FISC 2018 SP 02
Certains composants usinés industriels en acier
Énoncé des motifs

[1] Le 7 août 2018, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a reçu, de Shanghai Shuangyan Chemical Equipment Manufacturing Co., Ltd. (SSCEM), une demande de décision sur la portée quant à l’assujettissement de ses modules de paire de puits, modules de raccordement et modules de mesure aux conclusions de dommage rendues par le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) le 25 mai 2017 dans l’enquête n^o NQ-2016-004.

[2] La demande de décision sur la portée était complète, et rien dans la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI) ne justifiait son rejet. Le demandeur a présenté des arguments et des éléments de preuve à l’appui de sa position selon laquelle ses modules de paire de puits, modules de raccordement et modules de mesure ne sont pas assujettis aux conclusions du TCCE.

[3] Le 6 septembre 2018, en vertu du paragraphe 63(8) de la LMSI, l’ASFC a ouvert une procédure sur la portée à l’égard des marchandises faisant l’objet de la demande.

[4] Le 17 septembre 2018, l’avocat représentant l’Institut canadien de la construction en acier (ICCA) a présenté un exposé demandant à l’ASFC de mettre fin à la procédure sur la portée en vertu du paragraphe 66(3) de la LMSI.

[5] En réponse, le 4 octobre 2018, l’avocat représentant le demandeur, SSCEM, a présenté un exposé s’opposant à la demande de l’ICCA de mettre fin à la procédure.

[6] L’ASFC a étudié les exposés des deux parties et a décidé de ne pas mettre fin à la procédure sur la portée. Ces exposés ainsi que la réponse de l’ASFC sont détaillés à l’annexe 1.

[7] Le dossier administratif de la procédure sur la portée a été clos le 31 octobre 2018.

[8] Le 26 novembre 2018, l’ASFC a diffusé la Déclaration des faits essentiels (DFE) qui contenait son évaluation préliminaire selon laquelle les CUIA entrant dans les modules de paire de puits, les modules de raccordement et les modules de mesure de SSCEM sont assujettis aux conclusions du TCCE rendues le 25 mai 2017 dans l’enquête n^o NQ-2016-004.

[9] Le 3 décembre 2018, l’ASFC a reçu des observations sur la DFE de la part de l’ICCA. Elle n’a reçu aucune réponse aux observations de l’ICCA sur la DFE de la part des parties intéressées.

[10] D’après l’information au dossier administratif, et compte tenu des facteurs pertinents prévus à l’article 54.6 du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI) et de tout autre facteur pertinent, l’ASFC a rendu le 4 janvier 2019, en vertu du paragraphe 66(1) de la LMSI, une décision sur la portée selon laquelle les CUIA entrant dans les modules de paire de puits, les modules de raccordement et les modules de mesure de SSCEM sont assujettis aux conclusions du TCCE rendues le 25 mai 2017 dans l’enquête n^o NQ-2016-004.

[11] Les marchandises en question dans la présente procédure sur la portée sont des modules de paire de puits, des modules de raccordement et des modules de mesure de SSCEM qui doivent être utilisés dans un projet de sables bitumineux.

[12] Des installations de production de sables bitumineux utilisent une technologie de drainage par gravité au moyen de vapeur (DGMV) qui permet de récupérer le bitume dans les réservoirs de sables bitumineux. La vapeur injectée dans le réservoir réchauffe le bitume pour qu’il coule plus facilement afin qu’il puisse être pompé jusqu’à la surface. Les installations de traitement sur place qui injectent la vapeur et récupèrent le bitume sont appelées des modules de plateforme d’exploitation à DGMV.

[13] Un ensemble de modules de plateforme d’exploitation à DGMV se compose de plusieurs modules de paire de puits, d’un module de raccordement et d’un module de mesure.

[14] Un module de plateforme d’exploitation à DGMV se compose de pièces d’équipement mécaniques, électriques et hydrauliques interreliées qui sont conçues et fabriquées sous forme modulaire. Une fois raccordée sur place, une plateforme d’exploitation terminée fonctionne en tant qu’unité distincte d’injection/de récupération pour un ou plusieurs puits souterrains.

[15] Les modules de paire de puits servent à transférer l’injection de vapeur, des installations de traitement centrales aux puits à vapeur, et à ramener le bitume jusqu’aux installations de traitement centrales. Ils se composent de tuyaux, de soupapes, de contrôles, d’équipement de surveillance et d’autre équipement électrique, de structures de soutien, de passerelles et d’autres composants.

[16] Les modules de raccordement sont de conception identique aux modules de paire de puits, mais se situent à la fin d’un assemblage de plateforme d’exploitation. Ils se distinguent par la présence de tuyaux de drainage et de soupapes d’évent.

[17] Les modules de mesure exercent les fonctions de mesure des taux de production du bitume et de la vapeur et d’échantillonnage et de mise à l’essai des ratios eau-pétrole pour l’établissement de rapports internes et réglementaires. Ils se composent d’instruments et de composants électroniques et mécaniques.

[18] Dans le reste de l’Énoncé des motifs, les modules de paire de puits, les modules de raccordement et les modules de mesure seront désignés « modules de plateforme d’exploitation à DGMV ».

[19] Les matériaux et les composants pour les modules de plateforme d’exploitation à DGMV sont fabriqués aux installations de SSCEM à Shanghai (Chine) ou y sont transportés. Ils font ensuite l’objet de travaux additionnels d’ingénierie, de fabrication et d’assemblage en modules de plateforme d’exploitation à DGMV afin de satisfaire aux spécifications détaillées fournies par le client. Certains matériaux et composants, y compris des CUIA et éléments autres que des CUIA, sont fournis gratuitement à SSCEM^{Note de bas de page 1}.

[20] Le client peut envoyer ses propres ingénieurs aux installations de SSCEM pour inspecter et appuyer la fabrication des modules.

[21] La production de modules de plateforme d’exploitation à DGMV fait appel à un large éventail de métiers et de professions, y compris soudeurs, électriciens, tuyauteurs et spécialistes de diverses disciplines.

[22] Les CUIA entrant dans les modules de plateforme d’exploitation à DGMV constituent l’« ossature » à laquelle les composants mécaniques et électroniques interreliés sont intégrés et fixés. Ils sont conçus et fabriqués sur mesure pour faire partie des modules de plateforme d’exploitation à DGMV.

[23] Chacun des modules de plateforme d’exploitation à DGMV est entièrement construit, fini et peint (selon les spécifications) et sa fonctionnalité est testée dans les installations de SSCEM avant l’expédition.

[24] Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV sont expédiés en tant qu’unités complètes prêtes à l’emploi, à l’exception de certaines pièces mineures en saillie, comme les garde-corps et les escaliers, les distributeurs à tiroir, les soupapes, les instruments et les unités de réchauffage électrique des conduites, qui dépassent l’enveloppe d’expédition et qui sont détachées en vue de l’expédition et réinstallées sur le chantier du projet.

[25] Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV sont spécialement conçus pour ne pas dépasser les restrictions en matière de taille et de poids maximaux en vue du transport routier, des ports en Colombie-Britannique jusqu’au chantier du projet en Alberta.

[26] Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV constituent une technologie communément utilisée dans l’extraction de bitume des sables bitumineux et sont conçus pour être facilement montés et élargis au moyen de modules supplémentaires qui sont essentiellement identiques d’un type à l’autre. Ainsi, ils sont essentiellement prêts à l’emploi et peuvent être installés dans les installations existantes en relativement peu de temps, sans modification, et par un assemblage additionnel minime.

[27] La conception et la fabrication complète des modules de plateforme d’exploitation à DGMV dans des installations hors site assurent la normalisation et l’uniformité de la fonction des types de modules précis.

Contexte

[28] Le 12 septembre 2016, par suite d’une plainte déposée par Supermetal Structures Inc., Supreme Group LP et Waiward Steel LP, l’ASFC a ouvert des enquêtes sur le dumping de certains CUIA originaires ou exportés de la République populaire de Chine (Chine), la République de Corée (Corée du Sud), le Royaume d’Espagne (Espagne), les Émirats arabes unis et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (Royaume-Uni) et le subventionnement de certains CUIA originaires ou exportés de la Chine. Le 25 avril 2017, l’ASFC a rendu des décisions définitives concernant le dumping de certains CUIA en provenance de la Chine, de la Corée du Sud et de l’Espagne et le subventionnement de certains CUIA en provenance de la Chine.

[29] Le 25 mai 2017, dans l’enquête n^o NQ-2016-004, le TCCE a jugé que le dumping de CUIA originaires ou exportés de la Chine, de la Corée du Sud (à l’exception de ceux exportés par Hanmaek Heavy Industries Co., Ltd.) et de l’Espagne (à l’exception de ceux exportés par Cintasa, S.A.) et le subventionnement de CUIA en provenance de la Chine ont causé un dommage à la branche de production nationale. Le TCCE a aussi exclu de ses conclusions les marchandises importées par Andritz Hydro Canada Inc. à Sinohydro au cours de l’année civile 2017 pour le projet hydroélectrique de Muskrat Falls dans la province de Terre-Neuve et-Labrador.

Description des marchandises en cause

[30] Aux fins de la présente procédure sur la portée, les marchandises faisant l’objet des conclusions du TCCE (les « marchandises en cause ») se définissent comme suit :

Certains éléments de la charpente de bâtiments, matériels d’exploitation, enceintes de confinement, structures d’accès, structures de traitement, et structures pour le transport et la manutention des matériaux, en acier ouvré de construction ou en grosse tôlerie, y compris les poutres d’acier, les colonnes, les pièces de contreventement, les charpentes, les garde-corps, les escaliers, les poutres continues, les galeries et les structures de châssis de transporteurs à courroie, les portiques, les silos, les goulottes, les trémies, les réseaux de gaines, les réservoirs de traitement, les râteliers à tubes et les distributeurs à lattes mécaniques, soit assemblés ou partiellement assemblés en modules, ou non assemblés, devant servir dans :

1. l’extraction, le transport et le traitement du pétrole et du gaz;
2. l’industrie minière (extraction, transport, stockage et traitement);
3. les centrales électriques industrielles;
4. les usines pétrochimiques;
5. les cimenteries;
6. les usines d’engrais;
7. et les fonderies de métaux industriels;

Sont toutefois exclus des marchandises en cause : les pylônes électriques, les produits d’acier laminé non travaillés, les poutres d’acier non travaillées, les chevalets de pompage; les structures pour la production d’énergie solaire, éolienne et marémotrice, les centrales électriques dont la capacité nominale est inférieure à 100 MW, les marchandises classées comme « constructions préfabriquées » sous le code SH 9406.00.90.30, l’acier de construction utilisé dans des unités industrielles, mais autrement que des façons décrites ci-dessus; et les produits assujettis aux ordonnances ou aux conclusions dans Certaines pièces d’attache (RR-2014-001), Certains tubes structuraux (RR-2013-001), Certaines tôles d’acier laminées à chaud (III) (RR-2012-001), Certaines tôles d’acier au carbone (VII) (NQ-2013-005), et Certains caillebotis en acier (NQ-2010-002); originaires ou exportés de la République populaire de Chine, de la République de Corée (à l’exception de ceux exportés par Hanmaek Heavy Industries Co., Ltd.), et du Royaume d’Espagne (à l’exception de ceux exportés par Cintasa, S.A.).

[31] Pour de plus amples renseignements sur les marchandises en cause, veuillez consulter les Conclusions et motifs du TCCE dans l’enquête n^o NQ-2016-004 et l’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC à l’égard des CUIA.

FISC 2018 SP – Modules pour gaz naturel liquéfié, y compris modules de râteliers à tubes, de Woodfibre LNG Limited

[32] Le 26 juin 2018, l’ASFC a reçu, de Woodfibre LNG Limited (Woodfibre), une demande de décision sur la portée quant à l’assujettissement de ses modules pour gaz naturel liquéfié (GNL), y compris modules de râteliers à tubes, aux conclusions du TCCE. Le demandeur a soutenu que la définition des produits dans les conclusions du TCCE ne comprenait pas les modules complexes. Il avait pour position que les modules de plateforme d’exploitation à DGMV complexes, y compris les modules de râteliers à tubes, sont des produits finis manufacturés et que les CUIA entrant dans les modules perdent leurs caractéristiques lorsqu’ils sont transformés et combinés à des quantités importantes d’éléments autres que des CUIA.

[33] Le 23 novembre 2018, l’ASFC a rendu une décision sur la portée selon laquelle les CUIA entrant dans les modules de plateforme d’exploitation à DGMV, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont assujettis aux conclusions du TCCE. L’ASFC considère les modules, simples et complexes, comme une construction intermédiaire d’installations de traitement. La modularisation de CUIA avec des éléments autres que des CUIA, qu’elle ait lieu au Canada ou dans d’autres pays, ne change pas les caractéristiques des CUIA. Les CUIA dans des modules simples et complexes offrent le cadre d’acier structural et le support auxquels les éléments autres que des CUIA sont raccordés. L’affirmation que les modules constituent des produits finis autonomes, distincts des pièces qui les composent, ne cadre pas avec la réalité des différents codes et normes qui s’appliquent aux différentes parties d’un module et la façon dont les modules sont garantis. L’ASFC ajoute que la définition des marchandises en cause dans les conclusions du TCCE mentionne expressément les « modules », qu’elle n’établit pas de distinction entre « modules simples » et « modules complexes » et qu’elle ne se limite pas à des « modules simples »^{Note de bas de page 2}.

[34] Au début de la procédure sur la portée, un avis d’ouverture de la procédure sur la portée et des demandes de renseignements (DDR) ont été envoyés à toutes les parties intéressées connues et éventuelles. Les DDR visaient à obtenir les renseignements nécessaires pour la prise en compte des facteurs, tels qu’énoncés à l’article 54.6 du RMSI, et de tout autre facteur pertinent pour la procédure sur la portée. Le demandeur a également été invité à fournir des renseignements supplémentaires concernant la procédure sur la portée.

[35] Avant la date de clôture du dossier le 31 octobre 2018, l’ASFC a reçu des parties intéressées des observations selon lesquelles il devrait être mis fin à la procédure sur la portée. Elle a pris en compte les exposés des deux parties et a décidé de ne pas mettre fin à la procédure sur la portée. Ces observations ainsi que la réponse de l’ASFC sont détaillées à l’annexe 1.

[36] Le 3 décembre 2018, par suite de la publication de la DFE, l’ICCA a fourni des observations sur la DFE. L’ICCA indique être d’accord avec l’évaluation préliminaire de l’ASFC et mentionne que, pour l’évaluation de l’assujettissement des marchandises en question aux conclusions du TCCE, l’approche employée par l’ASFC est conforme à la LMSI et au RMSI.

Demandeur

[37] Le nom et l’adresse du demandeur sont les suivants :

Shanghai Shuangyan Chemical Equipment Manufacturing Co., Ltd.
No. 3111, West Huancheng Road,
Fengpu Industrial Park,
Shanghai, Chine

[38] SSCEM est un fabricant et exportateur des marchandises faisant l’objet de la demande de décision sur la portée et d’autres modules complexes^{Note de bas de page 3}.

[39] L’ASFC a envoyé une DDR pour exportateurs à SSCEM au début de la procédure sur la portée. En réponse, SSCEM a renvoyé l’ASFC aux renseignements fournis dans sa demande de décision sur la portée. Une copie de la version non confidentielle de la demande de décision sur la portée présentée par SSCEM se trouve dans la Liste de pièces justificatives de l’ASFC à l’adresse : http://www.cbsa-asfc.gc.ca/sima-lmsi/sp-pp/fisc2018/fisc201802-ex-fra.html

Branche de production nationale

[40] Au début de la procédure sur la portée, l’ASFC a recensé 16 producteurs canadiens de marchandises similaires d’après l’information recueillie dans la procédure sur la portée à l’égard des modules de plateforme d’exploitation à DGMV, y compris des modules de râteliers à tubes, de Woodfibre (ci-après la procédure sur la portée FISC 2018 SP).

[41] L’ASFC a envoyé une DDR à tous les producteurs de marchandises similaires. Elle a reçu des exposés de quatre producteurs canadiens de CUIA, soit Supermetal Structures Inc., Supreme Group LP, Waiward Steel LP et Ocean Steel & Construction Ltd.

[42] L’ICCA a présenté une lettre énonçant sa position quant à l’assujettissement des marchandises en question aux conclusions du TCCE, ainsi que des renseignements et divers éléments de preuve documentaires à l’appui. L’ICCA est une association de l’industrie composée d’un large éventail d’intervenants dans l’industrie canadienne de la construction en acier. Ses membres comprennent des producteurs canadiens de CUIA^{Note de bas de page 4}.

Importateurs

[43] Au début de la procédure sur la portée, l’ASFC a recensé 56 importateurs connus et éventuels des marchandises en cause d’après l’information recueillie dans la procédure sur la portée FISC 2018 SP.

[44] L’ASFC a envoyé une DDR à tous les importateurs connus et éventuels des marchandises en cause. Elle a reçu des exposés de trois importateurs de CUIA, soit Fluor Canada Ltd., Shell Canada Limited et Suncor Energy Inc.

Exportateurs et/ou producteurs étrangers

[45] Au début de la procédure sur la portée, l’ASFC a recensé 134 exportateurs et/ou producteurs connus et éventuels des marchandises en cause d’après l’information recueillie dans la procédure sur la portée FISC 2018 SP.

[46] L’ASFC a envoyé une DDR à tous les exportateurs et/ou producteurs connus et éventuels. Elle n’a reçu aucun renseignement de la part d’exportateurs ou de producteurs, mis à part SSCEM.

Demandes de prorogation

[47] Plusieurs parties ont demandé une prorogation pour répondre à leur DDR respective. L’ASFC a examiné chaque demande; cependant, elle n’a acquiescé à aucune d’entre elles puisque les motifs évoqués ne constituaient pas des circonstances imprévues ou des fardeaux inhabituels. L’ASFC a informé les parties que les exposés reçus après la date d’échéance pour répondre à la DDR ne seraient pris en compte que si le temps et les ressources le permettaient. L’ASFC a pris en compte tous les exposés reçus avant la date de clôture du dossier aux fins de l’évaluation préliminaire.

[48] Les arguments et les renseignements présentés par le demandeur et les autres parties sont détaillés ci-dessous.

Parties soutenant que les marchandises en question ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE

[49] En plus des renseignements et des arguments contenus dans la demande de SSCEM, l’ASFC a reçu des réponses à sa DDR de parties intéressées soutenant que les marchandises en question ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE, soit Fluor Canada Ltd. (« Fluor »), Shell Canada Limited et Suncor Energy Inc.

[50] Les arguments et les renseignements présentés par le demandeur et chacune de ces parties intéressées sont détaillés dans la DFE diffusée le 26 novembre 2018. Ils sont résumés ci-dessous :

• La définition des produits ne comprend pas les modules complexes
• Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV complexes sont des produits manufacturés
• Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV complexes ne sont pas des biens structuraux

La définition des produits ne comprend pas les modules complexes

[51] Les parties soutiennent que la définition des produits dans les conclusions du TCCE dans l’enquête n^o NQ-2016-004, qui comprend les CUIA assemblés ou partiellement assemblés en modules, ne vise que les CUIA simplement assemblés à d’autres pour créer un « module de CUIA ».

[52] Les parties soutiennent que, même si certains modules se limitent à un simple assemblage de CUIA, les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM constituent des produits fondamentalement différents puisqu’il s’agit de produits manufacturés finis et, donc, ne relevant pas de la définition des produits.

[53] Les parties soutiennent que les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM ne sont pas seulement « assemblés », mais qu’ils sont aussi spécialisés, manufacturés et testés en usine pour exécuter des tâches industrielles précises.

[54] Les parties mentionnent que les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM représentent des quantités importantes d’éléments autres que des CUIA qui sont intégrés à des CUIA pour créer des biens industriels autonomes complexes.

Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV complexes sont des produits manufacturés

[55] Les parties soutiennent que les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM sont des biens commerciaux finis à part entière, qui sont mis en service et testés avant de quitter le chantier modulaire.

[56] Les parties soutiennent que les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM constituent des produits fondamentalement différents des CUIA, même s’ils comprennent des CUIA en tant que composants ou matières premières. Les parties indiquent qu’il s’agit de produits manufacturés finis qui s’apparentent à des machines industrielles, à des électroménagers ou à des véhicules à moteur.

[57] Les parties ont pour position que les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM sont des modules complexes qui ont une fonctionnalité propre au DGMV et exercent des fonctions particulières qui définissent le caractère des modules terminés et distincts.

[58] SSCEM soutient que les fonctions distinctes des modules de paire de puits, des modules de raccordement et des modules de mesure viennent appuyer leur statut en tant que machinerie industrielle, et qu’il ne s’agit pas de simples composants structuraux.

Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV complexes ne sont pas des biens structuraux

[59] Les parties reconnaissent qu’un module simple construit à partir de CUIA répond à l’exigence « structurale », mais affirment qu’un module complexe n’y répond pas.

[60] Les parties soutiennent que les modules complexes sont des composants entièrement intégrés très techniques autres que des CUIA qui ont une fonctionnalité précise et qu’ils ne répondent pas à l’exigence pour être considérés comme des biens structuraux.

[61] Les parties font valoir que les CUIA intégrés aux modules de plateforme d’exploitation à DGMV, à l’importation, sont transformés de façon permanente et « ont perdu leur identité » en tant que CUIA. Les CUIA donnent au module complexe son soutien structural et s’intègrent à l’ensemble du module.

[62] Les parties affirment que les modules complexes sont définis par les éléments autres que des CUIA, qui représentent aussi la plus grande partie de leur valeur. Un module complexe qui comprend des CUIA comme intrants est un produit très distinct des CUIA.

Parties soutenant que les marchandises en question sont assujetties aux conclusions du TCCE

[63] L’ASFC a reçu des réponses à sa DDR de parties intéressées soutenant que les marchandises en question sont assujetties aux conclusions du TCCE, soit Supermetal Structures Inc., Supreme Group LP (« Supreme »), Waiward Steel LP et Ocean Steel & Construction Ltd. Elle a aussi reçu un exposé en ce sens de l’Institut canadien de la construction en acier (ICCA).

[64] Les arguments et les renseignements présentés par chacune de ces parties intéressées sont détaillés dans la DFE. Ils sont résumés ci-dessous :

• La définition des produits comprend les modules complexes
• Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV complexes ne sont pas des produits manufacturés
• Les éléments autres que des CUIA ne changent pas la fonction des CUIA

La définition des produits comprend les modules complexes

[65] Les parties soutiennent que la définition des produits dans les conclusions du TCCE dans l’enquête n^o NQ-2016-004 ne fait pas de distinction entre modules « simples » et modules « complexes ».

[66] Les parties soutiennent que la définition des produits comprend les CUIA, qu’ils soient « assemblés ou partiellement assemblés en modules, ou non assemblés ».

[67] Les parties soutiennent que les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM ne sont pas plus complexes que d’autres modules du genre renfermant des CUIA qui sont produits par des producteurs canadiens pour des projets pétroliers et gaziers au Canada.

Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV complexes ne sont pas des produits manufacturés

[68] Les parties ont pour position que les modules complexes constituent une construction intermédiaire d’installations sous forme d’unités transportables et qu’ils sont assemblés au moyen de divers outils et machinerie des métiers de la construction.

[69] Les parties font valoir que les modules complexes relèvent d’une catégorie d’assemblage qui découle de la planification et de la coordination réfléchies de travaux de construction d’installations de production en région éloignée. Les parties ajoutent que, pour accélérer la construction d’un projet, des éléments sont assemblés hors site et livrés au chantier du projet sous forme de pièces/composants/modules plus gros à raccorder.

[70] Les parties soutiennent que l’assemblage modulaire représente l’achat d’un service de construction et non d’un produit. Le propriétaire du projet ou l’entreprise d’ingénierie, d’approvisionnement et de construction (IAC) fournit gratuitement des matériaux, y compris des CUIA et des composants autres que des CUIA, au chantier modulaire; par conséquent, les marchandises lui appartiennent déjà.

[71] Les parties soutiennent qu’un module ne peut pas être considéré comme un produit autonome distinct des pièces qui le composent. Elles font valoir que différents codes et normes s’appliquent à différentes pièces d’un module et d’installations industrielles après la construction. Selon les exigences de la réglementation canadienne, les diverses pièces d’un module sont distinctes et séparées.

[72] Les parties mentionnent qu’un module ne peut pas être vendu séparément comme produit ayant une fonction autonome, et qu’il n’a pas de valeur marchande s’il n’est pas fixé à d’autres composants d’installations de traitement.

[73] Les parties soutiennent que l’affirmation qu’un module constitue un produit fini qui est manufacturé par le chantier modulaire ne cadre pas avec la façon dont les travaux sont garantis. En cas de problème lié aux CUIA, le propriétaire du projet ou l’entreprise d’IAC doit le régler avec le producteur des CUIA. En cas de problème lié à l’équipement, le propriétaire du projet ou l’entreprise d’IAC doit le régler avec le fabricant de l’équipement. Le propriétaire du projet ou l’entreprise d’IAC ne se rend pas au chantier modulaire pour corriger des défaillances dans les marchandises assemblées en modules, sauf si elles relèvent de la performance de ce chantier.

Les éléments autres que des CUIA ne changent pas la fonction des CUIA

[74] Les parties soutiennent que la construction de modules n’est ni un traitement ni un procédé de fabrication. Il s’agit plutôt de boulonner et/ou de souder les CUIA ensemble et de fixer les marchandises autres que des CUIA à la structure de CUIA. La fixation de marchandises autres que des CUIA à la structure de CUIA n’est pas un traitement ou un procédé de fabrication ou ne transforme pas les CUIA en d’autres produits.

[75] Les parties soutiennent que les CUIA utilisés dans des modules importés qui sont assemblés dans un autre pays sont les mêmes que ceux utilisés lorsque l’assemblage se fait sur un chantier modulaire près du chantier du projet au Canada.

[76] Les parties soutiennent que les CUIA assemblés en modules, y compris des modules complexes, demeurent des CUIA et conservent les caractéristiques qui leur sont propres. Les parties font valoir que les CUIA assemblés en modules complexes demeurent facilement reconnaissables en exerçant leur fonction de structure et charpente de soutien pour les éléments autres que des CUIA.

[77] Les parties ont pour position que les CUIA demeurent des CUIA, peu importe la quantité et la valeur des éléments autres que des CUIA qui sont fixés au module.

[78] Comme nous l’avons vu, l’ICCA est la seule partie ayant présenté des observations sur la DFE. L’ICCA indique être d’accord avec l’évaluation préliminaire de l’ASFC et mentionne que, pour l’évaluation de l’assujettissement des marchandises en question aux conclusions du TCCE, l’approche employée par l’ASFC est conforme à la LMSI et au RMSI. Puisqu’il n’est pas nécessaire de donner suite à ces observations, l’analyse de l’ASFC ci-dessous est conforme à celle comprise dans la DFE.

[79] Pour rendre une décision sur la portée en vertu du paragraphe 66(1) de la LMSI, l’ASFC doit tenir compte de tout facteur prévu par règlement ainsi que de tout autre facteur jugé pertinent dans les circonstances selon le paragraphe 66(6). Les facteurs prévus à l’article 54.6 du RMSI sont énumérés à l’annexe 2.

[80] Ainsi, l’ASFC a tenu compte des facteurs ci-dessous pour rendre sa décision sur la portée :

• Les caractéristiques physiques des marchandises;
• Leurs usages;
• Leurs spécifications techniques;
• Leurs circuits de distribution;
• Les caractéristiques de la modularisation;
• La description des marchandises dans les conclusions du TCCE;
• Les motifs des conclusions du TCCE;
• Et la décision sur la portée antérieure de l’ASFC à l’égard de certains CUIA.

[81] L’ASFC reconnaît que les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM sont des modules complexes puisqu’ils renferment à la fois des CUIA qui forment la charpente structurale et des éléments autres que des CUIA, comme l’équipement, les tuyaux, les instruments et les contrôles, qui leur confèrent les propriétés fonctionnelles propres au DGMV.

[82] Les modules complexes sont produits par l’assemblage de CUIA dans un module simple de charpente d’acier structural auquel des éléments autres que des CUIA sont ensuite raccordés ou fixés. Sur le plan des caractéristiques physiques, les CUIA contenus dans un module simple et un module complexe sont fondamentalement les mêmes. Ils sont produits à partir des mêmes matières premières, selon les mêmes normes techniques ou normes équivalentes pour le Canada. Les CUIA dans un module complexe ne sont pas transformés lorsque des éléments autres que des CUIA y sont raccordés puisqu’ils conservent leurs caractéristiques essentielles, c’est-à-dire offrir la structure et le support pour les installations de traitement de CUIA.

[83] Les CUIA offrent la charpente d’acier structural et le support auxquels sont fixés les éléments autres que des CUIA. L’ASFC croit comprendre que, pour les modules simples, tous les éléments autres que des CUIA sont raccordés sur le chantier du projet, tandis que, pour les modules complexes, la plupart de ces éléments sont raccordés sur le chantier de fabrication. En ce qui a trait aux usages, les CUIA dans un module simple et ceux contenus dans un module complexe ont les mêmes usages dans des installations de traitement industrielles, c’est-à-dire offrir la charpente d’acier structural. En d’autres mots, ils ont le même but qui consiste à offrir la charpente d’acier structural à laquelle les éléments autres que des CUIA sont raccordés. Ce fait est reconnu par SSCEM et toutes les autres parties.

[84] La description ci-dessous est donnée dans les Conclusions et motifs du TCCE :

[85] D’après les Conclusions et motifs du TCCE, les CUIA, non assemblés ou en modules, sont obtenus et vendus dans les mêmes circuits de distribution et pourraient concerner une ou plusieurs parties, y compris des fabricants, des entreprises d’IAC, des chantiers modulaires et des monteurs.

[86] La modularisation des CUIA avec des éléments autres que des CUIA peut se faire au Canada ou dans d’autres pays. Le fait qu’une proportion des activités de modularisation soit accomplie au Canada ou dans un autre pays ne change pas les caractéristiques essentielles des CUIA. Par ailleurs, comme l’a mentionné Supreme, les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM ne diffèrent pas, notamment sur le plan du degré de complexité, de ceux produits par des fabricants d’acier et des installations d’assemblage modulaire pour diverses installations au Canada, par exemple Nexen Long Lake, Cenovus Cristina Lake et Suncor Energy Firebag^{Note de bas de page 6}.

[87] Les modules de plateforme d’exploitation à DGMV de SSCEM sont des modules complexes. Ils doivent être livrés au chantier du projet par le fabricant dans un ordre délibéré afin d’être raccordés/montés selon les devis d’ingénierie. Les projets de CUIA, qu’ils emploient une stratégie de modules « non assemblés », « simples » ou « complexes », font appel à une exécution planifiée et coordonnée sur une période donnée. Les diverses stratégies visent ultimement des installations de traitement industrielles de CUIA assemblés/raccordés.

[88] L’affirmation qu’un module constitue un produit fini autonome distinct des pièces qui le composent ne cadre pas avec la réalité des différents codes et normes s’appliquant à différentes pièces d’un module et d’installations industrielles après la construction. Selon les exigences de la réglementation canadienne, les diverses pièces d’un module sont distinctes et séparées.

[89] Certaines parties affirment que chaque module est essentiellement une unité autonome ou un bien commercial à part entière dont la performance a été pleinement mise à l’essai et qui s’apparente à une machine industrielle. Cependant, l’ASFC souligne que les modules de paire de puits, les modules de raccordement et les modules de mesure doivent toujours être raccordés sur le chantier du projet au moyen d’outils et de machinerie des métiers de la construction. Les modules intégrés de plateforme d’exploitation à DGMV servent ultimement d’installations de traitement industrielles de CUIA.

[90] Selon SSCEM, les modules de plateforme d’exploitation à DGMV constituent une technologie communément utilisée dans l’extraction de bitume des sables bitumineux et sont conçus pour être facilement montés et élargis au moyen de modules supplémentaires qui sont essentiellement identiques d’un type à l’autre et peuvent être installés dans les installations existantes en relativement peu de temps, sans modification, et par un assemblage additionnel minime. Cependant, SSCEM ajoute que la conception et la fabrication complète des modules dans des installations hors site assurent la normalisation et l’uniformité de la fonction des types de modules précis. Ainsi, les modules complexes sont adaptés au projet de CUIA particulier.

[91] Puisque les projets de CUIA sont sur mesure, un module produit pour un projet de CUIA donné ne peut pas être vendu séparément, même s’il a des fonctions autonomes. Tous les modules conçus pour un projet de CUIA précis doivent être réunis dans un module de plateforme d’exploitation à DGMV pour créer des installations de traitement industrielles de CUIA. Chaque module fonctionne de la manière conçue et prévue seulement lorsqu’il est intégré à l’ensemble des installations de traitement.

[92] L’affirmation que l’obtention de modules complexes s’apparente à l’achat de produits manufacturés ne cadre pas avec la façon dont la modularisation se fait réellement dans des projets industriels. D’habitude, le propriétaire du projet ou l’entreprise d’IAC participe intimement à tous les aspects du projet, de la conception à l’installation en passant par l’approvisionnement et la modularisation. Comme l’a indiqué SSCEM, le propriétaire du projet ou l’entreprise d’IAC, à qui les marchandises appartiennent déjà, fournit gratuitement des matériaux, y compris des CUIA et des composants autres que des CUIA, au chantier modulaire pour assemblage/construction. C’est pourquoi l’ASFC considère que l’assemblage modulaire représente l’achat d’un service de construction; le propriétaire du projet ou l’entreprise d’IAC n’acquiert pas un produit manufacturé.

[93] Par ailleurs, l’affirmation qu’un module constitue un produit fini qui est manufacturé par un chantier modulaire ne cadre pas avec la façon dont les travaux sont garantis. En cas de problème lié aux CUIA ou à l’équipement ou de défaut dans la construction de modules, le propriétaire du projet de CUIA ou l’entreprise d’IAC doit le régler séparément avec le producteur des CUIA, le fabricant de l’équipement ou le chantier modulaire. De même, il doit s’adresser au chantier modulaire en cas de défaut dans le module. L’ASFC considère donc que l’assemblage modulaire représente l’exécution, par un chantier modulaire, d’un service de construction.

[94] Tel qu’indiqué dans l’exposé de Fluor, la modularisation est la production d’installations de traitement sous forme d’unités transportables sur un chantier modulaire éloigné. Les modules finis sont transportés et raccordés à d’autres sur le chantier du projet^{Note de bas de page 7}.

[95] Compte tenu de ce qui précède, et tel qu’indiqué dans son Énoncé des motifs de la décision dans la procédure sur la portée FISC 2018 SP concernant Woodfibre LNG Limited, l’ASFC considère les modules, simples et complexes, comme une construction intermédiaire d’installations de traitement. Bref, la modularisation peut être considérée comme étant la production d’installations de traitement sous forme d’unités transportables sur un chantier modulaire éloigné. Les modules finis sont transportés et raccordés à d’autres sur le chantier du projet.

[96] SSCEM soutient que le consentement de la branche de production nationale aux exclusions aux constatations du TCCE pour un large éventail de modules complexes contenant des CUIA constitue un élément de preuve convaincant de son acceptation de l’interprétation de la portée des marchandises en cause telle qu’énoncée dans la demande de décision sur la portée. L’ASFC souligne que les producteurs nationaux ont consenti aux demandes d’exclusion de produit pour certains CUIA entrant dans la portée de la définition des produits. Elle ajoute que la LMSI autorise le TCCE à exclure seulement des marchandises qui sont en cause. L’ASFC a pour position que l’exclusion par le TCCE ne signifie pas que les CUIA contenus dans des modules complexes ne sont pas des marchandises en cause; elle signifie plutôt que certains CUIA contenus dans des modules complexes qui constituent des marchandises en cause se voient accorder une exclusion pour utilisation dans un projet particulier.

[97] Dans sa demande, SSCEM invoque le raisonnement énoncé dans l’appel en matière de subjectivité n^o SG-1, du 21 juillet 2017, dans lequel l’ASFC a soutenu que les caillebotis en acier usinés constituent des marchandises en cause même s’ils sont importés pour être utilisés dans des structures d’acier les accompagnant, puisqu’à l’importation, ils se trouvent dans leurs propres conteneurs et ne sont pas fixés ou joints, notamment par ouvraison, à une structure. SSCEM fait valoir que les CUIA intégrés aux modules de plateforme d’exploitation à DGMV, à l’importation, sont transformés de façon permanente et « ont perdu leur identité » en tant que CUIA. SSCEM ajoute que l’isolement de marchandises intégrées de façon permanente à des produits importés finis en vue de l’imposition de droits est sans précédent dans l’application de la LMSI.

[98] L’ASFC souligne que la décision selon laquelle les caillebotis entrent dans la portée des conclusions dans l’affaire Caillebotis en acier, partiellement parce que non fixés, n’étaye pas la thèse que tout produit assujetti à des conclusions du TCCE sort nécessairement de la portée de celles-ci parce que fixé à des marchandises non en cause à l’importation. Par ailleurs, rien n’empêche qu’un recours commercial s’applique à un bien intégré à un autre. Dans son évaluation de l’assujettissement des modules de plateforme d’exploitation à DGMV, l’ASFC doit tenir compte des facteurs prévus à l’article 54.6 du RMSI ainsi que de tout autre facteur pertinent conformément au paragraphe 66(6) de la LMSI.

[99] Les parties appuyant le demandeur soutiennent que les CUIA dans des modules complexes représentent une petite partie de la valeur de ces modules, et ne les définissent ou ne les dominent nullement. L’ASFC considère que la proportion d’éléments autres que des CUIA dans un module fait en sorte que celui-ci est considéré comme un module simple ou un module complexe.

[100] Tel qu’indiqué dans l’Énoncé des motifs de la décision de l’ASFC dans la procédure sur la portée FISC 2018 SP concernant Woodfibre LNG Limited, la définition des produits n’établit pas de distinction entre « modules simples » et « modules complexes ». Par ailleurs, elle ne se limite pas à des « modules simples ». De plus, dans cette procédure sur la portée, l’ASFC a décidé que les CUIA entrant dans les modules pour gaz naturel liquéfié, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre, qui sont considérés comme des modules complexes, sont assujettis aux conclusions du TCCE.

[101] Après avoir examiné l’information au dossier administratif et pris en compte les facteurs prévus à l’article 54.6 du RMSI ainsi que tout autre facteur pertinent, le 4 janvier 2019, l’ASFC a rendu une décision sur la portée en vertu du paragraphe 66(1) de la LMSI selon laquelle les CUIA entrant dans les modules de paire de puits, les modules de raccordement et les modules de mesure de SSCEM sont assujettis aux conclusions du TCCE rendues le 25 mai 2017 dans l’enquête n^o NQ-2016-004.

[102] Conformément au paragraphe 66(4) de la LMSI, la présente décision sur la portée entre en vigueur le 4 janvier 2019.

[103] Conformément à l’article 69 de la LMSI, la présente décision sur la portée est contraignante à l’égard des révisions et réexamens faits concernant des marchandises objet de la décision qui sont dédouanées à la date à laquelle celle-ci prend effet ou après cette date.

[104] Conformément au paragraphe 66(7) de la LMSI, la décision sur la portée visée au paragraphe 66(1) est définitive, sauf recours prévu au paragraphe 61(1.1). En vertu de cette dernière disposition, la personne intéressée, selon la définition prévue au paragraphe 52.3(1) du RMSI, peut interjeter appel de la décision sur la portée devant le TCCE. L’avis d’appel doit être déposé par écrit auprès de l’ASFC et du TCCE dans les 90 jours suivant la date de la décision. La décision du TCCE peut faire l’objet d’un appel devant la Cour d’appel fédérale.

[105] Le présent Énoncé des motifs est publié sur le site Web de l’ASFC à l’adresse ci-dessous. Pour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec l’agente dont le nom figure ci-après :

Fin de la procédure sur la portée

Exposé de l’ICCA

Le 17 septembre 2018, l’avocat représentant l’ICCA a présenté un exposé demandant à l’ASFC de mettre fin à la procédure sur la portée puisque la question visée par la demande de SSCEM fait actuellement l’objet d’une demande de contrôle judiciaire devant la Cour d’appel fédérale (CAF) déposée par Fluor Canada Ltd. (« Fluor »), LNG Canada Limited (« LNG Canada »), Fort Hills Energy LP (« Fort Hills ») et Suncor Energy Inc. (« Suncor »).

L’avocat soutient que la demande de SSCEM vise à obtenir la même réparation que celle demandée par Fluor, LNG Canada, Fort Hills et Suncor auprès de la CAF, soit une déclaration que les CUIA contenus dans les modules complexes ne sont pas assujettis aux conclusions du TCCE dans l’enquête n^o NQ-2016-004. L’avocat souligne que la demande de contrôle judiciaire de Fort Hills et de Suncor a pour but d’obtenir une ordonnance de la CAF en vue de l’exclusion de certains CUIA intégrés à d’autres marchandises.

L’avocat mentionne que le paragraphe 66(3) de la LMSI et l’alinéa 54.5d) du RMSI prévoient que le président peut mettre fin à une enquête si les circonstances visées aux alinéas 54.3b) à d) du Règlement – notamment si le fondement de la demande de décision sur la portée fait l’objet d’une procédure devant la CAF – se présentent après l’ouverture d’une procédure sur la portée.

Contre-exposé du demandeur

Le 4 octobre 2018, l’avocat représentant SSCEM a présenté un exposé s’opposant à la demande de l’ICCA. L’avocat soutient qu’il n’y a pas de conflit entre la procédure sur la portée et le contrôle judiciaire, et que le fondement de la procédure sur la portée est l’assujettissement des marchandises faisant l’objet de la demande de décision aux conclusions du TCCE dans l’enquête n^o NQ-2016-004, tandis que celui du contrôle judiciaire devant la CAF concerne le manque de clarté de la définition des produits et l’obligation du TCCE de clarifier la portée de la définition en ce qui a trait, de façon générale, au terme module.

L’avocat mentionne que rien n’empêche l’ASFC de prendre des décisions en matière d’assujettissement à l’importation de CUIA en modules ou de percevoir des droits sur des importations de CUIA en modules en attendant l’issue de l’appel devant la CAF. L’avocat ajoute que rien n’empêche donc l’ASFC de tenir des procédures sur la portée dans ce contexte.

Réponse de l’ASFC

L’ASFC a étudié les exposés des deux parties et a décidé de ne pas mettre fin à la procédure sur la portée. L’ASFC est d’avis que la question devant la CAF diffère de celle dans la demande de décision sur la portée faite par SSCEM. Par ailleurs, en vertu du paragraphe 67(1) de la LMSI, l’ASFC doit réviser une décision sur la portée pour donner effet à une décision du TCCE, de la CAF ou de la Cour suprême du Canada.

L’article 54.6 du RMSI prévoit ce qui suit :

54.6 Pour l’application du paragraphe 66(6) de la Loi, le président tient compte des facteurs ci-après pour rendre la décision sur la portée :

1. dans tous les cas :
   1. les caractéristiques physiques des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée, notamment leur composition,
   2. leurs spécifications techniques,
   3. leurs usages,
   4. leur emballage – y compris toutes autres marchandises contenues dans l’emballage – ainsi que le matériel promotionnel et la documentation liés aux marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée,
   5. leurs circuits de distribution;
2. dans le cas d’une décision visant à déterminer la question de savoir si des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée sont de même description que des marchandises auxquelles un décret du gouverneur en conseil ou une ordonnance ou des conclusions du Tribunal s’appliquent :
   1. la description des marchandises visée par le décret, l’ordonnance ou les conclusions,
   2. dans le cas d’une ordonnance ou de conclusions du Tribunal, les motifs,
   3. toute décision pertinente rendue par le Tribunal, la Cour d’appel fédérale, la Cour suprême du Canada ou un groupe spécial sous le régime des parties I.1 ou II de la Loi;
3. dans le cas d’une décision visant à déterminer la question de savoir si des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée sont de même description que des marchandises auxquelles un engagement s’applique :
   1. la description des marchandises visée dans la décision provisoire de dumping ou de subventionnement et dans l’engagement,
   2. les motifs de la décision provisoire;
4. dans le cas où la décision visée aux alinéas b) ou c) vise à déterminer la question de savoir si des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée sont originaires d’un pays visé par le décret, l’ordonnance, les conclusions ou l’engagement applicables ou sont originaires d’un pays tiers :
   1. les activités de production effectuées dans le pays tiers à l’égard de ces marchandises et dans le pays visé à l’égard des marchandises à partir desquelles elles sont produites,
   2. la nature de ces marchandises au moment où elles ont été exportées du pays tiers et des marchandises à partir desquelles elles sont produites au moment où elles ont été exportées du pays visé,
   3. les coûts de production des marchandises engagés dans le pays tiers.