ralentir, surtout l’industrie de la construction moyen-orientale, ce qui forcera les producteurs chinois à tenter de diversifier leurs marchés^{Note de bas de page 60}. Ils ajoutent que les tensions géopolitiques, le retour du protectionnisme, et l’austérité mondiale persistent, avec des répercussions directes sur les producteurs chinois^{Note de bas de page 61}.

Effets positifs des conclusions

[97] Les producteurs canadiens font valoir que la baisse du volume de marchandises en cause importées depuis l’entrée en vigueur des conclusions prouve que celles-ci ne sont pas sans effet^{Note de bas de page 62} : combinée à la perception de droits LMSI, elle corroborerait que les producteurs chinois ne peuvent pas faire concurrence sur le marché canadien pour les marchandises en cause sans pratiquer le dumping^{Note de bas de page 63}.

[98] Aucune partie n’a exprimé le point de vue que le dumping des marchandises en cause ne risquerait pas de reprendre ou de se poursuivre si les conclusions étaient annulées.

[99] Cependant, Shenyang Yuanda a fourni une réponse à son QRE et un contre-exposé, où il affirme que les éléments probants au dossier ne prouvent aucune propension au dumping. Shenyang Yuanda conteste aussi certains arguments avancés par les producteurs canadiens dans leur mémoire.

[100] Shenyang Yuanda affirme que les producteurs canadiens ont tort d’interpréter comme une contraction le ralentissement de la croissance économique en Chine^{Note de bas de page 64}; il croit que, malgré le ralentissement de l’immobilier, la demande de MMU va rester stable^{Note de bas de page 65}. Shenyang Yuanda ajoute que les arguments des producteurs canadiens basés sur les données faisant croire à un déclin du prix des projets au pays et à une augmentation du prix des projets à l’étranger (exportation) ne démontrent pas qu’il y ait une menace de dumping si les conclusions sont annulées^{Note de bas de page 66}.

Producteurs canadiens

[124] Les producteurs canadiens participants font valoir que l’importation au Canada de MMU subventionnés provenant de la Chine risquerait fort de reprendre ou de se poursuivre si les conclusions du TCCE étaient annulées.

[125] Les producteurs canadiens affirment que les producteurs chinois sont toujours lourdement subventionnés. Rien selon eux ne porte à croire que les programmes recensés par l’ASFC en 2013 aient été abolis; ils croient même que les subventions ont augmenté, puisque le subventionnement des industries principales se trouve au cœur de la politique économique chinoise^{Note de bas de page 102}.

[126] Les producteurs canadiens présentent le programme Made in China 2025 du gouvernement comme un exemple de subventionnement à grande échelle d’industries importantes, à hauteur de plusieurs centaines de millions de dollars selon les estimations^{Note de bas de page 103}. Ils affirment aussi que le plan pour le développement social et économique au 13^e quinquennat, publié après les conclusions de 2013, contient trois objectifs susceptibles de profiter aux producteurs chinois de MMU : i) l’écologisation de la production, qui signifierait des subventions et des programmes supplémentaires pour améliorer les méthodes de production; ii) la construction de bâtiments respectueux de l’environnement, qui signifierait que les producteurs de MMU puissent bénéficier d’une aide de l’État pour développer des produits en vue de satisfaire les objectifs du programme en termes de conception, de performance et de technologie; et iii) le rôle central du gouvernement quant à fournir des logements de base, ce que les producteurs canadiens interprètent comme annonçant des subventions aux industries qui fournissent des matériaux, dont les producteurs de MMU^{Note de bas de page 104}.

[127] Les producteurs canadiens affirment que CNYD a indiqué dans son rapport annuel avoir reçu des subventions de plusieurs millions de dollars durant la PVR^{Note de bas de page 105}. Quant à Shenyang Yuanda, filiale de CNYD qui produit et exporte des MMU, ils rappellent que l’ASFC l’a considérée dans son enquête initiale^{Note de bas de page 106} comme ayant profité de 14 programmes donnant lieu à une action, et estiment que la teneur du dossier prouve qu’elle a touché encore des subventions dans la PVR^{Note de bas de page 107}.

[128] Selon les producteurs canadiens, l’Australie et les États-Unis ont revu en 2017 et 2018 les droits compensateurs qu’ils imposaient sur les extrusions d’aluminium chinoises, et répertorié à cette occasion un grand nombre de programmes de subvention applicables. Ces programmes auraient un effet direct sur le prix des marchandises en cause et donc sur les producteurs de MMU, puisque les extrusions sont un intrant majeur pour les MMU^{Note de bas de page 108}.

[129] Comme on l’a vu plus haut dans la section sur le dumping, les producteurs canadiens affirment que la surcapacité de production existante sur le marché chinois, combinée à l’affaiblissement de la conjoncture sur ce même marché, poussera les producteurs du pays à tenter d’augmenter leurs ventes à l’exportation, y compris au Canada, vu le caractère attrayant du marché canadien. Les producteurs canadiens soutiennent que les marchandises en cause ainsi vendues seraient non seulement sous-évaluées, mais subventionnées, et ce encore plus que dans l’enquête initiale.

[130] Aucune des parties n’a exprimé le point de vue que les importations de marchandises subventionnées ne risquaient pas de reprendre ni de se poursuivre même si les conclusions du TCCE étaient annulées.

[131] Cependant, Shenyang Yuanda conteste dans son contre-exposé plusieurs allégations faites par les producteurs canadiens dans leur mémoire. Ces derniers auraient selon lui mal représenté les subventions reçues par lui, exagérant du coup le montant de subvention, lequel devrait habituellement être présenté comme un pourcentage de la production ou des ventes^{Note de bas de page 109}. Shenyang Yuanda affirme que sur cette base, ses propres états financiers montrent des subventions ne s’élevant pas au-dessus de 0,51 % et 0,14 % des ventes, en 2016 et 2017 respectivement. Il y voit une preuve qu’il n’a reçu dans la PVR qu’un montant de subvention minimal.

[132] Quand elle décide en vertu de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si selon toute probabilité l’expiration de conclusions fera reprendre ou se poursuivre les importations de marchandises subventionnées, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

[133] Guidée par les facteurs du paragraphe 37.2(1) du RMSI et tenant compte du dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du subventionnement dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. Nous allons résumer son travail d’analyse en trois points :

• en Chine, les exportateurs de MMU disposent toujours de programmes de subvention;
• le gouvernement de Chine intervient de diverses manières, entre autres en subventionnant l’aluminium primaire;
• des mesures compensatoires sont déjà en vigueur dans plusieurs pays dont le Canada contre les produits d'aluminium chinois.

En Chine, les exportateurs de MMU disposent toujours de programmes de subvention

[134] À l’ouverture de l’enquête initiale en subventionnement (2013), la liste de l’ASFC comptait 180 programmes de subvention. L’enquête a révélé que 33 de ceux-ci avaient conféré un avantage à au moins un des deux exportateurs coopératifs : Guangzhou Jangho Curtain Wall System Engineering Co., Ltd. (Guangzhou Jangho) et ses sociétés affiliées d’une part, et Shenyang Yuanda d’autre part^{Note de bas de page 110}.

[135] Elle a constaté aussi que toutes les marchandises exportées de Chine étaient subventionnées. Le montant de subvention moyen pondéré s'élevait à 25,8 % du prix à l’exportation, tandis que ceux attribués aux exportateurs coopératifs étaient de 3,8 % et 5,3 % du prix à l’exportation, ou 32,01 et 64,83 RMB/m2 respectivement. Pour tous les autres exportateurs (c.-à-d. pour ceux n’ayant pas collaboré), le montant de subvention a été fixé par prescription ministérielle conformément au paragraphe 30.4(2) de la LMSI à 41,6 % du prix à l'exportation, ou 458,31 RMB/m²^{Note de bas de page 111}.

[136] Les 33 programmes dont l’ASFC a conclu qu’ils conféraient des avantages aux exportateurs coopératifs sont tantôt des subventions directes (aides, prêts à taux préférentiels, taux d’imposition préférentiels), tantôt des subventions en amont dont on profite indirectement en achetant des extrusions d’aluminium.

[137] Bien que limitée – notamment parce que leur gouvernement n’a pas participé –, l’information au dossier prouve que les producteurs et exportateurs chinois de MMU disposent toujours de programmes de subvention.

[138] Il y a des preuves au dossier que le programme 166 (réductions d’impôts pour les nouvelles entreprises de haute technologie), qui s’était avéré profiter aux deux exportateurs coopératifs au moment de l’enquête initiale^{Note de bas de page 112}, profite toujours aux producteurs de MMU. En effet, certaines entreprises bénéficient d’un taux préférentiel de 15 %; compte tenu qu’en Chine l’impôt standard des entreprises est de 25 %, cela représente en réalité une baisse de 40 %.

[139] De plus, le dossier confirme que Shenyang Yuanda a reçu des subventions dans la PVR^{Note de bas de page 113}, lesquelles ont représenté pas moins de 0,5 % de tous ses revenus en 2016. Et bien qu’il ait affirmé dans son contre-exposé que ce montant fût minimal, l’ASFC souligne croire que ce ne soient là que des « aides »; puisqu’il y avait aussi d’autres types de programmes de subvention applicables à Shenyang Yuanda au moment de l’enquête initiale, le montant total rapporté dans les états financiers ne représente probablement qu’une portion du montant de subvention total reçu dans la PVR. Par exemple, il se peut très bien que des exportateurs aient bénéficié des taux d’imposition préférentiels décrits plus haut, d’autres types d’avantages fiscaux tels certains remboursements/exonérations de tarifs et de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (p. ex. les programmes 19, 174 et 176, qui se sont avérés avoir conféré un avantage aux exportateurs coopératifs dans l’enquête), et de prêts à taux préférentiels (comme le programme 28 – banque d’EXIM). De plus ne sont pas comprises les subventions en amont sur les extrusions d’aluminium achetées; nous y reviendrons plus tard. Les états financiers ne disent rien non plus de la nature des « aides », y compris s’il s’agit de subventions à l’exportation, auquel cas elles seraient fonction des revenus d’exportation seulement. Enfin, la valeur des subventions indiquées dans les états financiers n’inclut pas les subventions reçues par d’autres entités dans la structure de Shenyang Yuanda, et potentiellement attribuables aux MMU.

[140] Parmi les programmes de subvention dont l’ASFC a constaté qu’ils avaient conféré des avantages aux exportateurs de MMU dans l’enquête initiale, on recense des subventions en amont reçues par les extrudeurs d’aluminium et transférées aux exportateurs de MMU achetant les extrusions – rappelons que celles-ci comptent parmi les principaux intrants et éléments de coûts pour les MMU.

[141] Des conclusions sont en vigueur au Canada au sujet des extrusions d’aluminium provenant de Chine. Dans l’affaire en question, l’ASFC avait enquêté sur 56 programmes de subvention potentiels, et constaté que 15 d'entre eux avaient profité aux exportateurs coopératifs^{Note de bas de page 114}. D'après leurs réponses, ces exportateurs avaient tiré un avantage d’un ou plusieurs des programmes ci-dessous :

• Politiques fiscales préférentielles pour les entreprises à participation étrangère (EPE) établies dans les zones économiques ouvertes sur les côtes, et dans les zones de développement économique et technologique
• Aide à la recherche-développement
• Aide aux entreprises très performantes
• Fonds de contrepartie pour le développement des marchés internationaux à l’intention des PME
• Primes ponctuelles accordées aux entreprises dont les produits peuvent être considérés comme des marques bien connues ou renommées
• Fonds d’élaboration de marques pour l’exportation
• Politiques fiscales préférentielles pour les EPE – Taux d’impôt réduit pour les EPE productives devant être exploitées pendant une période d’au moins 10 ans
• Politiques fiscales préférentielles pour les EPE exportatrices
• Exonération totale ou partielle de l’impôt sur le revenu local
• Exemption de la TVA et des droits de douane sur les technologies et les équipements importés
• Prix pour les brevets – province de Guangdong
• Programme de formation pour l’emploi de la main-d’œuvre rurale excédentaire mutée
• Réduction des droits d’utilisation des sols
• Fonds du plan provincial de développement scientifique
• Aluminium primaire vendu par l’État pour moins que la juste valeur marchande

[142] Des mesures compensatoires sont aussi en vigueur contre les extrusions d’aluminium aux États-Unis et en Australie.

[143] Quand il a procédé en août 2016 au réexamen relatif à l’expiration prochaine de ses mesures compensatoires sur les extrusions d’aluminium de Chine (imposées par suite de conclusions rendues le 4 avril 2011), le département du Commerce des États-Unis (USDOC) a conclu que de révoquer lesdites mesures ferait sans doute reprendre ou se poursuivre un subventionnement donnant lieu à une action, et ce, à des taux substantiels^{Note de bas de page 115}. Il faut noter par ailleurs que les extrusions d’aluminium intégrées aux MMU font partie de celles visées par les mesures du USDOC. Ces mesures ont été prorogées en 2017 par la U.S. International Trade Commission (USITC^{Note de bas de page 116}). En décembre de cette même année, après révision administrative de l’ordonnance, le USDOC a jugé que les répondants désignés d’office avaient touché des subventions donnant lieu à une action dans la période visée par la révision^{Note de bas de page 117}.

[144] De même en réexaminant leurs mesures à l’encontre des extrusions d’aluminium (réexamen conclu en octobre 2017), les autorités australiennes ont constaté que les exportateurs coopératifs avaient profité de subventions consenties en vertu de 32 programmes^{Note de bas de page 118}, les marges de subventionnement variant de 0 % à 4,5 % du prix à l’exportation (pour les exportateurs coopératifs toujours^{Note de bas de page 119}).

[145] Finalement les autorités canadiennes, australiennes et étasuniennes ont toutes conclu que les producteurs/exportateurs d’extrusions d’aluminium, entre autres avantages dus au subventionnement, avaient pu se procurer de l’aluminium primaire à rabais.

Le gouvernement de Chine intervient de diverses manières, entre autres en subventionnant l’aluminium primaire

[146] Le dossier contient des preuves que le gouvernement de Chine continue de conférer des avantages financiers aux producteurs d’aluminium primaire. Par exemple, un rapport soumis à la U.S.-China Economic and Security Review Commission estime à 444 million de dollars américains les avantages conférés à la Aluminum Corporation of China Limited (Chalco), entreprise d’État et plus gros producteur chinois d’aluminium primaire, sous forme de subventions, de taux d’imposition préférentiels, et d’électricité à rabais^{Note de bas de page 120}; cela représenterait 4,7 % des revenus de l’entreprise selon le rapport^{Note de bas de page 121}. Comme lors de l’enquête sur les MMU, les avantages peuvent être transférés aux producteurs d’extrusions d’aluminium et ultimement aux producteurs de MMU, en partie ou en totalité.

[147] Outre ses subventions directes, le gouvernement de Chine emploierait une foule d’autres instruments pour contrôler et influencer son industrie de l’aluminium^{Note de bas de page 122}. Ceux-ci sont listés dans un rapport de la Commission européenne qui, sans indiquer qu’il s’agisse ou pas de subventions (soutien du revenu, des prix, etc.), en donne néanmoins une bonne idée. Par exemple, le gouvernement limite les exportations de bauxite (un intrant clé dans la production d’aluminium), ce qui augmente l’offre nationale et diminue les coûts. Il a également implanté des politiques concernant la TVA qui découragent l’exportation de l’aluminium primaire et de ses intrants dans le but d’encourager l’exportation de produits d’aluminium à valeur ajoutée supérieure, comme les extrusions et les MMU. Il en résulte selon le rapport une dépression des prix de l’aluminium primaire sur le marché intérieur chinois, laquelle confère un avantage non négligeable aux fabricants chinois de produits d’aluminium transformés^{Note de bas de page 123}. Enfin, le gouvernement impose une taxe de 15 % sur les exportations d’aluminium non ouvré et de rebuts d’aluminium, ce qui encore une fois favorise l’exportation de produits ayant une plus grande valeur ajoutée^{Note de bas de page 124}.

[148] Le rapport présente aussi des subventions particulières, comme celle sur l’électricité, comme autant de mesures supplémentaires du gouvernement de Chine pour aider ses producteurs d’aluminium^{Note de bas de page 125}. Ces mesures sont appréciables, compte tenu que l’électricité représente jusqu’au tiers du coût de production de l’aluminium primaire^{Note de bas de page 126}.

[149] Toutes ces mesures prouvent l’importance que le gouvernement de Chine accorde à son industrie de l’aluminium, et en particulier aux produits d’aval ayant une grande valeur ajoutée, comme les extrusions et les MMU. Comme on l’a vu, il appuie ces industries et confère aux producteurs d’aluminium un avantage sur les marchés d’exportation. Plusieurs de ses mesures sont des subventions donnant lieu à une action; elles s’adressent aux producteurs de MMU, et ne semblent pas près de disparaître.

Des mesures compensatoires sont déjà en vigueur dans plusieurs pays dont le Canada contre les produits d'aluminium de la Chine

[150] Les mesures compensatoires en vigueur au Canada, en Australie, dans l'UE et aux États-Unis contre les produits d'aluminium de la Chine corroborent l'argument que le gouvernement de ce pays, non seulement confère un avantage donnant lieu à une action aux producteurs et exportateurs de ces marchandises, mais encore accorde beaucoup d’importance à son industrie de l'aluminium et la subventionne en conséquence.

[151] L’ASFC a des mesures compensatoires en vigueur contre certaines extrusions d’aluminium et modules et laminés photovoltaïques de Chine^{Note de bas de page 127}. Le dossier administratif fait aussi état d’autres mesures compensatoires en vigueur ailleurs contre des produits d’aluminium de la Chine : en Australie (certains galets de roulement, extrusions, aciers zingués et aluminiés^{Note de bas de page 128}); dans l’Union européenne (certains modules photovoltaïques en silicium cristallin et composants clés^{Note de bas de page 129}); et aux États-Unis (certaines extrusions y compris celles intégrées aux MMU, certains papiers d’aluminium, certaines cellules photovoltaïques en silicium cristallisé, et d’autres produits de ce même matériau^{Note de bas de page 130}).

[152] D’après ce qui précède, il appert que le gouvernement de Chine va probablement continuer à subventionner ses producteurs de MMU, que ce soit directement ou par l’intermédiaire des producteurs d’extrusions et/ou d’aluminium primaire.

Décision sur la probabilité que reprenne ou se poursuive l’importation de marchandises subventionnées

[153] Selon le dossier, les exportateurs chinois de MMU disposent toujours de programmes de subvention; le gouvernement de Chine intervient de diverses manières, entre autres en subventionnant l’aluminium primaire; et des mesures compensatoires sont déjà en vigueur dans plusieurs pays dont le Canada contre les produits d'aluminium chinois. L’ASFC juge donc probable que les importations de MMU subventionnés originaires ou exportés de Chine reprennent ou se poursuivent si les conclusions expirent.

[154] Aux fins de décision, l’ASFC a fait une analyse en s’en tenant aux facteurs énoncés au paragraphe 37.2(1) du RMSI. Compte tenu des facteurs pertinents et après analyse du dossier, le 24 janvier 2019, l’ASFC a rendu une décision conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI comme quoi l’expiration des conclusions rendues par le TCCE le 12 novembre 2013 au terme de l’enquête NQ-2013-002 causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise des deux phénomènes suivants :

1. le dumping au Canada de certains MMU originaires ou exportés de Chine;
2. l'importation au Canada de certains MMU subventionnés originaires ou exportés de Chine.

[155] C’est le 25 janvier 2019 que le TCCE a commencé son enquête pour déterminer si selon toute vraisemblance l’expiration de ses conclusions causerait un dommage; sa décision est due pour le 3 juillet 2019 d'après le calendrier.

[156] Si le TCCE juge que l'expiration de ses conclusions causerait vraisemblablement un dommage, il les prorogera par une ordonnance, avec ou sans modification. Alors l’ASFC continuera de percevoir des droits antidumping sur les importations sous-évaluées, et/ou des droits compensateurs sur les importations subventionnées, de marchandises en cause.

[157] Si au contraire le TCCE juge que l’expiration de ses conclusions ne causerait vraisemblablement pas de dommage, il les annulera par une ordonnance, et des droits antidumping et/ou compensateurs ne seront plus perçus sur les importations de marchandises en cause. De plus, tous les droits antidumping et/ou compensateurs perçus sur les marchandises dédouanées après la date où les conclusions devaient expirer seront remboursés aux importateurs.

[158] Personnes et unités à qui s'adresser pour en savoir plus :