Énoncé des motifs — Décision rendue dans un réexamen relatif à l’expiration : Caissons sans soudure (SC 2023 ER)

Décision

Ottawa, le 1 mars 2024

Le 15 février 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, l’Agence des services frontaliers du Canada a décidé que l’expiration de l’ordonnance rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur le 28 novembre 2018 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2017-006; prorogeant son ordonnance rendue le 11 mars 2013 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2012-002; prorogeant ses conclusions rendues le 10 mars 2008 dans l’enquête NQ-2007-001, causerait vraisemblablement :

• la poursuite ou la reprise du dumping de certains caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine; et
• la poursuite ou la reprise du subventionnement des mêmes marchandises originaires ou exportées de la Chine.

Résumé

[1] Le 18 septembre 2023, conformément au paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a ouvert un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance rendue le 28 novembre 2018 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2017-006; prorogeant son ordonnance rendue le 11 mars 2013 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2012-002; prorogeant, sans modification, ses conclusions rendues le 10 mars 2008 dans l’enquête NQ-2007-001, concernant le dumping et le subventionnement de certains caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine.

[2] Par suite de l’avis du TCCE, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a ouvert le 19 septembre 2023, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, une enquête de réexamen relatif à l’expiration pour établir si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et/ou du subventionnement des marchandises en cause.

[3] L’ASFC a reçu des réponses à son questionnaire de réexamen relatif à l’expiration pour producteurs canadiens d’Evraz Inc. NA Canada (Evraz)^{Note de bas de page 1}, de Tenaris Canada (Tenaris)^{Note de bas de page 2} et de Welded Tube of Canada (Welded Tube)^{Note de bas de page 3}, aussi appelés collectivement « les producteurs canadiens ». Les exposés des producteurs canadiens contenaient des renseignements à l’appui de leur point de vue que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement de certains caissons sans soudure de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE est annulée.

[4] L’ASFC a reçu une réponse à son QRE pour exportateurs de Shengli Oilfield Shengji Petroleum Equipment Co., Ltd. (Shengli Oilfield)^{Note de bas de page 4}. L’exportateur ne s’est pas directement exprimé sur la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping et du subventionnement des marchandises en cause de la Chine dans sa réponse au QRE.

[5] L’ASFC a reçu des réponses à son QRE pour importateurs de Concourse Petroleum Inc. (Concourse Petroleum)^{Note de bas de page 5}, d’Imex Canada, Inc. (Imex)^{Note de bas de page 6} et de Cantak Corporation (Cantak)^{Note de bas de page 7}. Aucun des importateurs ne s’est directement exprimé sur la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping et du subventionnement des marchandises en cause de la Chine si l’ordonnance du TCCE est annulée.

[6] L’ASFC n’a pas reçu de réponse à son QRE pour gouvernements étrangers du gouvernement de la Chine.

[7] En plus de répondre au QRE, l’avocat d’Evraz et de Welded Tube^{Note de bas de page 8} et l’avocat de Tenaris^{Note de bas de page 9} ont présenté des renseignements supplémentaires avant la clôture du dossier ainsi que des mémoires^{Note de bas de page 10}. Les mémoires des producteurs canadiens contenaient des renseignements à l’appui de leur point de vue que la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement de certains caissons sans soudure est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE est annulée.

[8] Une partie intéressée, Cantak, a présenté un contre-exposé^{Note de bas de page 11}.

[9] Il ressort de l’analyse de l’information au dossier administratif concernant : la surproduction importante et la forte dépendance à l’exportation des exportateurs/producteurs de fournitures tubulaires pour puits de pétrole (FTPP) de la Chine; l’incapacité de vendre des caissons sans soudure au Canada à des prix non sous-évalués; l’intérêt continu des exportateurs chinois envers le marché canadien; le maintien des mesures commerciales à l’égard des importations d’acier aux États-Unis; et les mesures antidumping en vigueur au Canada et ailleurs à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine que la poursuite ou la reprise du dumping au Canada de certains caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE est annulée.

[10] De plus, il ressort de l’analyse de l’information au dossier administratif concernant : l’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de caissons sans soudure en Chine; et les mesures compensatoires en vigueur au Canada et aux États-Unis à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine que la poursuite ou la reprise du subventionnement de certains caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine est vraisemblable si l’ordonnance du TCCE est annulée.

[11] C’est pourquoi, après étude des renseignements pertinents au dossier, et conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, l’ASFC a décidé le 15 février 2024 que l’expiration de l’ordonnance du TCCE à l’égard de certains caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine causerait vraisemblablement :

• la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises; et
• la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises.

Contexte

[12] Le 13 août 2007, à la suite d’une plainte déposée par Tenaris Algoma Tubes Inc. de Calgary (Alberta), l’ASFC a ouvert des enquêtes sur le dumping et le subventionnement de certains caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine.

[13] Le 7 février 2008, l’ASFC a rendu des décisions définitives de dumping et de subventionnement concernant les marchandises en cause de la Chine^{Note de bas de page 12} et, le 10 mars 2008, le TCCE a rendu des conclusions de menace de dommage^{Note de bas de page 13}.

[14] Le 7 novembre 2011, l’ASFC a conclu un réexamen des montants de subvention de certains caissons sans soudure et FTPP originaires ou exportés de la Chine^{Note de bas de page 14}.

[15] Le 27 juin 2012, le TCCE a ouvert un réexamen relatif à l’expiration prochaine de ses conclusions et, le 25 octobre 2012, l’ASFC a décidé, en vertu de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, que l’expiration des conclusions causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des marchandises de la Chine. Le 11 mars 2013, le TCCE a rendu une ordonnance prorogeant ses conclusions^{Note de bas de page 15}.

[16] Le 14 décembre 2015, l’ASFC a conclu un réexamen des valeurs normales, des prix à l’exportation et des montants de subvention de certains caissons sans soudure, FTPP et joints de tubes courts originaires ou exportés de la Chine^{Note de bas de page 16}.

[17] Le 19 janvier 2018, le TCCE a ouvert un réexamen relatif à l’expiration prochaine de son ordonnance et, le 21 juin 2018, l’ASFC a décidé, en vertu de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et du subventionnement des marchandises de la Chine. Le 28 novembre 2018, le TCCE a rendu une ordonnance prorogeant son ordonnance^{Note de bas de page 17}.

[18] Le 25 mai 2020, l’ASFC a conclu un réexamen des valeurs normales et des prix à l’exportation de certains caissons sans soudure et FTPP originaires ou exportés de la Chine^{Note de bas de page 18}.

[19] Le 17 mars 2023, l’ASFC a conclu un réexamen des valeurs normales et des prix à l’exportation de certains caissons sans soudure et FTPP originaires ou exportés de la Chine^{Note de bas de page 19}.

[20] Le 18 septembre 2023, le TCCE a ouvert un réexamen relatif à l’expiration prochaine de son ordonnance^{Note de bas de page 20} et, le 19 septembre 2023, l’ASFC a ouvert, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, une enquête de réexamen relatif à l’expiration pour établir si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping et/ou du subventionnement des marchandises de la Chine^{Note de bas de page 21}.

Les produits

[21] Les marchandises assujetties à l’ordonnance visée par le réexamen sont définies comme suit :

Classement des importations

[29] Depuis le 1er janvier 2022, les marchandises en cause sont normalement importées au Canada sous les numéros de classement tarifaire suivants :

• 7304.29.00.12
• 7304.29.00.13
• 7304.29.00.14
• 7304.29.00.15
• 7304.29.00.16
• 7304.29.00.17
• 7304.29.00.19
• 7304.29.00.22
• 7304.29.00.23
• 7304.29.00.24
• 7304.29.00.25
• 7304.29.00.26
• 7304.29.00.27
• 7304.29.00.29

[30] Avant 2022, les marchandises en cause étaient normalement importées au Canada sous les numéros de classement tarifaire suivants :

• 7304.29.00.11
• 7304.29.00.19
• 7304.29.00.21
• 7304.29.00.29

[31] Ces numéros de classement tarifaire sont fournis à titre indicatif seulement. Seule la définition des produits fait autorité sur les marchandises en cause.

Période visée par le réexamen

[32] La période visée par le réexamen (PVR) pour le réexamen relatif à l’expiration de l’ASFC est du 1er janvier 2020 au 30 juin 2023.

Branche de production nationale

[33] Dans son enquête initiale (NQ-2007-001) et ses réexamens relatifs à l’expiration subséquents (RR-2012-002, RR-2017-006), le TCCE a jugé que les caissons ERW constituaient des marchandises similaires aux caissons sans soudure, et que les caissons sans soudure et ERW étaient considérés comme une catégorie unique de marchandises. Par conséquent, les producteurs de caissons ERW faisaient partie de la branche de production nationale^{Note de bas de page 22}.

[34] La branche de production nationale de caissons sans soudure et ERW se compose de trois entreprises : Evraz, Tenaris et Welded Tube.

[35] Evraz fabrique des caissons ERW à trois emplacements : Calgary, Red Deer et Camrose (Alberta). De plus, Evraz fabrique d’autres produits tubulaires, y compris du tubage et des tubes de canalisation^{Note de bas de page 23}.

[36] Les filiales de Tenaris, y compris Algoma Tubes Inc., Tenaris Global Service (Canada) Inc. et Hydril Canadian Company LP (collectivement appelées « Tenaris Canada »)^{Note de bas de page 24}, participent à la production et à la vente de FTPP sans soudure et ERW. Algoma Tubes Inc. est le seul producteur canadien de caissons sans soudure, dans des diamètres de 4,5 à 9,625 pouces^{Note de bas de page 25}. Tenaris Globe Services (Canada) Inc. est un distributeur de caissons sans soudure de production nationale et importés.

[37] Une autre usine, Prudential, qui produisait des FTPP ERW, a fermé en 2020 et n’est plus une entité exploitante^{Note de bas de page 26}.

[38] Welded Tube de Concord (Ontario) produit des caissons ERW d’un diamètre extérieur de 4,5 à 9,625 pouces. Welded Tube a une usine de filetage et de traitement thermique à Welland (Ontario) ainsi qu’une usine de filetage à Port Colborne (Ontario)^{Note de bas de page 27}.

Marché canadien

[39] La production nationale et le marché canadien apparent des caissons sans soudure ne peuvent être révélés puisque la valeur et le volume totaux de la production nationale dans la PVR se fondent sur des renseignements confidentiels déposés par l’unique producteur canadien de caissons sans soudure (Tenaris). Les importations de caissons sans soudure de la Chine et de tous les autres pays sont présentées dans le tableau 1 et le tableau 2 ci-dessous.

Perception des droits

[42] Comme on peut le voir dans le tableau 3 ci-dessous, le montant de droits antidumping et compensateurs perçus sur les importations de marchandises en cause de la Chine dans la PVR totalisait plus de 28,8 millions de dollars.

Parties à la procédure

[43] Le 19 septembre 2023, l’ASFC a envoyé un avis d’ouverture d’enquête de réexamen relatif à l’expiration aux producteurs canadiens, aux importateurs et aux exportateurs potentiels ainsi qu’au gouvernement de la Chine. À toutes ces parties, elle a aussi envoyé un QRE.

[44] Les QRE demandaient des renseignements nécessaires à la prise en compte des facteurs pertinents de réexamen relatif à l’expiration qui figurent au paragraphe 37.2(1) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI).

[45] Trois producteurs canadiens, Evraz, Tenaris et Welded Tube, ont participé à l’enquête de réexamen relatif à l’expiration et ont fait une réponse au QRE. Trois importateurs, Cantak, Concourse Petroleum et Imex, et un exportateur, Shengli Oilfield, y ont aussi participé et ont fait une réponse au QRE.

[46] Des mémoires ont été reçus des avocats d’Evraz, de Tenaris et de Welded Tube. L’avocat de Cantak a déposé un contre-exposé.

[47] Le gouvernement de la Chine n’a pas fait de réponse au QRE de l’ASFC et n’a pas présenté de mémoire ou de contre-exposé.

Renseignements pris en compte par l'ASFC

Dossier administratif

[48] Les renseignements que l’ASFC a pris en compte aux fins de l’enquête de réexamen relatif à l’expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier contient les renseignements énumérés dans la liste des pièces justificatives de l’ASFC, laquelle comprend le dossier administratif sur lequel le TCCE a basé sa décision d’ouvrir le réexamen relatif à l’expiration, les pièces justificatives de l’ASFC et les renseignements présentés par les parties intéressées, notamment ceux qu’elles estiment pertinents pour la décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping et du subventionnement en l’absence de l’ordonnance du TCCE. Ces renseignements peuvent être des rapports d’analystes-experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités au Canada ou ailleurs, des documents d’organismes internationaux comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et les réponses aux QRE présentées par les producteurs canadiens, les exportateurs et les importateurs.

[49] Dans toute enquête de réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC fixe une « date de clôture du dossier » après laquelle aucun nouveau renseignement ne peut être versé au dossier administratif; ici, c’était le 8 novembre 2023. Il s’agit en effet de donner le temps aux participants de préparer leurs mémoires et leurs contre-exposés d’après ce qui se trouve au dossier administratif en date de sa clôture.

Position des parties : Dumping

Considération et analyse : Dumping

[104] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si, selon toute vraisemblance, l’expiration d’une ordonnance causerait la poursuite ou la reprise d’un dumping, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI. Une copie du paragraphe 37.2(1) du RMSI se trouve à l’annexe C.

[105] Avant de présenter une analyse propre au pays, nous devons aborder certaines questions générales concernant les marchandises en cause, en particulier ce qui suit :

• la forte intensité capitalistique de la production d’acier;
• la substituabilité des FTPP;
• les développements et les tendances sur le marché de l’acier; et
• les développements relatifs aux FTPP.

La forte intensité capitalistique de la production d’acier

[106] Une caractéristique principale des caissons sans soudure, comme c’est le cas dans l’ensemble de la production d’acier, est la forte intensité capitalistique. Les aciéries sont des entreprises capitalistiques à frais fixes élevés. Pour recouvrer les frais fixes, elles doivent fonctionner à un taux élevé de leur capacité de production. Lorsque la demande sur le marché national baisse, les producteurs tentent de percer sur des marchés étrangers pour maintenir le taux d’utilisation de leur capacité et recouvrer leurs frais fixes.

[107] On parle souvent de la « rentabilité de la production d’acier ». Cette caractéristique est particulièrement importante si la capacité est trop grande, car un producteur pourra décider qu’il est plus pratique de vendre la surproduction sur des marchés étrangers à des prix réduits que de diminuer la production, pourvu que les coûts variables soient recouvrés.

La substituabilité des FTPP

[108] Le nombre considérable de mesures antidumping mettant en cause des produits d’acier, tant au Canada que dans plusieurs autres territoires, peut s’expliquer en grande partie par la nature même du produit et de l’industrie.

[109] Entre autres facteurs propres à la nature du produit, toutes les FTPP fabriquées selon la spécification API 5CT sont interchangeables, et la production sidérurgique est une industrie à forte intensité capitalistique. Réunis, ces deux facteurs peuvent influencer fortement les prix.

[110] On peut dire en général que les caissons sans soudure conformes à la spécification API 5CT ou bien à une norme exclusive équivalente par un producteur d’un pays donné sont physiquement interchangeables avec ceux conformes à la même spécification et fabriqués n’importe où ailleurs; ils se trouvent donc en concurrence directe, peu importe leur origine, partageant les mêmes circuits de distribution et les mêmes clients éventuels. Cette caractéristique implique une concurrence extrêmement sensible aux prix, le prix étant un des principaux facteurs qui décidera ou non le client à acheter; elle signifie également que les prix sur un marché donné peuvent tendre à converger au fil du temps vers les plus bas prix offerts.

[111] Les FTPP sont des produits de base et interchangeables de surcroît. Il s’ensuit que, aussitôt que des mesures antidumping sont prises contre un pays donné, d’autres pays exportateurs se manifestent. Ce phénomène est évident quand on constate le nombre de mesures prises au Canada contre les FTPP, qu’elles soient toujours en vigueur ou non.

Les développements et les tendances sur le marché de l’acier

[112] D’après l’information au dossier, tant la fabrication d’acier que la capacité réelle mondiales sont demeurées relativement stables dans la PVR.

[113] Selon la World Steel Association (WSA), la production mondiale d’acier brut était de 1,88 milliard tm en 2020, a grimpé à 1,96 milliard tm en 2021 et a reculé à 1,89 milliard tm en 2022, avec une prévision presque identique pour 2023^{Note de bas de page 79}.

[114] Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la capacité de fabrication d’acier mondiale a connu de légères hausses d’une année à l’autre dans la PVR. Selon l’OCDE, ce chiffre était de 2,42 milliards tm en 2020, de 2,43 milliards tm en 2021 et de 2,44 milliards tm en 2022, avec une prévision de 2,5 milliards tm en 2023^{Note de bas de page 80}.

[115] En ce qui concerne la Chine, sa capacité de fabrication d’acier brut est également demeurée relativement stable dans l’ensemble de la PVR, atteignant 1,15 milliard tm chaque année de la PVR, avec une capacité estimative de 1,18 milliard tm en 2023^{Note de bas de page 81}.

[116] La Chine est le premier producteur mondial d’acier^{Note de bas de page 82}. L’information au dossier indique que sa production d’acier brut a dépassé 1 milliard tm en 2020 et en 2021^{Note de bas de page 83}.

[117] La Chine est aussi le premier exportateur mondial d’acier. Quant aux caissons sans soudure, elle aurait exporté plus du triple du pays suivant dans le classement^{Note de bas de page 84}.

Les développements relatifs aux FTPP

[118] L’industrie du pétrole et du gaz est fortement influencée par les cours mondiaux du pétrole. Par suite de la pandémie mondiale de COVID-19, les prix des produits de base, y compris le pétrole, se sont effondrés au premier trimestre (T1) 2020. Les prix du West Texas Intermediate (WTI) et du Western Canadian Select (WCS), qui servent de jalons pour l’établissement du prix du pétrole, sont tombés à moins de 20 USD/baril au début du T2 2020. Le prix mondial a progressivement augmenté par la suite, le WTI ayant atteint plus de 115 USD/baril au T2 2022, avant de se stabiliser plus près de 80 USD/baril à la fin de la PVR^{Note de bas de page 85}.

[119] Au-delà de la PVR, les analystes des produits de base de la Banque de Montréal (BMO) s’attendent à ce que les prix du pétrole augmentent légèrement et se stabilisent en 2024 [traduction] :

[120] La demande de FTPP dépend de l’activité de forage, qui se reflète en partie dans le nombre d’appareils de forage en activité. Evraz affirme que le marché des FTPP évolue en parallèle avec l’exploration et la production de pétrole et de gaz, lesquelles sont étroitement liées au nombre d’appareils de forage en activité à un moment donné^{Note de bas de page 87}.

[121] Les données dans le tableau 4 ci-dessous ont été publiées par la société de veille de l’industrie du pétrole, Baker Hughes, pour la PVR.

[122] La demande de FTPP dépend de l’activité de forage, qui dépend à son tour des cours du pétrole. Le Canada est un des principaux marchés des FTPP au monde. La consommation mondiale de FTPP, y compris les produits soudés et sans soudure, est passée de 10,9 millions tm en 2020 à 13,5 millions tm en 2021 et à 15,2 millions tm en 2022. Le tableau 5 ci-dessous résume spécifiquement la demande mondiale de FTPP sans soudure de 2020 à 2023 et les variations en pourcentage d’une année à l’autre pour la période.

[123] Comme on peut le voir dans le tableau 5, le bond le plus important, compte tenu de l’état de l’économie mondiale en 2020, s’est produit en 2021, la demande mondiale ayant alors augmenté de 21 %, pour se stabiliser à la fin de la PVE. En ce qui concerne la consommation de FTPP (sans soudure et soudées) sur le marché canadien, Rystad l’a estimée à environ 650 000 tm pour 2022, avec une prévision d’environ 700 000 tm pour 2023^{Note de bas de page 90}.

[124] Suivant la même tendance que les cours mondiaux du pétrole dans la PVR, les prix du marché au comptant pour les FTPP, publiés par la société de veille de l’industrie Pipe Logix, sont montés en flèche en 2022, avant de diminuer progressivement au début de 2023. Les prix moyens des FTPP selon Pipe Logix, qui avaient atteint un sommet en septembre 2022, avaient baissé de plus de 38 % en septembre 2023^{Note de bas de page 91}.

Vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping

[125] Guidée par les facteurs susmentionnés et tenant compte du dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du dumping dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. La liste suivante résume son travail d’analyse :

• La surproduction et la forte dépendance à l’exportation des exportateurs/producteurs de FTPP de la Chine;
• L’incapacité de vendre des caissons sans soudure au Canada à des prix non sous-évalués;
• L’intérêt continu des exportateurs de caissons sans soudure de la Chine envers le marché canadien;
• Les mesures commerciales visant les importations d’acier aux États-Unis et le détournement probable de FTPP de la Chine vers le Canada;
• Les mesures antidumping en vigueur au Canada et ailleurs à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine, dont les FTPP et les tubes sans soudure, lesquelles indiquent une tendance au dumping.

[126] Comme nous l’avons déjà vu, l’ASFC a reçu des réponses au QRE de trois producteurs canadiens (Evraz, Tenaris et Welded Tube), de trois importateurs (Imex, Concourse Petroleum et Cantak) et d’un exportateur (Shengli Oilfield). En plus de répondre au QRE, les producteurs canadiens ont présenté des mémoires. Cantak a aussi présenté un contre-exposé.

[127] L’ASFC s’est fiée aux renseignements fournis par ces parties ainsi qu’aux autres renseignements au dossier administratif aux fins de la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration.

[128] Même si l’ASFC reconnaît l’abondance et l’étendue des renseignements versés au dossier, elle a examiné et analysé ceux-ci en veillant à séparer les faits fiables des simples allégations et conjectures^{Note de bas de page 92} afin de mener une analyse bien raisonnée et étayée.

La surproduction et la forte dépendance à l’exportation des exportateurs/producteurs de FTPP de la Chine

[129] L’information au dossier indique que la Chine dépend des marchés d’exportation pour absorber des quantités substantielles de sa production de FTPP. C’est sa production réelle, toutefois, plutôt que sa capacité théorique globale, qui constitue la principale menace pour ce qui est des exportations de marchandises en cause sous-évaluées.

[130] Par exemple, le producteur chinois de FTPP sans soudure, Tianjin Pipe Company (TPCO), a une capacité déclarée de tubes sans soudure de 3 millions tm et est le premier producteur de FTPP en Chine.

[131] Bien que 2022 ait été une année exceptionnelle pour la consommation de FTPP sur de nombreux marchés mondiaux, dont le Canada et les États-Unis, TPCO n’a utilisé que 27 % de sa capacité déclarée de production de FTPP sans soudure^{Note de bas de page 93}. Par ailleurs, même si le marché nord-américain et d’autres marchés mondiaux ont vu bondir la demande de FTPP sans soudure en 2022, la consommation apparente globale de FTPP sans soudure en Chine a baissé de 23 % en 2022 par rapport à 2021, ce qui a exercé une pression haussière sur les exportations.

[132] D’après l’information au dossier, les exportations de FTPP sans soudure de la Chine ont presque doublé en 2022 par rapport à 2021 pour atteindre 1,735 million tm, et ont continué d’augmenter pour atteindre 1,34 million tm au S1 2023^{Note de bas de page 94}. La croissance des exportations a donc été importante.

[133] D’après l’information au dossier, la consommation intérieure de FTPP en Chine était d’environ 2,8 millions tm en 2022, avec une production de plus de 5 millions tm^{Note de bas de page 95}. Ainsi, l’information au dossier appuie clairement l’argument selon lequel la Chine est fortement orientée vers l’exportation. Le fait que les exportations chinoises de FTPP sans soudure ont presque doublé en 2022 par rapport à 2021 peut être directement lié à la baisse importante de la consommation apparente en 2022, ce qui montre la rapidité avec laquelle la Chine peut se tourner vers les marchés d’exportation lorsque la demande intérieure s’affaiblit^{Note de bas de page 96}.

[134] La preuve au dossier indique clairement que la Chine a constamment des niveaux élevés de production de FTPP sans soudure, dont les caissons sans soudure, et qu’elle continuera de subir des pressions pour exporter les marchandises en cause afin de maintenir les niveaux de production dans un contexte de baisse de la consommation intérieure. L’orientation vers l’exportation de la Chine dans la PVR indique aussi que le Canada serait une destination probable pour ces exportations. Par conséquent, si l’ordonnance du TCCE est annulée, la surproduction de la Chine et la dépendance à l’exportation en découlant pourraient faire augmenter la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping.

L’incapacité de vendre des caissons sans soudure au Canada à des prix non sous-évalués

[135] Comme nous l’avons vu dans le tableau 2, les volumes d’importation de marchandises en cause ont beaucoup augmenté, de 2 201 tm en 2020 à 13 490 tm en 2021 et à 143 028 tm en 2022. Aussi, comme nous l’avons vu dans le tableau 3, près de 28 millions de dollars de droits LMSI ont été perçus en 2022, de loin le montant le plus élevé dans la PVR. Ainsi, la hausse substantielle du volume des importations de marchandises en cause s’est accompagnée d’une hausse substantielle des cotisations de droits LMSI. L’année 2022 a également vu le ratio le plus élevé de droits LMSI perçus par rapport à la valeur des exportations de marchandises en cause, soit environ 10 % contre 1 % en 2020 et en 2021, ce qui illustre l’ampleur du dumping survenu^{Note de bas de page 97}.

[136] Les importations ont reculé dans les six premiers mois de 2023 à la suite du réexamen conclu le 17 mars 2023. Dans l’ensemble de la PVR, la Chine représentait 30,8 % de toutes les importations de caissons sans soudure.

[137] Le tableau 6 ci-dessous résume les importations de caissons sans soudure de la Chine et des autres pays de 2020 au S1 2023.

[138] Le tableau 7 ci-dessous présente l’analyse par l’ASFC des prix de vente unitaires des caissons sans soudure de la Chine et des autres pays dans la PVR.

[139] Les données dans le tableau ci-dessus indiquent clairement que les prix de vente unitaires des caissons sans soudure de la Chine étaient constamment inférieurs aux prix offerts par les exportateurs d’autres pays au Canada dans l’ensemble de la PVR. En particulier, en 2022, les exportateurs chinois ont vendu les marchandises en cause au Canada à des prix d’environ 23 % inférieurs à ceux offerts par les exportateurs d’autres pays^{Note de bas de page 100}.

[140] Il convient de noter que, dans la mesure où le prix à l’exportation ne constitue qu’un élément du calcul du dumping, la méthode de calcul de la valeur normale est nécessaire pour établir si un dumping peut être effectivement calculé.

[141] Néanmoins, comme nous l’avons déjà vu, près de 28 millions de dollars de droits LMSI ont été perçus sur des importations des marchandises en cause de la Chine en 2022 seulement. C’est la preuve la plus convaincante que les exportateurs des marchandises en cause de la Chine étaient incapables de concurrencer sur le marché canadien à des prix non sous-évalués. Par conséquent, si l’ordonnance du TCCE est annulée, ce facteur pourrait faire augmenter la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping.

L’intérêt continu des exportateurs de caissons sans soudure de la Chine envers le marché canadien

[142] Depuis l’entrée en vigueur des conclusions du TCCE en 2008, les exportateurs de caissons sans soudure de la Chine ont manifesté un intérêt continu envers le marché canadien. Depuis le dernier réexamen relatif à l’expiration, au moins dix exportateurs chinois ont participé à chacun des trois réexamens des valeurs normales concernant les FTPP de la Chine, conclus en 2020, en 2022 et en 2023 respectivement. Comme nous l’avons déjà vu, Shengli Oilfield a aussi participé à la présente enquête de réexamen relatif à l’expiration en répondant au QRE. La participation récurrente par les producteurs chinois de caissons sans soudure à ces procédures semble indiquer un intérêt continu envers le marché canadien.

[143] En outre, le grand volume d’exportations chinoises de caissons sans soudure dans la dernière partie de la PVR montre que la Chine continue de s’intéresser de près au marché canadien. Il ressort aussi de l’analyse du dossier que l’intérêt de la Chine envers le marché est favorisé par : la demande croissante de caissons sans soudure au Canada^{Note de bas de page 101}; la demande d’importations au Canada pour suppléer l’offre nationale; et l’attrait des prix plus élevés au Canada par rapport à d’autres marchés d’exportation, hormis les États-Unis^{Note de bas de page 102}.

[144] D’après les données de Tenaris, le volume de FTPP sans soudure exportées de la Chine vers le Canada en 2022 était beaucoup plus élevé que dans les quatre années précédentes réunies^{Note de bas de page 103}.

[145] Au sujet de la hausse des exportations de la Chine, Tenaris affirme [traduction] :

[146] L’information au dossier indique que la demande de FTPP au Canada en 2022, notamment les FTPP chinoises, était particulièrement forte, ce qui a contribué à la hausse des importations. Comme nous l’avons vu dans le tableau 2, les importations chinoises ont plus que décuplé en 2022 par rapport à 2021 pour atteindre 143 028 tm^{Note de bas de page 105}.

[147] D’autres indicateurs font état d’une remontée importante de la demande de FTPP au Canada à partir de 2022. D’autres chiffres comme le nombre d’appareils de forage au Canada (tableau 4) indiquent une augmentation similaire de 34 % dans la même période.

[148] Dans la première partie de la PVR, une autre symétrie semble se dessiner entre la croissance du marché canadien des caissons sans soudure et la hausse du nombre d’appareils de forage. De 2020 à 2021, le marché canadien apparent des caissons sans soudure a augmenté de 42 %^{Note de bas de page 106}. De même, la croissance du nombre d’appareils de forage au Canada a été de 46 %, comme nous l’avons vu dans le tableau 4.

[149] L’information au dossier protégé indique que la plus grande partie de la demande au Canada vise des caissons sans soudure de la Chine traités thermiquement.

[150] Au sujet de la disponibilité des matières, l’importateur Concourse Petroleum fait remarquer [traduction] :

[151] Les producteurs canadiens allèguent [traduction] :

[152] Avec la croissance substantielle du marché canadien en 2022, le dossier protégé du présent réexamen relatif à l’expiration indique que des importations étaient nécessaires pour répondre à la demande. Les distributeurs canadiens se sont donc tournés vers les importations, et les exportateurs chinois ont répondu rapidement, ce qui témoigne de leur intérêt continu envers le marché canadien.

[153] Le prix supérieur offert au Canada par rapport à d’autres marchés, hormis les États-Unis, était une autre incitation évidente à exporter des caissons sans soudure de la Chine vers le Canada dans la PVR, étant donné que le marché américain leur est effectivement interdit.

[154] La force prévue du marché canadien en 2024 et au-delà, comme nous l’avons déjà vu, devrait maintenir ces avantages de prix par rapport à d’autres marchés ainsi que l’intérêt de la Chine envers le marché canadien des caissons sans soudure.

[155] Il ressort de l’analyse du dossier que l’intérêt de la Chine envers le marché canadien est largement motivé par la demande croissante de caissons sans soudure, la nécessité d’importer pour suppléer l’offre nationale et l’attrait des prix supérieurs au Canada par rapport à d’autres marchés, hormis les États-Unis. Par conséquent, si l’ordonnance du TCCE est annulée, l’intérêt continu des exportateurs de caissons sans soudure de la Chine envers le marché canadien pourrait faire augmenter la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping.

Les mesures commerciales visant les importations d’acier aux États-Unis et le détournement probable de FTPP de la Chine vers le Canada

[156] Depuis 2018, les États-Unis ont imposé des droits de 25 % au titre de l’article 232 de la Trade Expansion Act of 1962, et ont actuellement des droits de 7,5 % au titre de l’article 301 de la Trade Act of 1974, sur les importations d’acier de la Chine et d’autres pays. Les produits visés comprennent une vaste gamme de produits d’acier, dont les caissons sans soudure et d’autres FTPP^{Note de bas de page 109}.

[157] L’information au dossier indique que, même si la Chine est de loin le premier exportateur (et les États-Unis sont le premier consommateur) de FTPP sans soudure au monde^{Note de bas de page 110}, elle n’exporte que de petites quantités vers les États-Unis. Ce dernier pays ne figure même pas parmi ses dix principales destinations d’exportation pour les FTPP sans soudure en fonction du tonnage moyen dans les six dernières années^{Note de bas de page 111}.

[158] Or, en 2022, les exportations globales de FTPP sans soudure de la Chine étaient de plus de 1,76 million tm^{Note de bas de page 112} et représentaient environ 37 % du volume mondial d’exportations^{Note de bas de page 113}.

[159] Par conséquent, la preuve donne fortement à penser que ces mesures empêchent les FTPP chinoises d’entrer sur le marché américain, ce qui rend le Canada vulnérable devant un énorme volume de marchandises qui est habituellement exporté.

[160] En raison de la proximité du Canada aux États-Unis et de l’importance de l’industrie canadienne du pétrole et du gaz, l’imposition de droits combinés de 32,5 % sur les importations d’acier de la Chine aux États-Unis ne fait qu’exacerber les effets des mesures antidumping et compensatoires américaines et est susceptible de continuer de détourner vers le Canada certains volumes de caissons sans soudure chinois qui auraient été exportés vers les États-Unis.

[161] Par conséquent, si l’ordonnance du TCCE est annulée, les mesures commerciales visant les importations d’acier aux États-Unis pourraient faire augmenter la vraisemblance du détournement de FTPP chinoises vers le Canada et de la poursuite ou de la reprise du dumping.

Les mesures antidumping en vigueur au Canada et ailleurs à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine, dont les FTPP et les tubes sans soudure, lesquelles indiquent une tendance au dumping

[162] Outre les mesures à l’égard des caissons sans soudure, l’ASFC a actuellement six mesures antidumping en vigueur à l’égard de produits tubulaires en acier originaires ou exportés de la Chine : FTPP 1, Joints de tubes courts, Tubes de canalisation, Gros tubes de canalisation, Tubes soudés en acier au carbone et Tubes pour pilotis^{Note de bas de page 114}.

[163] Outre ces mesures canadiennes, l’information au dossier administratif indique que de nombreuses mesures antidumping sont en vigueur ailleurs à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine, dont les FTPP sans soudure. Le tableau 8 ci-dessous résume ces mesures.

[164] Les mesures canadiennes susmentionnées et les nombreuses mesures antidumping dans d’autres territoires à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine montrent clairement que les exportateurs chinois ont une propension au dumping de ces produits au Canada et sur d’autres marchés. En l’absence de l’ordonnance du TCCE, ce modèle de comportement contribuerait à la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping par les exportateurs de FTPP sans soudure de la Chine.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping

[165] D’après l’information au dossier administratif concernant la surcapacité importante et la forte dépendance à l’exportation des exportateurs/producteurs de caissons sans soudure de la Chine; leur incapacité de vendre des caissons sans soudure au Canada à des prix non sous-évalués; leur intérêt continu envers le marché canadien; le maintien des mesures commerciales à l’égard des importations d’acier aux États-Unis; et les mesures antidumping en vigueur au Canada et ailleurs à l’égard de produits tubulaires en acier, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping au Canada de certains caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine.

Position des parties : Subventionnement

Considération et analyse : Subventionnement

[174] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si, selon toute vraisemblance, l’expiration d’une ordonnance causerait la poursuite ou la reprise d’un subventionnement, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI. Une copie du paragraphe 37.2(1) du RMSI se trouve à l’annexe C.

[175] Guidée par les facteurs susmentionnés et tenant compte du dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du subventionnement dans l’enquête de réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. La liste suivante résume son travail d’analyse :

• l’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de FTPP en Chine; et
• les mesures compensatoires en vigueur au Canada et aux États-Unis à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine.

L’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de FTPP en Chine

[176] En 2008, dans son enquête initiale de subventionnement, l’ASFC a recensé 31 programmes et jugé que 10 d’entre eux avaient conféré un avantage aux exportateurs coopératifs.

[177] L’ASFC a jugé que la totalité des marchandises exportées de la Chine étaient subventionnées. Le montant de subvention moyen pondéré, exprimé en pourcentage du prix à l’exportation, était égal à 19 %. Les montants de subvention avérés pour les exportateurs coopératifs allaient de 160 à 790 renminbis (RMB)/tm. Pour tous les autres exportateurs (non coopératifs), le montant de subvention a été fixé par prescription ministérielle, conformément au paragraphe 30.4(2) de la LMSI; il s’élevait à 3 381 RMB/tm^{Note de bas de page 121}.

[178] Pour voir la description détaillée des programmes et une explication de pourquoi ils ont été considérés comme des subventions donnant lieu à une action, on consultera l’Énoncé des motifs de la décision définitive de l’ASFC^{Note de bas de page 122}.

[179] Dans son réexamen de 2011, l’ASFC a recensé 59 programmes de subvention donnant peut-être lieu à une action^{Note de bas de page 123}. Quinze exportateurs, parce qu’ils avaient participé à ce réexamen, se sont vu attribuer de nouveaux montants de subvention particuliers allant de 24,25 à 252,51 RMB/tm^{Note de bas de page 124}.

[180] De même, dans son réexamen de 2015, l’ASFC a recensé un total de 113 programmes de subvention donnant peut-être lieu à une action. Douze exportateurs, parce qu’ils avaient participé à ce réexamen, se sont vu attribuer de nouveaux montants de subvention particuliers allant de 2,2 à 1 066,56 RMB/tm^{Note de bas de page 125}.

[181] Depuis son réexamen de 2015, l’ASFC a aussi conclu plusieurs révisions des valeurs normales, où elle a déterminé les montants de subvention d’exportateurs de caissons sans soudure de la Chine. Les conclusions des dernières révisions sont résumées ci-dessous.

[182] Le 11 octobre 2022, l’ASFC a conclu une révision des valeurs normales, des prix à l’exportation et des montants de subvention applicables aux caissons sans soudure exportés de la Chine par JingJiang Special Steel Co., Ltd. (JJSS)^{Note de bas de page 126}. Le montant de subvention déterminé pour JJSS était de 136,68 RMB/tm.

[183] Le 11 avril 2023, l’ASFC a conclu une révision des valeurs normales, des prix à l’exportation et des montants de subvention applicables aux caissons sans soudure exportés de la Chine par Dalipal Pipe Company (Dalipal)^{Note de bas de page 127}. Le montant de subvention déterminé pour Dalipal était de 21,31 RMB/tm^{Note de bas de page 128}.

[184] Même si le gouvernement de la Chine n’a pas coopéré avec l’ASFC aux dernières procédures de subventionnement, il a récemment fait des notifications à l’OMC sur ses programmes de subvention, notamment en juillet 2023. La longue liste divulguée par le gouvernement de la Chine comprenait 69 subventions du gouvernement central, lesquelles prenaient diverses formes, avec un accent particulier sur les traitements fiscaux préférentiels, dont un destiné aux entreprises de production de pétrole et de gaz naturel^{Note de bas de page 129}.

[185] Par conséquent, le dossier indique clairement que, depuis la décision définitive dans l’enquête initiale, et pendant toute la PVR, le gouvernement a offert des programmes de subvention aux producteurs/exportateurs de caissons sans soudure en Chine. Ainsi, si l’ordonnance du TCCE est annulée, l’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de FTPP en Chine pourrait faire augmenter la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement.

Les mesures compensatoires en vigueur au Canada et aux États-Unis à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine

[186] Outre les mesures concernant les caissons sans soudure, l’ASFC a actuellement six mesures compensatoires en vigueur à l’égard de produits tubulaires en acier originaires ou exportés de la Chine : FTPP, Joints de tubes courts, Tubes de canalisation, Gros tubes de canalisation, Tubes soudés en acier au carbone et Tubes pour pilotis^{Note de bas de page 130}.

[187] L’information au dossier administratif indique également que les États-Unis ont sept mesures compensatoires en vigueur à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine. Les produits assujettis aux mesures compensatoires des États-Unis comprennent les suivants : FTPP, tubes soudés à gros diamètre, conduites sous pression circulaires soudées en acier inoxydable austénitique, tubes de canalisation circulaires soudés en acier de qualité carbone, tubes circulaires soudés en acier de qualité carbone, tuyaux et tubes rectangulaires à parois minces, et certains tubes normalisés, tubes de canalisation et conduites sous pression sans soudure en acier au carbone et en acier allié^{Note de bas de page 131}.

[188] La présence de 13 mesures compensatoires au Canada et aux États-Unis à l’égard de FTPP et de produits tubulaires en acier de la Chine indique que les exportateurs/fabricants chinois de produits tubulaires en acier reçoivent des avantages donnant lieu à une action du gouvernement, et que celui-ci accorde une grande importance à son industrie des tubes et tuyaux en acier et la subventionne en conséquence. Le subventionnement constant des FTPP pendant toute la PVR et depuis l’enquête initiale appuie le point de vue que le gouvernement de la Chine est susceptible de continuer de subventionner ses producteurs nationaux de caissons sans soudure à l’avenir. Par conséquent, si l’ordonnance du TCCE est annulée, les mesures compensatoires en vigueur au Canada et aux États-Unis à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine pourraient faire augmenter la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement.

Décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du subventionnement

[189] D’après l’information au dossier administratif concernant l’offre continue de programmes de subvention aux exportateurs de FTPP en Chine et les mesures compensatoires en vigueur au Canada et aux États-Unis à l’égard de produits tubulaires en acier de la Chine, l’ASFC a décidé que l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du subventionnement de certains caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine.

Conclusion

[190] Aux fins de décision dans le présent réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC a procédé à une analyse en s’en tenant aux facteurs énoncés au paragraphe 37.2(1) du RMSI. Ayant considéré les facteurs pertinents et analysé l’information au dossier, elle a décidé le 15 février 2024, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, que l’expiration de l’ordonnance rendue par le TCCE le 28 novembre 2018 dans le réexamen relatif à l’expiration RR-2017-006 à l’égard de certains caissons sans soudure originaires ou exportés de la Chine causerait vraisemblablement :

1. la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises; et
2. la poursuite ou la reprise du subventionnement des marchandises.

Mesures à venir

[191] Le 16 février 2024, le TCCE a commencé son enquête pour établir si, selon toute vraisemblance, l’expiration de son ordonnance causerait un dommage. D’après le calendrier du réexamen relatif à l’expiration, le TCCE doit rendre sa propre décision d’ici le 24 juillet 2024.

[192] Si le TCCE décide que l’expiration de son ordonnance causerait vraisemblablement un dommage, il la prorogera, avec ou sans modification. Alors l’ASFC continuera de percevoir des droits antidumping sur les importations sous-évaluées, et des droits compensateurs sur les importations subventionnées, de marchandises en cause.

[193] Si, au contraire, le TCCE décide que l’expiration de son ordonnance ne causerait vraisemblablement pas de dommage, il l’annulera, et aucuns droits antidumping ni compensateurs ne seront plus perçus sur les importations de marchandises en cause, et ceux perçus sur des marchandises dédouanées après que l’ordonnance devait expirer seront rendus aux importateurs.

Communiquer avec nous

[194] Voici à qui s’adresser pour en savoir plus :

• Téléphone :
• Andrew Manera : 343-553-1868

Courriel : simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca