Fournitures tubulaires pour puits de pétrole - OCTG1 2020 ER
Énoncé des motifs - décision concernant un réexamen relatif à l’expiration

Précisions

[16] Les fournitures tubulaires pour puits de pétrole (FTPP) sont des tuyaux en acier au carbone ou allié utilisés à des fins d’exploration et d’exploitation pétrolières et gazières. La définition du produit englobe certains caissons, tubages, produits tubulaires utilisés dans la fabrication des FTPP (dits tubes verts), tubes-sources pour manchons, ainsi que des tuyaux de qualité inférieure et secondaire (« produits d’une durée limitée »). Elle ne désigne pas les caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine d’un diamètre extérieur d’au plus 11 ¾ po (298,5 mm), car ces produits sont déjà visés par les conclusions rendues par le TCCE dans l’enquête NQ-2007-001. Elle ne désigne pas non plus les tubes-sources pour manchons ou les joints de tubes courts (exclus par le TCCE), les manchons non raccordés et les produits en acier inoxydable.

[17] Les caissons servent à empêcher les parois d’un puits pétrolier ou gazier de s’effondrer pendant les forages et après l’achèvement d’un puits. Les tubages sont installés dans les caissons pour acheminer le pétrole et le gaz naturel jusqu’à la surface.

[18] Les caissons et les tubages de FTPP doivent pouvoir résister à la pression extérieure et aux pressions de rendement internes dans un puits de pétrole ou de gaz. Leurs joints doivent aussi être suffisamment résistants pour supporter leur propre poids et doivent être munis de filetages suffisamment serrés pour résister à la pression du puits lorsque les longueurs sont emboîtées. Le filetage peut être effectué par le fabricant ou par une tierce partie spécialisée dans le filetage.

[19] Les tubages et les caissons de FTPP comprennent des nuances de produits de deux types distincts, soit ceux traités thermiquement et ceux qui ne le sont pas. Les nuances de produits traités thermiquement constituent des tubages perfectionnés qui sont utilisés dans les puits plus profonds et dans des conditions d’utilisation plus rigoureuses, par exemple de basses températures, un milieu acide ou corrosif ou des conditions propres à la récupération de pétrole lourd. Les produits de ce type sont fabriqués en utilisant de l’acier ayant une composition chimique particulière (sous forme de billettes, dans le cas du procédé sans soudage, ou de bobines d’acier, dans celui du procédé de soudage par résistance électrique); le traitement thermique leur confère des combinaisons particulières de propriétés mécaniques ou de propriétés de résistance à la corrosion et à la fissuration causée par les conditions ambiantes.

[20] Ainsi, le traitement thermique permet de conférer à des produits une résistance maximale (nuances N80, P110 et Q125), une résistance élevée et une faible ductilité (améliorations généralement exclusives des nuances de l’API) ou une résistance élevée associée à la résistance à la corrosion et à la fissuration causée par les conditions ambiantes (nuances L80, CR13, C90, C95, C110, T95 et améliorations exclusives).

[21] Les types de finition des extrémités des caissons et des tubages comprennent généralement les extrémités lisses, biseautées, surépaissies externes, non surépaissies externes, filetées, à filetage court et manchonnées, et à filetage long et manchonnées. Comme nous l’avons vu, les manchons non raccordés ne sont pas visés par les enquêtes.

[22] Les FTPP visées par les enquêtes sont conformes ou fournies conformément à la norme 5CT de l’API, de toutes les nuances, y compris, sans s’y limiter, les nuances H40, J55, K55, M65, N80, L80, L80 HC, L80 Chrome 13, L80 LT, L80 SS, C90, C95, Cll0, Pll0, Pll0 HC, Pll0 LT, T95, T95 HC, et Q125, ou les nuances brevetées fabriquées pour remplacer ces nuances.

[23] Les nuances habituelles de FTPP à faible résistance de rendement sont les nuances J55, K55 et H40. Le nombre associé à la nuance (c.-à-d. 55, 40) représente les milliers de livres par pouce carré (ksi) de résistance de rendement. Par exemple, la nuance K55 a une résistance de rendement de 55 000 livres par pouce carré. La résistance de rendement est la pression requise pour produire une élongation permanente d’un tube d’acier.

[24] Les nuances communes à résistance élevée des FTPP sont les nuances N80, L80 et P110.

[25] Les produits visés comprennent aussi les tubes verts. Un tube qui, en vertu de la norme 5CT de l’API, requiert un traitement thermique additionnel ou une mise à l’essai, ou les deux, est désigné dans l’industrie par l’expression « tube vert ». Un tube vert utilisé pour fabriquer un produit de nuance supérieure en matière de résistance peut présenter une composition chimique correspondant à un produit de nuance inférieure, par exemple les nuances H40 ou J55, qui ne requiert aucun traitement thermique, et la mise à l’essai et le filetage du tube vert peuvent alors être réalisés en fonction de cette nuance inférieure.

Production canadienne

[35] Comme on peut le voir dans le tableau 1 et le tableau 2 ci-dessus, la part de marché des producteurs canadiens, exprimée en pourcentage du marché canadien apparent, en termes de volume et de valeur, a progressivement augmenté au cours de la PVR. Cependant, en termes absolus, tant le volume que la valeur de la production canadienne ont considérablement diminué en 2019 par rapport à 2017 et à 2018.

Importations

[36] Le volume de marchandises en cause importées de la Chine, en pourcentage du marché canadien apparent, est demeuré relativement stable de 2017 à 2019; leur part du marché canadien apparent des FTPP était d’environ 2 % en 2017, 3 % en 2018 et 2 % en 2019.

[37] En 2017, le volume de marchandises en cause importées des États-Unis et du Mexique représentait 53 % du marché canadien apparent, mais leur part du marché est passée à 45 % en 2018 et à 38 % en 2019, ce qui dénote un changement des sources des importations de FTPP dans la PVR.

[38] Les pourcentages des parts de marché des importations de la Chine et des autres pays, mesurés en fonction de la valeur et du volume, sont comparables.

Dossier administratif

[45] Les renseignements que l’ASFC a pris en compte aux fins de l’enquête de réexamen relatif à l’expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier contient les renseignements énumérés dans la liste des pièces justificatives de l’ASFC, laquelle comprend le dossier administratif sur lequel le TCCE a basé sa décision d’ouvrir le réexamen relatif à l’expiration, les pièces justificatives de l’ASFC, et les renseignements présentés par les parties intéressées, notamment ceux qu’elles estiment pertinents pour la décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping ou du subventionnement si l’ordonnance du TCCE est annulée. Ces renseignements peuvent être des rapports d’analystes-experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités au Canada ou dans un autre pays, des documents d’organismes comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et des réponses au QRE présentées par les producteurs canadiens, les importateurs et les exportateurs.

[46] Dans toute enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC fixe une « date de clôture du dossier » après laquelle aucun nouveau renseignement ne peut être versé au dossier administratif; ici, c’était le 25 mars 2020. Il s’agit en effet de donner le temps aux participants de préparer leurs mémoires et leurs contre-exposés d’après ce qui se trouve au dossier administratif en date de sa clôture.

Parties selon qui le dumping risque fort de reprendre ou de se poursuivre

[47] Les producteurs canadiens ont formulé des observations dans leurs réponses au QRE et leurs mémoires à l’appui de leur point de vue que le dumping de certaines FTPP de la Chine risque fort de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration de l’ordonnance. Par conséquent, ils font valoir que les mesures antidumping devraient être maintenues.

[48] Les principaux facteurs relevés par les producteurs canadiens peuvent se résumer comme il suit :

• Les exportateurs chinois ont été incapables de vendre des FTPP au Canada à des prix non sous-évalués;
• Le secteur des FTPP de la Chine dispose d’une capacité excédentaire massive et connaît un ralentissement de la demande;
• Les producteurs de FTPP chinois sont orientés vers l’exportation;
• L’effondrement des marchés mondiaux du pétrole fait croître la vraisemblance du dumping;
• Des mesures antidumping sont en vigueur au Canada et ailleurs à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine; et
• La multiplication des mesures commerciales dans le monde fait augmenter la dépendance de la Chine à l’égard du marché canadien.

Les exportateurs chinois ont été incapables de vendre des FTPP à des prix non sous-évalués

[49] Evraz et WTC soulignent que les exportateurs de FTPP chinois ont payé des montants considérables de droits LMSI en 2017 et en 2018, se chiffrant à 24 956 664 $ et à 4 385 880 $ respectivement^{Note de bas de page 19}. Tenaris ajoute que des cotisations supplémentaires de droits LMSI de 136 millions de dollars ont été établies par suite d’une révision et de l’imposition de relevés détaillés de rajustement par l’ASFC^{Note de bas de page 20}. Les producteurs canadiens soutiennent que les importations de FTPP de la Chine ne peuvent pas concurrencer à des prix non sous-évalués sur le marché canadien.

Le secteur des FTPP de la Chine dispose d’une capacité excédentaire massive et connaît un ralentissement de la demande

[50] Les producteurs canadiens soutiennent que la capacité excédentaire considérable de production d’acier constitue un grave problème de longue date en Chine, et que les producteurs d’acier chinois continueront de dépendre largement des marchés d’exportation pour maintenir la production.

[51] Evraz et WTC soulignent que les producteurs d’acier tubulaire chinois disposent d’une capacité excédentaire massive. La capacité de production de FTPP sans soudure de la Chine fait environ deux fois la taille du marché intérieur chinois, et la Chine continue d’ajouter des capacités. Evraz et WTC affirment qu’il n’est pas plausible que la Chine parvienne à grandement réduire sa surcapacité considérable au cours des 18 à 24 prochains mois. Evraz et WTC soutiennent que la réduction de la croissance du produit intérieur brut (PIB) ralentira encore la demande de FTPP en Chine, ce qui incitera ses producteurs d’acier à exporter encore plus^{Note de bas de page 21}.

[52] Tenaris fait valoir que la surcapacité considérable de produits tubulaires en acier de la Chine, et de FTPP en particulier, est un facteur déterminant du dumping et du subventionnement des marchandises en cause, et que des marchandises sous-évaluées et subventionnées seront vraisemblablement exportées vers le Canada, le quatrième marché des FTPP dans le monde, si l’ordonnance est annulée^{Note de bas de page 22}. Par ailleurs, les exportations d’acier fini de la Chine ont atteint un pic de neuf mois en mars 2019 pour se chiffrer à 6,33 millions de tm, soit une hausse de 40,2 % d’un mois à l’autre et de 12 % d’une année à l’autre, selon l’administration générale des douanes de la Chine^{Note de bas de page 23}. En septembre 2019, la Chine a exporté 3,9 millions de tm de tuyaux vers les marchés d’exportation, chiffre qui devrait augmenter en raison de la faiblesse de l’économie nationale et du problème de surcapacité^{Note de bas de page 24}.

[53] Les producteurs canadiens soulignent que l’économie chinoise et donc vraisemblablement la demande chinoise en FTPP devraient ralentir en 2020 et 2021. Selon le China Steel Sentiment Index de Platts de juin 2019, les perspectives du marché chinois de l’acier sont aussi sombres qu’elles l’ont été depuis quatre ans, avec une forte production d’acier. La réduction des nouvelles commandes et l’accroissement des stocks exercent une pression intense sur les entreprises sidérurgiques chinoises^{Note de bas de page 25}. Les producteurs font état d’une tendance à la baisse des prix et de la demande de FTPP en 2019 et au début de 2020, et indiquent que l’éclosion de la COVID-19 a eu une incidence négative plus importante sur la demande que sur l’offre d’acier.

Les producteurs de FTPP chinois sont orientés vers l’exportation

[54] Les producteurs canadiens soutiennent que les producteurs chinois ont montré qu’ils sont axés sur l’exportation et qu’ils continuent de manifester un intérêt envers le marché canadien. Evraz et WTC soulignent que le gouvernement chinois encourage les ventes d’acier mondiales et que les exportations mondiales de FTPP de la Chine sont passées de 1,05 million de tm en 2017 à plus de 1,3 million de tm en 2019^{Note de bas de page 26}. Tenaris soutient que la faiblesse de la demande intérieure de FTPP a amené la Chine à poursuivre les marchés d’exportation comme débouchés pour sa surcapacité sidérurgique. Tenaris ajoute que, si l’ordonnance est annulée, la capacité excédentaire générale de tuyaux entraînerait rapidement la conversion d’usines de tuyaux en usines de FTPP, ce qui ferait croître le risque que des FTPP sous-évaluées et subventionnées de la Chine se retrouvent sur le marché canadien^{Note de bas de page 27}.

L’effondrement des marchés mondiaux du pétrole fait croître la vraisemblance du dumping

[55] Evraz et WTC soulignent que, dans la PVR, le ralentissement considérable des marchés pétrolier et gazier dans le monde a eu une incidence directe sur les producteurs de pétrole et de gaz, qui sont à l’affût des FTPP les moins chères possible. Evraz et WTC expliquent aussi que la baisse des prix du pétrole et du gaz a ralenti la demande mondiale et canadienne de FTPP, les producteurs de pétrole et de gaz étant contraints à réduire leurs dépenses et leur production. Evraz et WTC soutiennent que le ralentissement de la demande mondiale poussera les exportateurs chinois à réaliser des ventes à tout prix^{Note de bas de page 28}.

[56] Tenaris souligne que l’incertitude concernant la demande énergétique et le différend entre l’Arabie saoudite et la Russie concernant la production ont entraîné une guerre des prix. La demande en FTPP ralentira considérablement en raison de la baisse de 6,25 milliards de dollars de dépenses en immobilisations enregistrée en mars seulement sur les quelque 23 milliards de dollars américains de dépenses en immobilisations terrestres prévues. Tenaris soutient que la réduction des revenus pétroliers et des dépenses en immobilisations fera croître la sensibilité au prix parmi les producteurs canadiens de FTPP. Dans ces conditions du marché difficiles, le secteur pétrolier canadien privilégiera les FTPP sous-évaluées de la Chine advenant l’expiration de l’ordonnance^{Note de bas de page 29}.

Des mesures antidumping sont en vigueur au Canada et ailleurs à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine

[57] Evraz et WTC ainsi que Tenaris ont fourni une liste des mesures antidumping en vigueur ailleurs qu’au Canada à l’égard de FTPP et d’autres produits tubulaires en acier de la Chine. Les pays qui imposent actuellement des mesures restrictives commerciales sur les produits de FTPP chinois comprennent l’Union européenne, la Colombie, l’Ukraine, les États-Unis, la Turquie, la Thaïlande, la Russie, l’Inde et le Mexique^{Note de bas de page 30}.

[58] Tenaris souligne que les États-Unis, la Russie et le Canada, les principaux marchés des FTPP dans le monde, ont tous des conclusions de dumping ou de subventionnement en vigueur à l’égard de FTPP de la Chine. Tenaris soutient que, si l’ordonnance est annulée, le Canada demeurerait le dernier grand marché mondial des FTPP ouvert aux producteurs de FTPP chinois, ce qui ne pourrait qu’entraîner une hausse soudaine des importations de FTPP sous-évaluées et subventionnées de la Chine sur son marché^{Note de bas de page 31}.

La multiplication des mesures commerciales dans le monde fait augmenter la dépendance de la Chine à l’égard du marché canadien

[59] Evraz et WTC soulignent qu’aux États-Unis, en plus de droits antidumping de 99 %, des tarifs combinés de 40 % au titre des articles 232 et 301 sont imposés sur les FTPP de la Chine. Les mesures commerciales aux États-Unis et dans l’Union européenne ont eu pour effet de limiter les marchés sur lesquels les FTPP de la Chine peuvent se livrer concurrence, et d’accroître la dépendance à l’égard d’autres marchés non protégés, qui comprendraient le Canada advenant l’expiration de l’ordonnance^{Note de bas de page 32}. Tenaris souligne que ces mesures commerciales mondiales font grandement croître le risque de détournement de FTPP vers le Canada^{Note de bas de page 33}. Les producteurs canadiens soutiennent que, malgré ces diverses ordonnances, les producteurs et exportateurs chinois continuent d’avoir recours au dumping pour conquérir des parts des marchés d’exportation.

Parties selon qui le dumping ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre

[60] Imex Canada Inc. (Imex), un importateur canadien, a formulé des observations dans sa réponse au QRE à l’appui de son point de vue que le dumping de certaines FTPP de la Chine ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration de l’ordonnance du TCCE^{Note de bas de page 34}. Imex soutient que l’ordonnance en vigueur du TCCE a ouvert la porte aux importations de pays producteurs de FTPP qui ne sont pas assujettis aux mesures antidumping^{Note de bas de page 35}.

[61] Imex soutient que les exportateurs sont peu intéressés par le marché canadien. Imex ajoute que les usines d’exportation ne disposent pas d’une grande surcapacité. Imex indique recevoir peu de réponses à ces appels d’offres de FTPP et ne jamais obtenir une livraison rapide, car les usines d’exportation avec qui elle traite ont un carnet de commandes presque plein à remplir dans d’autres pays^{Note de bas de page 36}.

L’interchangeabilité des FTPP

[65] Le nombre important de mesures antidumping touchant des produits de l’acier, tant au Canada que dans plusieurs autres pays, s’explique en grande partie par la nature même du produit et du secteur.

[66] Les facteurs liés à la nature du produit comprennent la substituabilité des FTPP fabriquées selon les spécifications 5CT de l’API ainsi que la forte intensité capitalistique de la production d’acier. Les répercussions combinées de ces caractéristiques sur le prix peuvent être considérables.

[67] En règle générale, les FTPP fabriquées selon les spécifications 5CT de l’API (ou des normes exclusives équivalentes) dans un pays donné sont interchangeables sur le plan matériel avec celles fabriquées selon les mêmes spécifications dans tout autre pays. Ce point de vue a aussi été exprimé par le TCCE en 2012 dans son réexamen relatif à l’expiration à l’égard de certains caissons sans soudure, comme il suit :

[68] Vu leur interchangeabilité, les marchandises se font concurrence entre elles, peu importe l’origine, et ont les mêmes circuits de distribution et les mêmes clients potentiels. Cette caractéristique signifie que les ventes de FTPP dépendent largement du prix. Par ailleurs, en raison de ce degré élevé de sensibilité au prix, les prix sur un marché donné tendent à converger vers les plus bas au fil du temps.

[69] Il a aussi été montré qu’en raison de l’interchangeabilité des produits, quand des mesures commerciales sont prises à l’égard d’un ou de plusieurs pays, d’autres sources de FTPP peuvent émerger. En attestent les mesures en vigueur au Canada à l’égard du Territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et Matsu (Taipei chinois), de l’Inde, de l’Indonésie, des Philippines, de la Corée du Sud, de la Thaïlande, de la Turquie, de l’Ukraine et du Vietnam.

La forte intensité capitalistique de la production d’acier

[70] Une deuxième caractéristique des FTPP, comme c’est le cas de tous les produits sidérurgiques, concerne la forte intensité capitalistique de leur production. Les aciéries, qui ont des coûts fixes élevés à compenser, maintiennent des taux élevés d’utilisation de la capacité. Quand la demande sur leur marché intérieur est insuffisante pour absorber la production, les producteurs se tournent vers les marchés d’exportation pour maintenir ces taux d’utilisation de la capacité.

[71] On parle souvent de la « rentabilité de la production d’acier ». Cette caractéristique est accentuée lorsqu’il y a surcapacité, car un producteur pourrait trouver qu’il est plus pratique de vendre la production sur des marchés étrangers à des prix moindres plutôt que de réduire la production, pourvu qu’il puisse recouvrer ses frais variables.

Les développements et les tendances du marché de l’acier

Le ralentissement du taux de croissance du PIB et de la demande mondiale en acier

[72] Selon l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), le taux de croissance du PIB mondial est passé de 3,7 % en 2017 à 3,5 % en 2018. L’OCDE prévoit que la croissance du PIB diminuera encore, à 3,2 %, en 2019 avant d’augmenter légèrement, à 3,4 %, en 2020. L’OCDE indique que, même si la croissance dans de nombreux pays a été soutenue par un assouplissement des conditions financières, ses prévisions reflètent la décélération continue et considérable de l’activité manufacturière et le ralentissement marqué de la croissance de la production industrielle dans le monde. L’OCDE ajoute que la multiplication potentielle des frictions commerciales et des vulnérabilités financières pourrait présenter des risques à la baisse pour la croissance future du PIB^{Note de bas de page 38}.

[73] L’OCDE indique que, d’après des données de la World Steel Association, la demande mondiale en acier a modérément augmenté au cours de la deuxième année de la PVR. D’après ces données, l’utilisation apparente de produits sidérurgiques finis à l’échelle mondiale a atteint 1 712 millions de tm en 2018, ce qui représente une hausse de 4,9 % par rapport à la consommation mondiale de 1 632 millions de tm en 2017. Cependant, la croissance de la demande en 2019 et 2020 devrait être faible. La World Steel Association s’attend à ce que la demande en acier fini se chiffre à 1 735 millions de tm en 2019, soit une hausse de 1,3 % par rapport à 2018, et elle ne prévoit qu’une hausse de 1 % en 2020^{Note de bas de page 39}.

L’accroissement de la production et de la capacité de fabrication d’acier dans le monde

[74] La production mondiale d’acier brut en 2018 était d’un peu plus de 1 789 millions de tm, ce qui représente une hausse de 5 % par rapport à l’année précédente. Selon l’OCDE, la production a augmenté de 5,1 % au cours du premier semestre de 2019 par rapport à la même période (de janvier à juin) en 2018. La production annualisée de 2019 d’après les chiffres sur la production du premier semestre s’élèverait à 1 850 millions de tm, soit une hausse annuelle de 3,4 % par rapport à 2018^{Note de bas de page 40}.

[75] La capacité mondiale de fabrication d’acier brut a diminué de 2016 à 2018, mais devrait augmenter en 2019 d’après les données disponibles pour le premier semestre de l’année. Compte tenu des ajouts de capacités et des fermetures, les données du premier semestre de 2019 semblent indiquer que la capacité atteindra 2 290 millions de tm en 2019, ce qui représente une hausse de 3,1 % par rapport à la capacité de 2 221 millions de tm en 2018^{Note de bas de page 41}.

[76] L’OCDE affirme que l’écart entre la production et la capacité mondiales s’est rétréci de 2015 à 2018, la capacité ayant diminué de 4,3 % et la production ayant augmenté de 11,6 % au cours de cette période. Cependant, d’après les données du premier semestre de 2019, l’OCDE s’attend à ce que l’écart se creuse, car la capacité excédentaire mondiale devrait atteindre 440 millions de tm en 2019, soit une hausse de 27 millions de tm par rapport à 2018^{Note de bas de page 42}.

La stagnation des prix mondiaux de l’acier

[77] Après les creux enregistrés en 2015, les prix mondiaux de l’acier ont commencé à augmenter en 2016 en raison d’une demande accrue. En règle générale, les prix ont continué d’augmenter pendant une bonne partie de 2018 jusqu’à ce que les prix d’un certain nombre de produits de l’acier, en particulier les bobines laminées à chaud et les barres d’armature, aient commencé à baisser en mai 2018. Après la baisse enregistrée dans la dernière partie de 2018, les prix sont demeurés stables tout au long du premier semestre de 2019. Les prix mondiaux des produits plats ont suivi une tendance semblable, quoique l’OCDE indique que les prix ont augmenté à un rythme plus rapide aux États-Unis que dans d’autres régions au premier semestre de 2018.

[78] Toutefois, les prix ont considérablement baissé aux États-Unis au second semestre de 2018, effaçant tous les gains réalisés au premier semestre. Les prix sont demeurés stables au premier semestre de 2019, et l’OCDE indique que l’écart de prix entre les régions, en particulier pour les produits plats, s’est rétréci. L’OCDE ajoute que la réduction de la dispersion des prix semble indiquer que les prix mondiaux demeureront stables à l’avenir, et que Markit a également prévu que les prix de l’acier demeureraient stables dans ses perspectives de mai 2019^{Note de bas de page 43}.

Les développements relatifs aux FTPP

[79] Le secteur pétrolier et gazier est fortement influencé par les prix mondiaux du pétrole. Le marché des FTPP a été durement touché par la tendance à la baisse des prix du pétrole. L’Energy Information Administration des États-Unis s’attend à des prix du pétrole brut moyens réduits en 2020 en raison de l’accroissement des stocks mondiaux^{Note de bas de page 44}. De la fin de 2018 à la fin de 2019, le prix de référence du pétrole West Texas Intermediate (WTI) est passé sous la barre des 60 dollars américains le baril. En mars 2020, les prix du pétrole ont chuté, à environ 20 dollars américains, en quelques jours seulement^{Note de bas de page 45}.

[80] La demande en FTPP est dictée par l’activité de forage (unités libérées et mètres forés), qui dépend elle-même de la santé du secteur pétrolier et gazier. L’activité de forage mesurée en fonction du nombre d’unités libérées et de mètres forés a diminué au cours de la PVR. À la fin de 2018, la baisse des prix du pétrole a amené la province de l’Alberta à imposer une réduction obligatoire de la production de 8,7 %, qui demeure en vigueur aujourd’hui. Ces bas prix et la réduction de la production imposée par le gouvernement ont entraîné une diminution considérable des forages pétroliers et gaziers ainsi qu’un ralentissement de la demande en FTPP en 2019^{Note de bas de page 46}. Selon le rapport sur la situation du marché des FTPP de Fastmarkets MB, le marché canadien a considérablement diminué de 2017 à 2019^{Note de bas de page 47}.

[81] Selon le Daily Oil Bulletin, avec cette baisse des prix du pétrole, les entreprises pétrolières et gazières au Canada ont réduit de 2,8 milliards de dollars leurs dépenses en immobilisations^{Note de bas de page 48}. Une baisse mondiale des forages pétroliers et gaziers est prévue. La situation sera aggravée par la surcapacité mondiale de FTPP.

La capacité excédentaire considérable en Chine

[82] La capacité excédentaire de production de FTPP en Chine n’est pas un nouvel enjeu, s’agissant plutôt d’un problème qui a continué de miner le secteur, notamment tout au long de la PVR. En tant que principal producteur d’acier et de FTPP dans le monde, la Chine contribue largement au problème de surcapacité.

[83] Le problème de surcapacité d’acier en Chine a aussi été exposé dans l’enquête de sauvegarde du TCCE de 2019 et les récentes enquêtes de réexamen relatif à l’expiration de l’ASFC concernant des produits de l’acier chinois comme les caissons sans soudure^{Note de bas de page 49} et les barres d’armature pour béton^{Note de bas de page 50}. Dans son rapport d’enquête de sauvegarde (GC-2018-001), le TCCE a souligné que la Chine est à l’origine de 75 % des nouvelles capacités sidérurgiques depuis 2000, sa capacité de fabrication d’acier brut ayant septuplé, de 150 millions de tonnes en 2000 à 1 048 millions de tonnes en 2018^{Note de bas de page 51}. À l’heure actuelle, la Chine représente plus de la moitié de la production mondiale d’acier brut.

[84] Dans son rapport d’enquête de sauvegarde, le TCCE a aussi affirmé ce qui suit : « Pour ce qui est de la capacité excédentaire de production de PTSE [produits tubulaires pour le secteur de l’énergie], selon les données du service de renseignement sur les FTPP de Metal Bulletin Research (MBR), en 2017, la capacité de production globale pour les FTPP à elles seules représentait près de deux fois la demande mondiale. Cette capacité excédentaire équivaut à près de 20 fois la consommation canadienne totale de FTPP selon les données de MBR. Dans la mesure où MBR a également déterminé qu’à l’échelle nord-américaine la consommation est supérieure à la capacité, on peut attribuer la capacité excédentaire mondiale de production de FTPP aux pays non ALÉNA, donc en grande partie aux pays visés, tout particulièrement la Chine^{Note de bas de page 52}. » Plus précisément, TPCO, le premier producteur de tuyaux et de FTPP en Chine, a fait état d’une capacité totale de 3,5 millions de tm de FTPP sans soudure, tandis que Hengyang Valin Steel Tube Co. Ltd., parmi les 10 principaux producteurs de FTPP sans soudure en Chine, a fait état d’une capacité totale de 1,5 million de tm de tuyaux sans soudure ainsi qu’une capacité de traitement thermique de 830 000 tm^{Note de bas de page 53}.

[85] La capacité de production excédentaire combinée des producteurs de FTPP sans soudure et soudées en Chine fait près de 10 fois la taille du marché canadien total annualisé des FTPP en 2019^{Note de bas de page 54}. La capacité de production spécialisée ne tient pas compte de la production de tuyaux à usages mécaniques, qui peut être assez facilement adaptée à celle de tubes verts pour la consommation de FTPP^{Note de bas de page 55}.

[86] Malgré la capacité excédentaire existante, de nouvelles installations de production d’acier sont approuvées en Chine^{Note de bas de page 56}. Le tableau ci-dessous montre que, dans la PVR, la production d’acier brut en Chine a progressivement augmenté d’une année à l’autre^{Note de bas de page 57}.

[87] Il y a eu une augmentation considérable de la capacité nette en 2019, et les nouvelles installations ajouteront 34,9 millions de tm de capacités. Selon S&P Global Platts, une source d’information indépendante sur le secteur de l’énergie et de prix de référence pour les marchés des produits de base, l’augmentation de la capacité nette d’acier de la Chine totalisera 37,6 millions de tm par année de 2019 à 2023^{Note de bas de page 59}.

[88] Dans son 13e plan quinquennal (2016-2020), la Chine admet qu’elle doit agir rapidement pour gérer la surcapacité dans des secteurs comme l’acier^{Note de bas de page 60}. La Chine reconnaît le problème et ne cesse de prendre des engagements envers la réduction de la capacité sidérurgique. Malgré une réduction de la capacité de production d’acier brut de la Chine d’environ 100 millions de tonnes depuis 2015, ce n’est qu’un petit pas en regard de la croissance exponentielle enregistrée au cours des années précédentes. Au bout du compte, la Chine a ajouté près de 500 millions de tonnes de capacités depuis 2007^{Note de bas de page 61}. Le secteur sidérurgique chinois connaît une crise de surcapacité depuis de nombreuses années, et sans réforme importante du secteur, la crise se poursuivra.

La dépendance à l’exportation des producteurs d’acier chinois

[89] En ce qui concerne les exportations, la Chine a été le premier exportateur mondial d’acier en 2019, avec des exportations de 62 millions de tm. Le volume d’exportations d’acier de la Chine en 2019 est presque le double de celui du deuxième exportateur mondial, le Japon^{Note de bas de page 62}. Du deuxième trimestre de 2009 à 2019, les exportations chinoises ont augmenté de 344 %. En 2019, l’excédent commercial de la Chine était de 26 millions de tm^{Note de bas de page 63}. Enfin, l’information au dossier administratif indique que les producteurs de FTPP sans soudure de la Chine dépendent largement des marchés d’exportation.

[90] L’information au dossier administratif révèle aussi que les exportations de la Chine ont systématiquement augmenté, tandis que ses importations ont diminué. Les produits de tuyaux et de tubes représentent 12 %, ou 3,9 millions de tm, des exportations d’acier de la Chine^{Note de bas de page 64}.

L’intérêt envers le marché canadien

[91] Le Canada est le quatrième marché mondial des FTPP et demeure attrayant pour les producteurs de FTPP. L’intérêt continu envers le marché canadien a été observé dans le dernier réexamen en 2020, où 10 exportateurs chinois ont répondu à la demande de renseignements de l’ASFC^{Note de bas de page 65}. Vu leur forte dépendance aux marchés d’exportation, les exportateurs de FTPP chinois, confrontés à un ralentissement de l’économie et de la demande intérieure, continueront ou recommenceront vraisemblablement à exporter des FTPP vers le Canada en l’absence de l’ordonnance du TCCE.

Le détournement de FTPP de la Chine vers le Canada

[92] Bien qu’ils puissent être fortement incités à réaliser plus de ventes à l’exportation, les producteurs de FTPP chinois ont accès à un nombre réduit de marchés exempts de tarifs ou de restrictions à l’importation. Comme nous l’avons vu, les tarifs au titre de l’article 232 des États-Unis et les mesures de sauvegarde de l’Union européenne sur les FTPP de la Chine ont créé des restrictions commerciales. Les mesures américaines imposent des droits de 25 %, tandis que les mesures européennes permettent des volumes d’importation à des niveaux historiques au-delà desquels des tarifs de 25 % sont imposés.

[93] Le TCCE, dans son rapport d’enquête de sauvegarde, affirme que « l’annonce et, en fin de compte, l’imposition par les États-Unis de mesures en vertu de l’article 232 ont causé un détournement d’importations de PTSE vers le marché canadien »^{Note de bas de page 66}. Vu la proximité des États-Unis et l’importance du secteur pétrolier et gazier au Canada, le détournement se poursuivra vraisemblablement, d’autant plus que les exportateurs chinois dépendent largement des exportations pour maintenir les taux d’utilisation de la capacité en raison de la demande intérieure insuffisante et de l’offre excédentaire en Chine.

L’incapacité de vendre des FTPP au Canada à des prix non sous-évalués

[94] Comme nous l’avons vu, les produits de FTPP fabriqués par les producteurs canadiens et les producteurs étrangers sont interchangeables sur le plan matériel. Par conséquent, les produits de FTPP de toutes les sources se font concurrence sur le marché canadien surtout en fonction du prix, quelle que soit leur origine, et le prix le plus bas est souvent le facteur déterminant pour les acheteurs éventuels de FTPP.

[95] Les FTPP de la Chine représentaient environ 25 % du marché canadien, ou 83 285 tm, au cours des trois premiers trimestres de 2009. En 2013, une fois l’ordonnance en vigueur, les FTPP de la Chine ne représentaient plus que 1 % du marché canadien^{Note de bas de page 67}. Depuis 2017, comme on peut le voir dans le tableau 1, les FTPP de la Chine représentent de 2 % à 3 % du marché canadien, ce qui semble indiquer qu’elles ne peuvent pas concurrencer à des prix non sous-évalués.

Le dumping de marchandises en cause au Canada par les exportateurs chinois dans la PVR

[96] Bien que la Chine n’ait pas exporté un volume important de FTPP vers le Canada dans la PVR, les marchandises en cause qu’elle y a exportées étaient sous-évaluées. Les statistiques de l’ASFC sur la perception des droits, présentées dans le tableau 3, révèlent que des droits antidumping de 29 millions de dollars canadiens ont été imposés sur les importations de marchandises en cause d’une valeur d’un peu plus de 90 millions de dollars canadiens. Ce dumping, combiné à la dépendance aux marchés d’exportation que nous avons abordée ci-dessus, montre que les exportateurs chinois des marchandises en cause sont incapables de concurrencer sur le marché canadien à des prix non sous-évalués.

Les mesures antidumping en vigueur au Canada et ailleurs

[97] Par le passé, la Chine a fait le dumping de FTPP et de produits tubulaires en acier sur le marché canadien. En attestent les six autres conclusions antidumping actuellement en vigueur à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine, notamment les tubes de canalisation en acier allié et au carbone, les tubes soudés en acier au carbone, les gros tubes de canalisation, les caissons sans soudure, les tubes en acier pour pilotis et les joints de tubes courts.

[98] Par ailleurs, l’information au dossier fait état de nombreuses mesures antidumping en vigueur dans d’autres pays à l’égard de produits de tuyaux et de tubes de la Chine, y compris les FTPP^{Note de bas de page 68}. Une liste de ces mesures est présentée dans le tableau 5 ci-dessous.

[99] Il convient de noter que 24 ordonnances sont en vigueur à l’égard de tubes de canalisation de la Chine, ainsi que 34 autres mesures antidumping et compensatoires à l’égard de produits connexes qui peuvent être fabriqués à l’aide du même matériel^{Note de bas de page 69}.

[100] Les nombreuses mesures actuellement en vigueur dans d’autres pays attestent de la propension des exportateurs chinois à faire le dumping des marchandises en cause. Par ailleurs, le dumping continu de marchandises en cause au Canada dans la PVR indique que l’offre de prix très bas par la Chine persiste sur les marchés. Si l’ordonnance en vigueur est annulée, il serait raisonnable de s’attendre à ce que les exportateurs chinois continuent de faire le dumping de FTPP sur le marché canadien, et à ce que le volume de marchandises sous-évaluées importées au Canada soit nettement supérieur à celui enregistré dans la PVR, vu la fermeture de nombreux autres marchés mondiaux.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping

[101] D’après la preuve au dossier concernant : l’interchangeabilité des FTPP; la forte intensité capitalistique de la production d’acier; les développements et les tendances du marché de l’acier; les développements relatifs aux FTPP; la capacité excédentaire considérable d’acier et de FTPP en Chine; la dépendance à l’exportation des producteurs d’acier chinois; leur intérêt envers le marché canadien; l’incidence des mesures de sauvegarde sur la destination des exportations chinoises; l’incapacité des exportateurs chinois de concurrencer sur le marché canadien à des prix non sous-évalués; le dumping de marchandises en cause au Canada par les exportateurs chinois dans la PVR; et la propension au dumping des exportateurs chinois, comme en attestent les nombreuses mesures antidumping en vigueur au Canada et ailleurs dans le monde à l’égard de FTPP et de produits tubulaires en acier, l’ASFC a jugé que l’expiration de l’ordonnance risquerait fort de causer la poursuite ou la reprise du dumping au Canada de certaines FTPP originaires ou exportées de la Chine.

Parties selon qui le subventionnement risque fort de reprendre ou de se poursuivre

Producteurs canadiens

[102] Les producteurs canadiens ont formulé des observations dans leurs mémoires, faisant valoir que le subventionnement de certaines FTPP de la Chine risque fort de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration de l’ordonnance du TCCE. Par conséquent, ils indiquent que les mesures compensatoires devraient être maintenues.

[103] Les principaux facteurs relevés par les producteurs canadiens peuvent se résumer comme il suit :

• Les producteurs chinois des marchandises en cause demeurent largement subventionnés par le gouvernement de la Chine; et
• L’importance du subventionnement pour ce qui est des marchandises en cause et d’autres produits tubulaires et de tuyaux en acier connexes.

Les producteurs chinois des marchandises en cause demeurent largement subventionnés par le gouvernement de la Chine

[104] Ayant examiné les états financiers et rapports annuels de Shandong Molong Petroleum Machinery Company Limited, les producteurs canadiens soulignent que Shandong Molong a reçu des subventions et aides d’une valeur de 18 millions de renminbis en 2018 et de 11 millions de renminbis au premier trimestre de 2019^{Note de bas de page 70}.

[105] Par ailleurs, les producteurs canadiens indiquent que les renseignements publics disponibles confirment que les producteurs chinois des marchandises en cause demeurent largement subventionnés par le gouvernement de la Chine. Les subventions chinoises en 2018 se sont élevées à 153,8 milliards de renminbis^{Note de bas de page 71}.

[106] En plus des montants de subvention importants déterminés pour les exportateurs ayant coopéré au réexamen de 2015 concernant les FTPP, les producteurs canadiens soulignent que les enquêtes subséquentes de l’ASFC sur des produits semblables font foi du subventionnement continu des producteurs et exportateurs de tuyaux en acier chinois.

L’importance du subventionnement pour ce qui est des marchandises en cause et d’autres produits tubulaires et de tuyaux en acier connexes

[107] Les producteurs canadiens soulignent l’importance du subventionnement déterminé par le Canada et d’autres pays ayant pris des mesures à l’égard des marchandises en cause et d’autres produits tubulaires et de tuyaux en acier connexes^{Note de bas de page 72}.

[108] Les producteurs canadiens donnent l’exemple de l’enquête sur les gros tubes de canalisation de 2016, où l’ASFC a jugé que les marchandises en cause étaient subventionnées pour un montant égal à 30,3 % du prix à l’exportation. Ils donnent aussi l’exemple de l’enquête sur les tubes de canalisation chinois de 2016, où l’ASFC a jugé que les marchandises en cause étaient subventionnées pour un montant égal à 7,6 % du prix à l’exportation^{Note de bas de page 73}.

[109] En ce qui concerne les autres pays, les producteurs canadiens mentionnent les conclusions récentes du département du Commerce des États-Unis concernant les FTPP, les tubes de canalisation standard en acier allié sans soudure, les conduites sous pression en acier inoxydable et les tubes de canalisation en acier au carbone de la Chine^{Note de bas de page 74}.

Parties selon qui le subventionnement ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre

[110] Aucune des parties ne soutient que le subventionnement des marchandises en cause de la Chine ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre advenant l’expiration de l’ordonnance du TCCE.

Les exportateurs de FTPP en Chine continuent d’avoir accès à des programmes de subvention

[115] À la fin de son enquête initiale sur les FTPP en 2010, l’ASFC a constaté que 38 programmes de subvention du gouvernement de la Chine avaient conféré un avantage aux exportateurs ayant coopéré^{Note de bas de page 76}.

[116] Dans son enquête initiale sur les FTPP, l’ASFC a déterminé que la totalité des marchandises exportées de la Chine étaient subventionnées. Le montant de subvention moyen pondéré, exprimé en pourcentage du prix à l’exportation, était égal à 25,7 %. Les montants de subvention constatés pour les exportateurs ayant coopéré variaient de 85,14 à 1 108,30 renminbis la tonne métrique. Le montant de subvention pour tous les autres exportateurs était égal à 4 070 renminbis la tonne métrique, tel que déterminé par prescription ministérielle en vertu du paragraphe 30.4(2) de la LMSI^{Note de bas de page 77}.

[117] L’Énoncé des motifs de la décision définitive de l’ASFC décrit les programmes en détail et explique pourquoi ils ont été considérés comme des subventions donnant lieu à une action^{Note de bas de page 78}.

[118] Le gouvernement de la Chine n’a pas fourni de renseignements sur tous les programmes de subvention examinés. Par conséquent, l’ASFC disposait de renseignements limités sur nombre des programmes à l’étape de la décision définitive^{Note de bas de page 79}.

[119] Dans le réexamen de 2011 concernant certains caissons sans soudure et certaines FTPP, l’ASFC a recensé 59 programmes de subvention pouvant donner lieu à une action. Quinze exportateurs chinois ont participé au réexamen et ont reçu des montants de subvention à jour, les montants de subvention constatés variant de 24,25 à 252,51 renminbis la tonne métrique.

[120] Dans le réexamen de 2015 concernant certains caissons sans soudure, certaines FTPP et certains joints de tubes courts, l’ASFC a recensé en tout 113 programmes de subvention pouvant donner lieu à une action. Douze exportateurs chinois de certains caissons sans soudure et de certaines FTPP ont participé au réexamen et ont reçu des montants de subvention à jour, variant de 2,2 à 1 066,56 renminbis la tonne métrique. Ces constatations montrent que les exportateurs chinois ont bénéficié de subventions.

Des mesures compensatoires sont en vigueur au Canada et aux états-unis à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine

[121] Sept mesures compensatoires de l’ASFC sont actuellement en vigueur à l’égard de produits tubulaires en acier originaires ou exportés de la Chine : fournitures tubulaires pour puits de pétrole, joints de tubes courts, tiges de pompage, tubes de canalisation, gros tubes de canalisation, tubes soudés en acier au carbone et tubes pour pilotis.

[122] L’information au dossier administratif indique en outre que les États-Unis ont six mesures compensatoires en vigueur à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine. Les produits assujettis aux mesures compensatoires américaines sont les suivants : FTPP, conduites sous pression soudées en acier inoxydable austénitique, tubes de canalisation circulaires soudés de qualité carbone, tubes en acier circulaires soudés de qualité carbone, tuyaux et tubes rectangulaires à parois minces, et conduites sous pression et tubes de canalisation standard en acier allié et au carbone sans soudure.

[123] La présence de ces mesures compensatoires au Canada et aux États-Unis à l’égard de FTPP et de produits tubulaires en acier de la Chine indique que les exportateurs et producteurs chinois de produits tubulaires en acier reçoivent du gouvernement de la Chine des avantages donnant lieu à une action, et que le gouvernement accorde une grande importance à son secteur des tuyaux et tubes en acier et le subventionne en conséquence. Le gouvernement de la Chine continuera vraisemblablement de subventionner ses producteurs nationaux de FTPP à l’avenir.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement

[124] D’après l’information au dossier administratif concernant l’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de FTPP en Chine et la présence de mesures compensatoires à l’égard de produits tubulaires en acier chinois au Canada et aux États-Unis, l’ASFC a jugé que l’expiration de l’ordonnance risquerait fort de causer la poursuite ou la reprise du subventionnement de certaines FTPP originaires ou exportées de la Chine.