Évaluation du Programme des enquêtes criminelles : Section 1

Description du Programme

Le mandat du Programme d'enquêtes criminelles appuie les objectifs de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC ou l'Agence) en matière de sécurité publique et de prospérité économique afin de garder les personnes et les marchandises inadmissibles à l'extérieur du Canada. Le Programme réalise ce mandat grâce à des enquêtes et à des poursuites visant les voyageurs, les importateurs, les exportateurs et toute autre personne ayant contrevenu à la législation frontalière du Canada, de concert avec le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC). Le processus lié aux enquêtes criminelles suit plusieurs étapes clés, notamment : recevoir des indices (renvois aux fins d'enquête) par différentes sources; déterminer les cas sur lesquels enquêter selon l'orientation et les priorités du Programme; recueillir des preuves; renvoyer les cas au SPPC pour porter des accusations et intenter des poursuites; et aider le SPPC tout au cours du processus relatif aux poursuites.

Les dépenses annuelles de Programme ont augmenté, passant de 27,5 millions de dollars en 2016 à 2017 à 35,6 millions de dollars en 2020 à 2021.

Méthodologie d'évaluation

Le modèle logique (qui se trouve à l'annexe B) a été développé par le Programme et utilisé par l'équipe d'évaluation pour analyser les progrès du Programme par rapport aux résultats attendus.

La collecte et l'analyse des données pour cette évaluation ont été effectuées entre avril et août 2022; les méthodes de recherche qualitatives et quantitatives ont été utilisées. L'équipe d'évaluation a mené des entrevues auprès d'intervenants clés au sein de l'agence et avec les autres ministères (AM); a mené un sondage auprès des enquêteurs criminels et des enquêteurs en informatique judiciaire; a examiné les principaux documents; a examiné les données administratives et financières et les données des ressources humaines; et a mené une analyse comparative entre les sexes (ACS) Plus.

Résultats des évaluations

Recommandations

Les résultats de l'évaluation ont mené aux trois recommandations suivantes qui seront traitées par les actions précises incluses dans la réponse et plan d'action de la direction (annexe A) :

Recommandation 1 : S'attaquer aux causes profondes du faible taux d'achèvement de la formation

Le vice-président de la Direction générale du renseignement et de l'application de la loi devrait collaborer avec le vice-président de la Direction générale des ressources humaines pour évaluer les problèmes liés au faible taux d'achèvement de la formation des enquêteurs criminels et élaborer un plan de travail pour combler les lacunes.

Recommandation 2 : Mesure du rendement, notamment en ce qui concerne la sélection des cas et les facteurs de l'ACS Plus

Le vice-président de la Direction générale du renseignement et de l'application de la loi devrait mettre à jour le CMR du Programme d'enquêtes criminelles afin d'améliorer la surveillance et les rapports sur la sélection des cas, la qualité de toutes les enquêtes, l'utilisation des ressources et les dépenses du Programme, et d'examiner les occasions pour le Programme de recueillir des renseignements fiables sur ses incidences possibles sur divers groupes de personnes en fonction des facteurs d'identité pertinents de l'ACS Plus.

Recommandation 3 : Supervision de l'allocation des ressources par le siège du Programme et coordination du partage d'informations au niveau régional

En vue d'améliorer l'efficacité et d'affiner son rôle de gestionnaire fonctionnel, en plus de ses travaux en cours visant à obtenir un outil approprié de gestion des cas majeurs, le vice-président de la Direction générale du renseignement et de l'application de la loi devrait chercher à mieux comprendre l'affectation des ressources régionales et la performance des programmes associés, et offrir aux régions un forum d'échange sur les approches de la sélection des cas régionaux, l'expertise, les meilleures pratiques et les défis.

Objectif et portée de l'évaluation

Le présent rapport fait état des constatations découlant de l'évaluation du Programme des enquêtes criminelles (le Programme) de l'ASFC. Cette évaluation avait été prévue dans le Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques de 2021 à 2022 de l'ASFC^{Note de bas de page 1}.

Conformément à la Politique sur les résultats de 2016 du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) du Canada, l'objectif principal de l'évaluation était d'examiner la pertinence et le rendement (efficacité et efficience) du Programme pendant la période de cinq ans s'étalant de 2016 à 2017 jusqu'à 2020 à 2021. La dernière évaluation du Programme remontait à 2015^{Note de bas de page 2}.

La portée de l'évaluation a été approuvée par le CMRE en décembre 2021 et comprenait une analyse de :

• la mise en œuvre des recommandations découlant de l'Évaluation du Programme des enquêtes criminelles de 2015;
• (pertinence) l'alignement des priorités du Programme sur les priorités du gouvernement du Canada, de l'ASFC et d'autres organisations fédérales;
• (efficacité) la mesure dans laquelle les résultats immédiats et intermédiaires établis dans le Modèle logique du Programme ont été atteints, ainsi que la reconnaissance des principaux obstacles à l'atteinte de ces résultats;
• (efficience/économie) l'utilisation des ressources et l'efficience des processus.

L'application de l'ACS Plus a également été intégrée à la portée approuvée.

Description du programme

Le mandat du Programme des enquêtes criminelles est d'appuyer les objectifs en matière de sécurité publique et de prospérité économique de l'ASFC en interdisant l'entrée au Canada des personnes interdites de territoire et des marchandises non admissibles. Dans le cadre de son mandat, le Programme réalise des enquêtes et, en collaboration avec le SPPC, intente des poursuites contre les personnes, notamment les voyageurs, les importateurs et les exportateurs, qui commettent des infractions criminelles à la législation frontalière du Canada. Toutes les enquêtes et les poursuites en justice sont menées en conformité avec les normes du droit pénal et la Charte canadienne des droits et libertés.

Processus des enquêtes criminelles

La figure 1 résume les principales étapes du déroulement d'une enquête criminelle.

Figure 1 : Processus des enquêtes criminelles

Description de l'image

Organigramme descendant illustrant le processus d'enquête criminelle :

1. Les pistes de l'ASFC ou les renvois aux fins d'enquête sont reçus
2. Les cas à examiner sont sélectionnés
3. L'ASFC mène des enquêtes et recueille des éléments de preuve
4. L'ASFC renvoie les cas au SPPC aux fins de poursuites
5. Le SPPC accepte les causes et les poursuit devant les tribunaux
6. La condamnation

Une enquête criminelle peut être amorcée par l'ASFC à la suite de la réception d'un indice provenant d'une des sources suivantes :

• de l'ASFC même (c'est-à-dire, points d'entrée, renseignement, exécution de la loi en matière d'immigration, programmes du secteur commercial);
• d'autres organismes d'exécution de la loi;
• d'autres ministères;
• du grand public.

À partir de ces indices, des cas sont choisis aux fins d'enquête par le personnel régional en fonction de l'orientation fournie par le Programme : par exemple, la conformité aux priorités en matière d'exécution de la loi et à la Politique en matière de poursuites de l'ASFC, la gravité de l'infraction, le niveau de risque pour les personnes ou la sécurité nationale, la probabilité d'une déclaration de culpabilité, la présence d'éléments de preuve^{Note de bas de page 3}. Les enquêteurs criminels rassemblent ensuite la preuve à l'aide de diverses techniques d'enquête, comme des mandats de perquisition, des ordonnances de communication, l'analyse informatique judiciaire et la surveillance. Le but de l'enquête est de découvrir des preuves, qui étayent la culpabilité ou l'innocence des suspects.

Lorsque suffisamment d'éléments de preuve sont trouvés pour indiquer qu'un individu ou une entité commerciale a enfreint la législation et la réglementation frontalières, les enquêteurs criminels et les gestionnaires régionaux formulent une recommandation (ou « renvoi ») au SPPC Il s'agit d'une lettre intitulée Renvoi au procureur de la Couronne/dossier de la Couronne dans laquelle se trouvent l'analyse et la thèse concernant le cas appuyées par la preuve pertinente^{Note de bas de page 4}. Si le SPPC accepte le dossier, les enquêteurs criminels de l'ASFC travailleront avec les procureurs du SPPC pour porter des accusations et intenter des poursuites au tribunal. Le but ultime à ce stade est d'obtenir une déclaration de culpabilité.

Les infractions criminelles peuvent consister en une contravention à :

• la Loi sur les douanes;
• la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR);
• diverses lois régissant les aliments, les végétaux et les animaux;
• toute autre loi régissant la frontière (par exemple, importation et exportation de marchandises).

Les poursuites peuvent mener à un casier judiciaire, une amende imposée par les tribunaux, une période de probation ou l'incarcération. Des pénalités administratives^{Note de bas de page 5} peuvent également être imposées, lorsqu'il est établi qu'elles constituent une option d'exécution de la loi plus appropriée.

Il est important de signaler que si le Programme enquête sur les infractions à la LIPR, il n'a pas pour objectif de déterminer les personnes qui sont interdites de territoire au Canada. Les décisions en matière d'interdiction de territoire et de renvoi relèvent d'autres programmes de l'ASFC sous de la Direction de l'exécution de la loi.

Modèle logique

Le Modèle logique (qui se trouve à l'annexe B) a été élaboré par le Programme et a été utilisé par l'équipe d'évaluation pour évaluer les progrès réalisés par le Programme en fonction des résultats établis. Il montre comment les intrants, les activités et les extrants devraient produire les résultats attendus suivants :

• Immédiat : Les enquêtes criminelles sont ouvertes sur des personnes ou des entités soupçonnées d'avoir commis une infraction à la législation frontalière, conformément aux priorités de l'ASFC.
• Intermédiaire : Les enquêtes criminelles mènent à des renvois en vue de poursuites appuyées par des éléments de preuve recueillis légalement qui respectent la norme de preuve la plus élevée des tribunaux canadiens.
• Final : Les personnes et les entités qui enfreignent délibérément la législation frontalière et menacent la sécurité, la sûreté et la prospérité des Canadiens et du Canada sont tenues criminellement responsables.

Le programme contribue également à faire respecter la législation frontalière du Canada par la dissuasion, lorsque les procédures pénales (de l'accusation à la détermination de la peine) sont rendues publiques^{Note de bas de page 7}. Cependant, cet impact imprévu n'a pas été inclus dans le modèle logique du programme et n'a donc pas été mesuré par l'évaluation.

Figure 2 : Dépenses annuelles totales du Programme (toutes les régions et l'AC)

Source : SAE

Questions fondamentales et questions d'évaluation

Émettre : Pertinence (besoin/conformité)

Questions d'évaluation 1 : Dans quelle mesure les priorités relatives aux risques et aux menaces pour le Programme concordent-elles avec les nouvelles priorités du gouvernement fédéral et des autres ministères?

Questions d'évaluation 2 : Dans quelle mesure les enquêtes criminelles sont-elles conformes aux priorités de l'ASFC?

Émettre : Efficacité : Mise en œuvre des recommandations découlant de l'Évaluation de 2015

Questions d'évaluation 3 : La mise en œuvre des recommandations découlant de l'Évaluation de 2015 a-t-elle permis d'améliorer le rendement du Programme? Dans l'affirmative, de quelle façon? Dans la négative, quelles sont les répercussions sur le Programme? Les recommandations étaient les suivantes^{Note de bas de page 2} :

1. élaborer un cadre de mesure du rendement liant les principaux indicateurs (de chaque dossier) à chaque étape du processus;
2. mettre en place une surveillance régulière du rendement du Programme;
3. cerner et atténuer les obstacles et surveiller les progrès réalisés quant à l'obtention d'éléments de preuve auprès des autres ministères en se servant de la désignation d'organismes d'enquête;
4. élaborer des options à l'appui des exigences en constante évolution afin d'offrir un service d'EIJ.

Émettre : Efficacité : Atteinte des résultats attendus

Questions d'évaluation 4 : Dans quelle mesure le Programme a-t-il atteint les résultats prévus? (Examen des progrès à la lumière des résultats immédiats et intermédiaires du Programme.)

Questions d'évaluation 5 : Les responsables du Programme ont-ils tenu compte des questions liées à l'ACS Plus au moment de définir les priorités et d'amorcer des enquêtes?

Questions d'évaluation 6 : Quels aspects de la conception et de l'exécution du Programme ont permis l'atteinte des résultats prévus ou nuit à celle-ci?

1. Quels sont les principaux obstacles que rencontre le Programme?
2. Le Programme dispose-t-il d'un ensemble de compétences suffisamment diversifié au sein de son effectif pour en assurer l'exécution efficace? Dans la négative, pourquoi et quelles sont les répercussions sur la capacité du Programme d'atteindre les résultats?
3. Le MGF a-t-il amélioré le fonctionnement et la gouvernance du Programme? Quels obstacles reste-t-il à surmonter pour rendre le MGF complètement fonctionnel au sein du Programme?

Émettre : Efficience et économie : Utilisation des ressources et gains d'efficience dans les processus

Questions d'évaluation 7 : Quelles ressources (argent et personnes) ont été utilisées par le Programme et de quelle manière ont-elles été utilisées pour atteindre les résultats?

Questions d'évaluation 8 : Dans quelle mesure les processus utilisés par le Programme ont-ils été efficients?

Méthode

L'équipe d'évaluation a employé des méthodes de recherche qualitatives et quantitatives pour recueillir les données et les renseignements de sources primaires et secondaires, notamment les méthodes suivantes :

1. entrevues avec les principaux intervenants;
2. sondage auprès des enquêteurs criminels et des EIJ;
3. examen de la documentation;
4. examen des données administratives;
5. ACS Plus;
6. examen des données financières et des RH.

Les méthodes de collecte des données sont décrites à l'annexe D. Les données recueillies de toutes les sources ont été analysées et triangulées.

Les thèmes communs qui se sont dégagés des différentes sources de données ont contribué à l'élaboration des constatations préliminaires. Ces constatations, ainsi que les données probantes qui les ont étayées, ont été présentées à un groupe de travail qui représente les bureaux de première et de seconde responsabilité, de même qu'au Comité consultatif des directeurs généraux aux fins d'examen et de commentaires. La rétroaction découlant de ces consultations a été intégrée, s'il y avait lieu, au rapport d'évaluation final et aux recommandations.

Limites méthodologiques

La disponibilité des données comportait certaines limites, ce qui a eu une incidence sur certains aspects de l'évaluation. Ces limites sont décrites à l'annexe D.

L'équipe d'évaluation a utilisé les stratégies d'atténuation appropriées, dans la mesure du possible pour réduire les conséquences de ces limites, comme le recours à diverses sources de données pour contrevérifier les données.