FISC 2018 SP
Certains composants usinés industriels en acier
Déclaration des faits essentiels

Ottawa, le 15 octobre 2018

Modules pour gaz naturel liquéfié, y compris modules de râteliers à tubes – Woodfibre LNG Limited

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Contexte

[1] Le 12 septembre 2016, par suite d’une plainte déposée par Supermetal Structures Inc., Supreme Group LP et Waiward Steel LP, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a ouvert des enquêtes sur le dumping de certains composants usinés industriels en acier (CUIA) originaires ou exportés de la République populaire de Chine (Chine), la République de Corée (Corée du Sud), le Royaume d’Espagne (Espagne), les Émirats arabes unis et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (Royaume-Uni) et sur le subventionnement de certains CUIA originaires ou exportés de la Chine. Le 25 avril 2017, l’ASFC a rendu des décisions définitives concernant le dumping de certains CUIA en provenance de la Chine, de la Corée du Sud et de l’Espagne et le subventionnement de certains CUIA en provenance de la Chine.

[2] Le 25 mai 2017, dans l’enquête no NQ-2016-004, le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a jugé que le dumping de CUIA originaires ou exportés de la Chine, de la Corée du Sud (à l’exception de ceux exportés par Hanmaek Heavy Industries Co., Ltd.) et de l’Espagne (à l’exception de ceux exportés par Cintasa, S.A.) et le subventionnement de CUIA en provenance de la Chine ont causé un dommage à la branche de production nationale.

[3] Le 26 juin 2018, l’ASFC a reçu, de Woodfibre LNG Limited (Woodfibre), une demande de décision sur la portée quant à l’assujettissement de ses modules pour gaz naturel liquéfié (GNL), y compris modules de râteliers à tubes, aux conclusions de dommage rendues par le TCCE le 25 mai 2017 dans l’enquête no NQ-2016-004.

[4] La demande de décision sur la portée était complète, et rien dans la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI) ne justifiait son rejet. Le demandeur a présenté des arguments et des éléments de preuve à l’appui de sa position selon laquelle ses modules pour GNL, y compris modules de râteliers à tubes, ne sont pas assujettis aux conclusions du TCCE.

[5] Le 26 juillet 2018, en vertu du paragraphe 63(8) de la LMSI, l’ASFC a ouvert une procédure sur la portée à l’égard des marchandises faisant l’objet de la demande.

[6] Le 3 août 2018, l’avocat représentant l’Institut canadien de la construction en acier (ICCA) a présenté un exposé demandant à l’ASFC de mettre fin à la procédure sur la portée en vertu de l’alinéa 54.3b) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI) puisque la question à l’étude fait actuellement l’objet d’une demande de contrôle judiciaire devant la Cour d’appel fédérale (CAF).

[7] En réponse, le 9 août 2018, l’avocat représentant le demandeur, Woodfibre, a présenté un exposé s’opposant à la demande de l’ICCA et faisant valoir que la question à l’étude dans la procédure sur la portée est l’assujettissement des marchandises en question, tandis que celle devant la CAF concerne l’obligation ou non du TCCE de clarifier la portée de la définition des produits. Des contre-exposés ont été présentés par les deux parties.

[8] L’ASFC a étudié les exposés des deux parties et a décidé de ne pas mettre fin à la procédure sur la portée. L’ASFC est d’avis que la question devant la CAF diffère de celle dans la demande de décision sur l’assujettissement de marchandises précises faite par Woodfibre. Par ailleurs, en vertu du paragraphe 67(1) de la LMSI, l’ASFC doit examiner une décision sur la portée pour donner effet à une décision du TCCE, de la CAF ou de la Cour suprême du Canada.

[9] Le dossier administratif de la procédure sur la portée a été clos le 19 septembre 2018.

[10] D’après l’évaluation préliminaire de l’ASFC, qui se fonde sur l’information au dossier et tient compte des facteurs pertinents prévus à l’article 54.6 du RMSI, les marchandises faisant l’objet de la demande, soit les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre, sont assujetties aux conclusions du TCCE rendues le 25 mai 2017 dans l’enquête no NQ-2016-004.

Description des marchandises faisant l’objet de la demande

[11] Les marchandises en question dans la procédure sur la portée sont des modules pour GNL, y compris modules de râteliers à tubes, aux fins du projet de GNL de Woodfibre. Le projet de GNL de Woodfibre constitue des installations de traitement et d’exportation de GNL qui reçoivent du gaz d’un pipeline de Fortis (Colombie-Britannique), éliminent les contaminants et réfrigèrent le gaz traité à -162 °C afin de produire du GNL pour exportation.

[12] Les unités qui forment les installations de GNL de Woodfibre sont regroupées en modules selon plusieurs facteurs, notamment le flux du processus, la fonction de l’équipement et les restrictions de transport en raison de la taille et du poids des modules. L’aménagement des installations qui en résulte, la distribution de l’équipement sur les modules et le nombre de modules sont optimisés pour réduire au minimum l’empreinte, le poids et le coût de ceux-ciNote de bas de page 1.

[13] Un système modularisé permet de réduire au minimum l’empreinte des installations par l’assemblage de tous les composants en une usine à plusieurs niveaux. L’acier de construction offre la charpente sur laquelle les composants sont disposés et interreliésNote de bas de page 2.

[14] Les modules sont construits dans un chantier de fabrication, dans l’ordre suivant : charpente d’acier structural, ajout de l’équipement, raccordement de l’équipement à la tuyauterie et installation de l’équipement électrique, instrumentation et câblage. Le raccordement de la tuyauterie, l’installation de l’équipement électrique et l’instrumentation des modules se font sur le chantier du projet. Chaque module est essentiellement une unité autonome, dont la fonctionnalité a été entièrement mise à l’essaiNote de bas de page 3.

[15] Un râtelier à tubes est une structure de charpente d’acier qui vient appuyer le fonctionnement d’une usine. Les modules de râteliers à tubes permettent de raccorder divers modules de traitement dans l’usine de production. Ils servent à transférer les matières, les produits, les fluides, les services publics, l’électricité et les données, entre l’usine de GNL, les aires de services publics, les torches et les installations d’entreposage/exportation. En plus de la tuyauterie intégrée, les râteliers à tubes comprennent des instruments connexes, des câbles d’alimentation et de l’équipement mécanique, comme des pompes et des vannes, raccordés à la tuyauterie. Les râteliers à tubes comportent aussi d’autres pièces d’équipement, comme les refroidisseurs d’air montés sur le dessusNote de bas de page 4.

[16] D’après les estimations de Woodfibre, les CUIA devraient compter pour environ 40 % du poids de ces modules pour GNL, y compris modules de râteliers à tubesNote de bas de page 5.

[17] Woodfibre a demandé à l’ASFC d’étudier la question de savoir si ses modules pour GNL, y compris modules de râteliers à tubes, sont assujettis aux conclusions du TCCE rendues le 25 mai 2017 dans l’enquête no NQ-2016-004 à l’égard de certains CUIA.

Description des marchandises en cause

[18] Aux fins de la présente procédure sur la portée, les marchandises faisant l’objet des conclusions du TCCE (les « marchandises en cause ») se définissent comme suit :

Certains éléments de la charpente de bâtiments, matériels d’exploitation, enceintes de confinement, structures d’accès, structures de traitement, et structures pour le transport et la manutention des matériaux, en acier ouvré de construction ou en grosse tôlerie, y compris les poutres d’acier, les colonnes, les pièces de contreventement, les charpentes, les garde-corps, les escaliers, les poutres continues, les galeries et les structures de châssis de transporteurs à courroie, les portiques, les silos, les goulottes, les trémies, les réseaux de gaines, les réservoirs de traitement, les râteliers à tubes et les distributeurs à lattes mécaniques, soit assemblés ou partiellement assemblés en modules, ou non assemblés, devant servir dans :

  1. l’extraction, le transport et le traitement du pétrole et du gaz;
  2. l’industrie minière (extraction, transport, stockage et traitement);
  3. les centrales électriques industrielles;
  4. les usines pétrochimiques;
  5. les cimenteries;
  6. les usines d’engrais;
  7. et les fonderies de métaux industriels.

Sont toutefois exclus des marchandises en cause : les pylônes électriques, les produits d’acier laminé non travaillés, les poutres d’acier non travaillées, les chevalets de pompage; les structures pour la production d’énergie solaire, éolienne et marémotrice, les centrales électriques dont la capacité nominale est inférieure à 100 MW, les marchandises classées comme « constructions préfabriquées » sous le code SH 9406.00.90.30, l’acier de construction utilisé dans des unités industrielles, mais autrement que des façons décrites ci-dessus; et les produits assujettis aux ordonnances ou aux conclusions dans Certaines pièces d’attache (RR-2014-001), Certains tubes structuraux (RR-2013-001), Certaines tôles d’acier laminées à chaud (III) (RR-2012-001), Certaines tôles d’acier au carbone (VII) (NQ-2013-005), et Certains caillebotis en acier (NQ-2010-002); originaires ou exportés de la République populaire de Chine, de la République de Corée (à l’exception de ceux exportés par Hanmaek Heavy Industries Co., Ltd.), et du Royaume d’Espagne (à l’exception de ceux exportés par Cintasa, S.A.).

Pour de plus amples renseignements sur les marchandises en cause, veuillez consulter les Conclusions et motifs du TCCE dans l’enquête no NQ-2016-004 et l’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC à l’égard de certains CUIA.

Parties intéressées

Demandeur

[19] Le nom et l’adresse du demandeur sont les suivants :

Woodfibre LNG Limited
Bureau 1020, 1075, rue Georgia Ouest
Vancouver (Colombie-Britannique)
V6E 3C9

[20] Woodfibre, entreprise canadienne privée, compte importer des modules pour GNL, y compris des modules de râteliers à tubes, aux fins de son projet de GNLNote de bas de page 6.

[21] Une copie de la version non confidentielle de la demande de décision sur la portée présentée par Woodfibre se trouve dans la Liste de pièces justificatives de l’ASFC à l’adresse : http://www.cbsa-asfc.gc.ca/sima-lmsi/sp-pp/fisc2018/fisc2018-ex-fra.html.

Branche de production nationale

[22] Au début de la procédure sur la portée, l’ASFC a recensé 16 producteurs canadiens de marchandises similaires d’après l’information recueillie durant l’enquête initiale de 2016 sur les CUIA.

[23] L’ASFC a envoyé une demande de renseignements (DDR) à tous les producteurs de marchandises similaires. L’ASFC a reçu des exposés de cinq producteurs canadiens de CUIA, soit Supermetal Structures Inc., Supreme Group LP, Waiward Steel LP, Ocean Steel & Construction Ltd. et MacDougall Steel Erectors Inc.

[24] L’ICCA a présenté une lettre énonçant sa position ainsi que des renseignements et divers éléments de preuve documentaire à l’appui.

Importateurs

[25] Au début de la procédure sur la portée, l’ASFC a recensé 85 importateurs connus et éventuels des marchandises en cause d’après l’information recueillie durant l’enquête initiale de 2016 sur les CUIA.

[26] L’ASFC a envoyé une DDR à tous les importateurs connus et éventuels des marchandises en cause. L’ASFC a reçu des exposés de trois importateurs de CUIA, soit Husky Oil Operations Limited, Shell Canada Limited et Suncor Energy Inc.

Exportateurs et/ou producteurs étrangers

[27] Au début de la procédure sur la portée, l’ASFC a recensé 80 exportateurs et/ou producteurs connus et éventuels des marchandises en cause d’après l’information recueillie durant l’enquête initiale de 2016 sur les CUIA.

[28] L’ASFC a envoyé une DDR à tous les exportateurs et/ou producteurs connus et éventuels. L’ASFC a reçu un exposé d’un exportateur/producteur de CUIA. Cependant, aucune observation n’a été fournie sur la question de savoir si les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, sont assujettis aux conclusions du TCCE.

Demandes de prorogation

[29] Plusieurs parties ont demandé une prorogation pour répondre à leur DDR respective. L’ASFC a examiné chaque demande; cependant, elle n’a acquiescé à aucune d’entre elles puisque les motifs évoqués ne constituaient pas des circonstances imprévues ou des fardeaux inhabituels. L’ASFC a informé les parties que les exposés reçus après la date d’échéance pour répondre à la DDR ne seraient pris en compte que si le temps et les ressources le permettaient. L’ASFC a pris en compte tous les exposés reçus avant la date de clôture du dossier aux fins de l’évaluation préliminaire.

[30] Le détail des arguments et des renseignements présentés par le demandeur et les autres parties est donné ci-dessous.

Positions des parties

Parties soutenant que les marchandises en question ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE

Demandeur - Woodfibre

[31] Woodfibre reconnaît que la définition des produits traite de l’assemblage de modules. Cependant, Woodfibre soutient que la définition des produits devrait être interprétée comme parlant de « modules simples » assemblés à partir de CUIA plutôt que de « modules complexes » subissant des procédés de fabrication ou de production pour devenir de nouveaux produits – de la machinerie devant servir dans une usine de GNLNote de bas de page 7.

[32] Woodfibre mentionne que le terme « assemblage » a été défini par le TCCE dans l’appel no AP-95-084 comme moyen de « réunir les pièces [d’une machine] » et « un certain nombre de pièces constituantes réunies pour former une unité ou un appareil distinct »Note de bas de page 8.

[33] Woodfibre mentionne également que, dans Feuillards et tôles plats en acier au carbone et en acier allié, laminés à chaud (RR-2015-002), le TCCE a jugé queNote de bas de page 9 :

« … lorsqu’il s’agit de "production", il faut qu’il y ait une modification qui va au-delà d’une simple finition et qui a pour effet de transformer de manière substantielle le produit original en un nouvel ensemble de marchandises considérablement différent. Bien que la production donne souvent lieu à une valeur ajoutée notable, cette dernière ne constitue pas en soi un élément essentiel du critère définissant ce qui correspond à la production au sens entendu par le Tribunal. Le Tribunal examine l’ensemble du processus en vue de déterminer la présence ou l’absence d’une transformation substantielle. »

[34] Par ailleurs, Woodfibre rappelle que, dans Modules et laminés photovoltaïques (NQ-2014-003), le TCCE a fait une distinction entre « production » et « assemblage », comme suitNote de bas de page 10 :

« … la production des fabricants d’équipement d’origine va au-delà de simples services d’assemblage ou de finition. Le processus de fabrication nécessite des investissements en capitaux, de la main-d’œuvre, de l’équipement hautement spécialisé ainsi que la mise à l’essai et la certification des produits. »

[35] Woodfibre soutient que ses modules pour GNL, y compris modules de râteliers à tubes, sont des modules complexes nécessitant plus qu’un simple assemblage, mais subissant plutôt un procédé de production (c.-à-d. les CUIA seraient transformés en modules complexes).

[36] Woodfibre ajoute que, dans l’appel no AP-99-063, le TCCE a fait la distinction entre « machines » et « structures » et a reconnu que ces dernières ne se rapportent pas « à de la machinerie ou à de l’équipement ». Woodfibre reconnaît qu’un module simple construit à partir de CUIA répond à cette exigence « structurale », mais affirme qu’un module complexe n’y répond pasNote de bas de page 11.

[37] Woodfibre a pour position que ces modules complexes ont une fonctionnalité propre au GNL qui définit le caractère des modules terminés et distincts et non leur structureNote de bas de page 12.

[38] En se fondant sur les arguments et faits énoncés ci-dessus, Woodfibre est d’avis que ses modules pour GNL, y compris modules de râteliers à tubes, sont des modules complexes et ne sont donc pas assujettis aux conclusions du TCCE.

[39] Le 19 septembre 2018, l’avocat de Woodfibre a fourni un contre-exposé concernant les réponses aux DDR présentées à l’ASFCNote de bas de page 13.

[40] Woodfibre insiste pour dire que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, sont entièrement fonctionnels et mis à l’essai avant d’être exportés vers le Canada. Woodfibre mentionne que les exposés des producteurs canadiens ne contiennent pas d’éléments de preuve indiquant que les modules complexes ne sont pas des produits manufacturés.

[41] Woodfibre remet en question l’affirmation des producteurs canadiens que les CUIA demeurent des CUIA pendant tout le processus. Woodfibre déclare que le dossier ne contient aucun élément de preuve indiquant que les caractéristiques essentielles de ces modules sont définies par les CUIA qu’elles renferment. Woodfibre déclare que les modules complexes sont définis par les éléments autres que des CUIA, qui représentent aussi la plus grande partie de leur valeur. Par ailleurs, Woodfibre soutient que les dessins fournis à l’ASFC montrent clairement la fonctionnalité des modules, qui nécessitent plus qu’un simple assemblage de CUIA.

[42] Woodfibre conteste l’affirmation que les producteurs canadiens peuvent créer des modules et mentionne que ce fait n’est pas pertinent aux fins de la détermination de l’assujettissement des modules pour GNL, y compris modules de râteliers à tubes. Woodfibre remet également en question l’exactitude de l’affirmation que les producteurs canadiens ont produit des modules essentiellement identiques à ses modules pour GNL, y compris modules de râteliers à tubes.

Husky Oil Operations LimitedNote de bas de page 14

[43] Husky Oil Operations Limited (Husky) est un importateur de modules en provenance de la Chine.

[44] Husky est d’avis que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre ne sont pas assujettis aux conclusions du TCCE.

[45] Husky affirme dans son exposé appuyer la position de Woodfibre.

Shell Canada LimitedNote de bas de page 15

[46] Shell Canada Limited (Shell) est une coentreprise partenaire de LNG Canada Development Inc. (LNGC). LNGC a proposé de concevoir, de construire et d’exploiter une usine de GNL et un terminal maritime d’exportation près de Kitimat (Colombie-Britannique).

[47] Shell est d’avis que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre ne sont pas assujettis aux conclusions du TCCE.

[48] LNGC indique avoir soumis des renseignements et des observations au TCCE, à la CAF et au ministère des Finances concernant les conclusions et son propre projet à Kitimat. Shell dit ne rien avoir à ajouter concernant la position de Woodfibre.

Suncor Energy Inc.Note de bas de page 16

[49] Suncor Energy Inc. et ses filiales (Suncor) sont l’exploitant de Fort Hills Energy L.P. Suncor importe des modules complexes semblables pour ses activités d’exploitation et de raffinage de sables bitumineux.

[50] Suncor est d’avis que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre ne sont pas assujettis aux conclusions du TCCE.

[51] Suncor soutient que ces modules ne sont pas considérés comme des « biens structuraux », mais plutôt comme des composants entièrement intégrés très techniques autres que des CUIA qui ont une fonctionnalité précise leur conférant leur caractère essentiel. Ces modules renferment non seulement des composants d’acier et structuraux, mais aussi de l’équipement spécialisé.

[52] Suncor soutient que, même si certains modules nécessitent simplement de raccorder des CUIA, de nombreux types de modules sont des produits fondamentalement différents. Ils constituent des produits manufacturés finis, semblables à des machines industrielles exerçant une fonction particulière.

Parties soutenant que les marchandises en question sont assujetties aux conclusions du TCCE

Supermetal Structures Inc.Note de bas de page 17

[53] Supermetal Structures Inc. (Supermetal) est un producteur/fabricant canadien de marchandises similaires. Supermetal, de Lévis (Québec), était l’une des plaignantes dans l’enquête de 2016 sur les CUIA.

[54] Supermetal est d’avis que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont assujettis aux conclusions du TCCE.

[55] Supermetal est d’avis que les CUIA intégrés aux modules pour GNL proposés, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre correspondent à la définition des produits puisque cette définition ne fait pas de distinction entre les modules de « CUIA seulement » et les modules « complexes ». Par ailleurs, Supermetal insiste pour dire que les CUIA demeurent des CUIA, qu’ils soient « assemblés ou partiellement assemblés en modules, ou non assemblés » afin de servir dans des structures.

[56] Supermetal a pour position que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, quoique complexes, constituent une construction intermédiaire d’installations de traitement et ne sont pas considérés comme des produits manufacturés. Un module ne peut pas être vendu séparément comme produit ayant une fonction autonome et n’a pas de valeur marchande s’il n’est pas fixé à d’autres composants d’installations de traitement.

[57] Supermetal soutient que les CUIA intégrés aux modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre demeurent des CUIA et conservent leur identité. Supermetal ajoute que les CUIA ne sont pas transformés en un produit manufacturé. D’après sa propre expérience de projets passés, Supermetal soutient que ces modules relèveraient d’une catégorie d’assemblage découlant de la planification et de la coordination réfléchies de travaux de construction d’installations de production en région éloignée.

[58] Par ailleurs, en ce qui concerne les modules de râteliers à tubes pour le projet de Woodfibre, Supermetal fait valoir que l’assemblage modulaire de type râteliers à tubes est expressément mentionné dans la définition des produits.

Supreme Group LPNote de bas de page 18

[59] Supreme Group LP (Supreme) est un producteur/fabricant canadien de marchandises similaires. Supreme, d’Acheson (Alberta), était l’une des plaignantes dans l’enquête de 2016 sur les CUIA.

[60] Supreme est d’avis que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont assujettis aux conclusions du TCCE.

[61] Supreme est en désaccord avec la notion avancée par Woodfibre selon laquelle les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, sont plus complexes que tous autres modules assemblés pour des projets pétroliers et gaziers réalisés au Canada, notamment les modules complexes des projets Suncor Fort Hills et NorthWest Redwater en Alberta. Supreme mentionne que nombre des modules complexes ont été assemblés sur un chantier modulaire adjacent à ses installations de production de CUIA à Acheson. Supreme fait valoir que, si les CUIA dans les modules complexes pour l’extraction pétrolière et gazière en Alberta sont assujettis aux conclusions du TCCE, les CUIA dans les modules pour GNL le sont également.

[62] Supreme a pour position que les modules, y compris les modules pour GNL, ne sont pas des produits manufacturés. Supreme soutient que les modules constituent une construction intermédiaire d’installations sous forme d’unités transportables et qu’ils sont assemblés au moyen de divers outils et machinerie des métiers de la construction.

[63] Supreme soutient que les CUIA ne sont pas transformés en un autre produit lorsqu’ils sont assemblés dans un module, y compris un module complexe. Supreme explique que les CUIA conservent leurs caractéristiques essentielles lorsque la tuyauterie, les panneaux électriques et la machinerie y sont fixés. Ainsi, les CUIA constituent la charpente de soutien qui forme l’ossature d’une structure.

[64] Supreme mentionne que Woodfibre n’explique ni comment les CUIA cessent d’être des CUIA lorsqu’une quantité « substantielle » d’autres produits y sont fixés ni comment ils sont transformés, car les CUIA demeurent facilement reconnaissables.

[65] Supreme ne voit pas comment des CUIA « assemblés en modules » cessent d’être de tels CUIA lorsque la proportion de produits fixés autres que des CUIA atteint une certaine valeur ou un certain poids.

[66] Enfin, Supreme soutient que la définition des produits est claire dans la mesure où elle englobe à la fois CUIA et CUIA assemblés ou partiellement assemblés en modules.

Waiward Steel LPNote de bas de page 19

[67] Waiward Steel LP (Waiward) est un producteur/fabricant canadien de marchandises similaires. Waiward, d’Edmonton (Alberta), était l’une des plaignantes dans l’enquête de 2016 sur les CUIA.

[68] Waiward est d’avis que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont assujettis aux conclusions du TCCE.

[69] Selon Waiward, la définition des produits s’applique clairement aux CUIA dans des modules entièrement ou partiellement assemblés et ne fait pas de distinction entre des modules « complexes » et « moins complexes ».

[70] Waiward soutient que les modules pour GNL ne sont pas plus complexes que d’autres modules renfermant des CUIA produits par elle et d’autres producteurs canadiens pour des projets pétroliers et gaziers au Canada.

[71] Waiward soutient que les modules, y compris les modules pour GNL, ne constituent pas des produits manufacturés, mais plutôt une construction intermédiaire d’installations sous forme d’unités transportables.

[72] Enfin, Waiward fait valoir que les CUIA ne sont pas transformés en d’autres produits lorsqu’ils sont assemblés dans un module, y compris un module complexe. Les CUIA conservent leurs caractéristiques essentielles lorsqu’ils sont assemblés dans un module et forment l’ossature d’une structure. Les CUIA constituent la charpente de soutien et intègrent l’équipement de traitement.

Ocean Steel & Construction Ltd.Note de bas de page 20

[73] Ocean Steel & Construction Ltd. (Ocean) est un producteur/fabricant canadien de marchandises similaires. Ocean, de Saint John (Nouveau-Brunswick), a appuyé la plainte de 2016 sur les CUIA.

[74] Ocean est d’avis que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont assujettis aux conclusions du TCCE.

[75] Ocean a pour position que les modules ne sont pas des produits manufacturés. Ocean explique que, pour accélérer la construction d’un projet, des éléments sont assemblés hors site et livrés au chantier du projet sous forme de pièces/composants/modules plus gros à réunir. Les CUIA utilisés dans des modules hors site sont les mêmes que ceux utilisés lorsque l’assemblage se fait sur le chantier du projet. Ocean soutient que l’assemblage hors site des CUIA avec d’autres éléments pour former « un module » ne transforme pas les CUIA en produits différents. Les CUIA, en exerçant leur fonction de structure de soutien pour l’équipement, demeurent facilement reconnaissables.

[76] Ocean mentionne qu’elle a fourni des CUIA pour des modules au Canada atlantique, en Saskatchewan et en Alberta, et que les CUIA dans les modules pour GNL ne diffèrent pas des CUIA utilisés dans des projets passés qu’elle a réalisés.

[77] Enfin, Ocean soutient que les CUIA, qu’ils arrivent sur le chantier du projet de Woodfibre non assemblés, assemblés ou partiellement assemblés, devraient toujours être considérés comme entrant dans la portée de la définition des produits.

MacDougall Steel Erectors Inc.Note de bas de page 21

[78] MacDougall Steel Erectors Inc. (MacDougall) est un producteur/fabricant canadien de marchandises similaires. MacDougall, de Borden-Carleton (Île-du-Prince-Édouard), a appuyé la plainte de 2016 sur les CUIA.

[79] MacDougall est d’avis que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont assujettis aux conclusions du TCCE.

[80] MacDougall soutient que la définition des produits englobe les CUIA dans des modules et ne fait pas de distinction entre les modules de « CUIA seulement » et les modules « complexes ».

[81] MacDougall a aussi pour position que les modules ne sont pas des produits manufacturés. Il s’agit d’une construction intermédiaire d’installations de traitement.

[82] Enfin, MacDougall soutient que les CUIA assemblés en modules, y compris des modules pour GNL et de râteliers à tubes, ne sont pas transformés en produits autres que des CUIA. Les CUIA conservent les caractéristiques qui leur sont propres.

Institut canadien de la construction en acierNote de bas de page 22

[83] L’ICCA est une association représentant l’industrie de la construction en acier du Canada. L’ICCA est d’avis que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont assujettis aux conclusions du TCCE.

[84] L’ICCA est en désaccord avec l’affirmation de Woodfibre que les modules constituent un produit « fini ». L’ICCA a pour position qu’un module ne représente qu’une petite partie d’installations construites sous forme d’une unité transportable.

[85] L’ICCA soutient par ailleurs qu’il n’y a pas de marché primaire ou secondaire pour un module unique. Dans le marché primaire, une construction supplémentaire est requise, et tous les modules doivent être intégrés sur le chantier du projet pour avoir une valeur marchande quelconque. Dans le marché secondaire, chaque module serait désassemblé; les CUIA seraient vendus à la ferraille et l’équipement mécanique serait vendu séparément.

[86] L’ICCA conteste l’affirmation de Woodfibre que les modules sont analogues à une voiture. L’ICCA soutient qu’une voiture est une unité fonctionnelle complète, tandis qu’un module est seulement utile et fonctionnel dans la mesure où il est raccordé à d’autres modules dans le cadre d’un projet industriel intégré.

[87] L’ICCA remet en question l’allégation que Woodfibre achète un produit lorsqu’elle acquiert des modules. L’ICCA soutient que cette affirmation ne cadre pas avec la façon dont la modularisation a réellement lieu pour des projets industriels. D’habitude, le propriétaire ou l’entreprise d’ingénierie, d’approvisionnement et de construction (IAC) participe intimement à tous les aspects du projet, de la conception à l’installation en passant par l’approvisionnement et la modularisation. L’assemblage modulaire représente l’achat d’un service de construction et non d’un produit. Le propriétaire ou l’entreprise d’IAC fournit gratuitement les matériaux, y compris les CUIA et les composants autres que des CUIA, au chantier modulaire; par conséquent, les marchandises lui appartiennent déjà.

[88] L’ICCA est en désaccord avec l’affirmation de Woodfibre qu’un module constitue un produit autonome distinct des pièces qui le composent. L’ICCA soutient que différents codes et normes s’appliquent à différentes pièces d’un module et d’installations industrielles après la construction. Selon les exigences de la réglementation canadienne, les diverses pièces d’un module sont distinctes et séparées.

[89] L’ICCA soutient que l’affirmation qu’un module constitue un produit fini qui est manufacturé par le chantier modulaire ne cadre pas avec la façon dont les travaux sont garantis. En cas de problème lié aux CUIA, le propriétaire ou l’entreprise d’IAC doit le régler avec le producteur des CUIA. En cas de problème lié à l’équipement, le propriétaire ou l’entreprise d’IAC doit le régler avec le fabricant de l’équipement. Le propriétaire ou l’entreprise d’IAC ne se rend pas au chantier modulaire pour corriger des défaillances dans les marchandises assemblées dans le module, sauf si elles relèvent de la performance de ce chantier.

[90] L’ICCA est en désaccord avec Woodfibre lorsqu’elle décrit la construction de modules comme le « traitement » de CUIA. L’ICCA soutient que la construction de modules n’est ni un traitement ni un procédé de fabrication. Il s’agit plutôt de boulonner et/ou de souder les CUIA ensemble et de fixer les marchandises autres que des CUIA à la structure de CUIA. La fixation de marchandises autres que des CUIA à la structure de CUIA n’est pas un traitement ou un procédé de fabrication ou ne transforme pas les CUIA en d’autres produits.

[91] L’ICCA mentionne que l’ASFC a conclu dans ses décisions définitives que les CUIA dans un module de boîtes froides ou un système de transport correspondaient à la définition des produits.

Évaluation préliminaire de l’ASFC

[92] Pour rendre une décision sur la portée conformément au paragraphe 66(1) de la LMSI, l’ASFC doit tenir compte de tous facteurs réglementaires et de tout autre facteur considéré comme pertinent dans les circonstances selon le paragraphe 66(6). Les facteurs réglementaires de l’article 54.6 du RMSI sont énumérés à l’annexe.

[93] Par conséquent, l’ASFC a tenu compte des facteurs ci-dessous dans son évaluation préliminaire :

  • Les caractéristiques physiques des marchandises;
  • Leurs usages;
  • Leurs spécifications techniques;
  • Leurs circuits de distribution;
  • Leur description dans les conclusions du TCCE;
  • Et les motifs des conclusions du TCCE.

[94] L’ASFC reconnaît que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont des modules complexes puisqu’ils renferment à la fois des CUIA qui forment la charpente structurale et des éléments autres que des CUIA, comme l’équipement, les tuyaux, les instruments et les câbles, qui leur confèrent les propriétés fonctionnelles pour le GNL.

[95] Les modules complexes sont produits par l’assemblage de CUIA dans un module simple de charpente d’acier structural auquel des éléments autres que des CUIA sont ensuite raccordés ou fixés. Sur le plan des caractéristiques physiques, les CUIA contenus dans un module simple et un module complexe sont fondamentalement les mêmes. Ils sont produits à partir des mêmes matières premières, selon les mêmes normes techniques ou normes équivalentes pour le CanadaNote de bas de page 23. Les CUIA dans un module complexe ne sont pas transformés lorsque des éléments autres que des CUIA y sont raccordés puisqu’ils conservent leurs caractéristiques essentielles.

[96] Les CUIA offrent la charpente d’acier structural et le support auxquels sont fixés les éléments autres que des CUIA. D’après l’information au dossier administratif, l’ASFC croit comprendre que, pour les modules simples, tous les éléments autres que des CUIA sont raccordés sur le chantier du projet, tandis que, pour les modules complexes, la plupart de ces éléments sont raccordés sur le chantier de fabrication. En ce qui a trait aux usages, les CUIA dans un module simple et ceux contenus dans un module complexe ont les mêmes usages dans un projet/des installations industriels, c’est-à-dire offrir la charpente d’acier structural. En d’autres mots, ils ont le même but qui consiste à offrir la charpente d’acier structural à laquelle les éléments autres que des CUIA sont raccordés.

[97] La description ci-dessous est donnée dans les Conclusions et motifs du TCCE :

« Les EAFI [CUIA] sont achetés dans le cadre d’un plus vaste effort d’obtenir et de construire un projet d’immobilisations. Ils peuvent également être achetés pour satisfaire aux besoins opérationnels courants (généralement en plus petites quantités). L’EAFI est un produit unique; il n’est pas vendu par l’intermédiaire de distributeurs ou de détaillants. L’acheteur d’EAFI peut être le propriétaire ou le développeur d’un projet. Le plus souvent, toutefois, les services d’une firme d’ingénierie seront retenus pour concevoir le produit, obtenir les marchandises et construire le produit. Ces firmes sont appelées des « IAC » (ingénierie, approvisionnement et construction).

Les EAFI sont généralement achetés en fonction du prix total, étant donné que l’acheteur achète un ensemble complet d’éléments ouvrés sur mesure, qui, ensemble, composent une structure sur mesure unique. Les EAFI sont expédiés non assemblés ou partiellement assemblés au chantier par l’usine qui les a fabriqués. Une fois qu’ils se trouvent sur le chantier, les éléments structurels sont disposés et assemblés par un monteur. Le monteur peut être une entreprise indépendante ou être lié à l’entreprise de fabrication. La livraison d’éléments individuels nécessite que l’entreprise de fabrication et le monteur se concertent. Les EAFI peuvent également être livrés à un chantier modulaire, où ils sont assemblés ou partiellement assemblés en modules puis expédiés au chantier de construction.

Les calendriers de livraison sur le chantier varient largement selon la taille et la complexité du projet. Commençant généralement 16 à 20 semaines après la date du contrat, la livraison peut s’étendre sur quelques mois, un an, deux ans, voire plus. Peu importe qu’il y ait ou non assemblage en modules, le fabricant produit les EAFI et les livre sur le chantier dans un ordre convenu d’avance pour que les travaux du monteur puissent avancer efficacementNote de bas de page 24. »

[98] D’après les Conclusions et motifs du TCCE, les CUIA, non assemblés ou en modules, sont obtenus et vendus dans les mêmes circuits de distribution et concernent une ou plusieurs parties, y compris des fabricants, des entreprises d’IAC, des chantiers modulaires et des monteurs, selon que les éléments autres que des CUIA sont raccordés sur le chantier du fabricant, le chantier modulaire ou le chantier du projet. Par ailleurs, tel que mentionné précédemment, Supreme, un des producteurs de CUIA au Canada, a déclaré dans son exposé avoir aussi produit des modules pour des projets pétroliers et gaziers au Canada, en particulier les projets Suncor Fort Hills et NorthWest Redwater en Alberta, tout aussi complexes que les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, que Woodfibre compte importer pour le projet de GNL.

[99] Les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont des modules complexes. Ils doivent être livrés au chantier du projet par le fabricant dans un ordre délibéré afin d’être raccordés/montés selon les devis d’ingénierie. Même si chaque module est essentiellement une unité autonome dont la fonctionnalité a été entièrement mise à l’essai et qui s’apparente à une machine industrielle comme le prétend Woodfibre, les modules doivent toujours être raccordés sur le chantier du projet au moyen d’outils et de machinerie des métiers de la construction. Par ailleurs, puisque les projets de CUIA sont sur mesure, un module produit pour un projet de CUIA donné ne peut pas être vendu séparément, même s’il a des fonctions autonomes. Tous les modules conçus pour un projet de CUIA précis doivent être réunis dans un ensemble d’installations de traitement. C’est pourquoi l’ASFC considère les modules, simples et complexes, comme une construction intermédiaire d’installations de traitement. Bref, des modules complexes ne sont pas considérés comme des produits manufacturés.

[100] Au sujet des « modules pour GNL » et « modules de râteliers à tubes », la définition des produits mentionne « certains éléments de la charpente… en acier ouvré de construction ou en grosse tôlerie… soit assemblés ou partiellement assemblés en modules, ou non assemblés, devant servir dans … » La définition des produits ne fait pas de distinction entre « modules simples » ou « modules complexes ». De plus, elle ne se limite pas à des « modules simples ».

[101] D’après l’évaluation préliminaire de l’ASFC dans la présente procédure sur la portée, qui se fonde sur l’information au dossier administratif et tient compte des facteurs pertinents prévus à l’article 54.6 du RMSI, les CUIA entrant dans les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont assujettis aux conclusions du TCCE rendues le 25 mai 2017 dans l’enquête no NQ-2016-004, concernant le dumping de certains CUIA en provenance de la Chine, de la Corée du Sud (à l’exception de ceux exportés par Hanmaek Heavy Industries Co. Ltd.) et de l’Espagne (à l’exception de ceux exportés par Cintasa, S.A.) et le subventionnement de CUIA en provenance de la Chine.

Mesures à venir

[102] Les parties intéressées peuvent présenter des exposés et des contre-exposés sur la Déclaration des faits essentiels (DFE). Veuillez noter que l’ASFC n’acceptera pas de nouveaux renseignements factuels.

[103] Les parties intéressées peuvent présenter les exposés sur la DFE d’ici midi le 22 octobre 2018 et les contre-exposés d’ici midi le 29 octobre 2018.

[104] La procédure sur la portée devrait prendre fin d’ici le 23 novembre 2018.

Renseignements

[105] La présente DFE est publiée sur le site Web de l’ASFC à l’adresse ci-dessous. Pour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec les agents dont le nom figure ci-après :

Renseignements

Adresse :

Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Agence des services frontaliers du Canada
100, rue Metcalfe, 11e étage
Ottawa (Ontario)  K1A 0L8
Canada

Téléphone :
  • Ansa Mohammad : 613-960-6096
Courriel :

simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca

Site web :

www.cbsa-asfc.gc.ca/sima-lmsi/

Le directeur des Enquêtes en dumping et en subventionnement
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Darryl Larson

Annexe – Facteurs prévus dans le RMSI

L’article 54.6 du RMSI prévoit ce qui suit :

54.6 Pour l’application du paragraphe 66(6) de la Loi, le président tient compte des facteurs ci-après pour rendre la décision sur la portée :

  1. dans tous les cas :
    1. les caractéristiques physiques des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée, notamment leur composition,
    2. leurs spécifications techniques,
    3. leurs usages,
    4. leur emballage – y compris toutes autres marchandises contenues dans l’emballage – ainsi que le matériel promotionnel et la documentation liés aux marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée,
    5. leurs circuits de distribution;
  2. dans le cas d’une décision visant à déterminer la question de savoir si des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée sont de même description que des marchandises auxquelles un décret du gouverneur en conseil ou une ordonnance ou des conclusions du Tribunal s’appliquent :
    1. la description des marchandises visée par le décret, l’ordonnance ou les conclusions,
    2. dans le cas d’une ordonnance ou de conclusions du Tribunal, les motifs,
    3. toute décision pertinente rendue par le Tribunal, la Cour d’appel fédérale, la Cour suprême du Canada ou un groupe spécial sous le régime des parties I.1 ou II de la Loi;
  3. dans le cas d’une décision visant à déterminer la question de savoir si des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée sont de même description que des marchandises auxquelles un engagement s’applique :
    1. la description des marchandises visée dans la décision provisoire de dumping ou de subventionnement et dans l’engagement,
    2. les motifs de la décision provisoire;
  4. dans le cas où la décision visée aux alinéas b) ou c) vise à déterminer la question de savoir si des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée sont originaires d’un pays visé par le décret, l’ordonnance, les conclusions ou l’engagement applicables ou sont originaires d’un pays tiers :
    1. les activités de production effectuées dans le pays tiers à l’égard de ces marchandises et dans le pays visé à l’égard des marchandises à partir desquelles elles sont produites,
    2. la nature de ces marchandises au moment où elles ont été exportées du pays tiers et des marchandises à partir desquelles elles sont produites au moment où elles ont été exportées du pays visé,
    3. les coûts de production des marchandises engagés dans le pays tiers.
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